“幾個(gè)朋友私下開(kāi)玩笑說(shuō)，黨中央國(guó)務(wù)院的英明決策，還需要你們?nèi)キh(huán)評(píng)？”

　　“環(huán)評(píng)法要修改，一是政策環(huán)評(píng)的內(nèi)容要開(kāi)拓，二是規(guī)劃環(huán)評(píng)能否成為一項(xiàng)行政許可。三是能不能改變‘國(guó)家批微觀、地方批宏觀’的倒置局面。”

　　2003年的9月1日，十年磨一法的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法（下稱環(huán)評(píng)法）正式實(shí)施，原本只能“被統(tǒng)一思想”的環(huán)保部門，終于有了向盲目發(fā)展說(shuō)“不”和事先預(yù)防環(huán)境損害的利器。

　　隨后，怒江水電13級(jí)開(kāi)發(fā)規(guī)劃、圓明園防滲漏工程、廈門PX以及北京六里屯垃圾焚燒等項(xiàng)目，以環(huán)評(píng)法為依據(jù)，形成了日漸清醒的公眾參與。但環(huán)評(píng)法在違法成本、補(bǔ)辦程序、公眾參與度等方面仍存在短板，面對(duì)大項(xiàng)目、政績(jī)工程，仍有力不從心之處，因而也有人說(shuō)是“打蒼蠅多，打老虎少”，難脫走過(guò)場(chǎng)之嫌。

　　八年之后，面對(duì)修法的呼聲，環(huán)評(píng)法的主要發(fā)起者、親歷者，環(huán)保部環(huán)評(píng)司巡視員牟廣豐，講述了當(dāng)年環(huán)評(píng)法由政策環(huán)評(píng)妥協(xié)為規(guī)劃環(huán)評(píng)背后的無(wú)奈。“如果環(huán)評(píng)法修訂，要開(kāi)拓政策環(huán)評(píng)內(nèi)容，建議規(guī)劃環(huán)評(píng)成為一項(xiàng)行政許可”。

　　南方周末：環(huán)評(píng)法實(shí)施8年來(lái)，質(zhì)疑不斷、修改呼聲不斷，怎么看待環(huán)評(píng)法？

　　牟廣豐：環(huán)境影響評(píng)價(jià)法的立法初衷和最終出臺(tái)的法之間，有一定的出入。環(huán)評(píng)法原本希望從決策的源頭就開(kāi)始論證利弊，如重大政策制定、生產(chǎn)力布局、國(guó)土整治和區(qū)域開(kāi)發(fā)等。完整的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)（SEA）應(yīng)該包括三個(gè)環(huán)節(jié)，首先是對(duì)政策的環(huán)評(píng)，其次是規(guī)劃，最后才是項(xiàng)目，但我們的環(huán)評(píng)具有嚴(yán)重的先天不足，體現(xiàn)在環(huán)評(píng)法中就只剩了規(guī)劃環(huán)評(píng)和項(xiàng)目環(huán)評(píng)。

　　什么叫政策環(huán)評(píng)呢？以能源政策為例，過(guò)去長(zhǎng)期實(shí)行的是“有水快流”的能源開(kāi)發(fā)政策，時(shí)至今日，官方統(tǒng)計(jì)的煤炭消耗每年是三十多億噸，為此整個(gè)山西15.6萬(wàn)平方公里挖空了將近1／4，其中又有1／4塌陷區(qū)，呂梁地區(qū)成村的塌陷，不少農(nóng)民實(shí)際上淪落成了生態(tài)難民。如果從戰(zhàn)略源頭上調(diào)整能源政策，還會(huì)不會(huì)是這個(gè)樣子？　

　　南方周末：環(huán)評(píng)法出臺(tái)之時(shí)，為何沒(méi)有政策環(huán)評(píng)的內(nèi)容？

　　牟廣豐：1996年31號(hào)文件（國(guó)務(wù)院《關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題的決定》）中，提出了生產(chǎn)力布局、國(guó)土整治、區(qū)域開(kāi)發(fā)、城市開(kāi)發(fā)要進(jìn)行環(huán)境影響論證。當(dāng)時(shí)想從環(huán)境論證撕開(kāi)一個(gè)政策環(huán)評(píng)的口子，再制定環(huán)評(píng)法。因?yàn)榄h(huán)境影響評(píng)價(jià)就是直接針對(duì)政策的，比如美國(guó)的環(huán)評(píng)法叫做國(guó)家環(huán)境政策法案，要求聯(lián)邦政府在制定政策前先做環(huán)評(píng)。但立法過(guò)程中，幾個(gè)回合下來(lái)我們就敗下陣來(lái)，幾個(gè)朋友私下開(kāi)玩笑說(shuō)，黨中央國(guó)務(wù)院的英明決策，還需要你們?nèi)キh(huán)評(píng)？

　　南方周末：當(dāng)年沒(méi)能從政策源頭就環(huán)評(píng)，現(xiàn)在是否有改觀？

　　牟廣豐：從這一輪“十二五”規(guī)劃的制定可以看到，我們的工業(yè)仍以能源重化工、基礎(chǔ)原材料為主，在全世界市場(chǎng)份額之大、產(chǎn)量之高、投入產(chǎn)出比之差距，仍在繼續(xù)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)在決策源頭上可謂“介入不得”或“介入不深”。

　　南方周末：據(jù)說(shuō)2003年環(huán)評(píng)法正式實(shí)施后，馬上就用在了怒江建壩上？

　　牟廣豐：2003年8月13日，怒江13級(jí)水壩規(guī)劃的評(píng)審會(huì)召開(kāi)，距離環(huán)評(píng)法正式實(shí)施的9月1日只剩下十幾天。這個(gè)做法看上去很像打時(shí)間差，環(huán)評(píng)法要求，對(duì)“區(qū)域、流域、海域”的建設(shè)開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，都要在規(guī)劃編制過(guò)程中進(jìn)行環(huán)評(píng)。有了環(huán)評(píng)法之后，怒江13級(jí)梯級(jí)開(kāi)發(fā)規(guī)劃，就要做流域規(guī)劃評(píng)價(jià)，而不僅僅是單個(gè)項(xiàng)目評(píng)價(jià)。

　　南方周末：環(huán)評(píng)法的缺憾和欣慰各是什么？

　　牟廣豐：缺憾是沒(méi)有政策環(huán)評(píng)，欣慰的是終于有規(guī)劃環(huán)評(píng)了。政策環(huán)評(píng)是源頭，用來(lái)評(píng)價(jià)這件事情到底能不能做，規(guī)劃環(huán)評(píng)則是已經(jīng)決定要做了之后具體怎么做的問(wèn)題，而到了項(xiàng)目環(huán)評(píng)階段，規(guī)模結(jié)構(gòu)布局大致都定了，剩下的無(wú)非是“墻內(nèi)幾百米，墻外幾公里”的事。

　　規(guī)劃環(huán)評(píng)在確定產(chǎn)業(yè)規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局上，是項(xiàng)目環(huán)評(píng)所達(dá)不到的。但遺憾的是，規(guī)劃環(huán)評(píng)只是法律程序，而非行政許可。項(xiàng)目環(huán)評(píng)屬于行政許可，環(huán)評(píng)不過(guò)可一票否決。規(guī)劃環(huán)評(píng)則不然，即使對(duì)規(guī)劃提出修改意見(jiàn)，而有權(quán)審批規(guī)劃的機(jī)關(guān)不采納，只要對(duì)不采納的理由做出說(shuō)明規(guī)劃可以照樣實(shí)施。這就大大削弱了規(guī)劃環(huán)評(píng)的法律效力。

　　即便如此，環(huán)評(píng)法剛實(shí)施時(shí)，規(guī)劃環(huán)評(píng)工作的開(kāi)拓也是步履維艱，到什么程度？一些部門根本不理你。當(dāng)時(shí)我正好分管兩個(gè)處，管項(xiàng)目環(huán)評(píng)的那個(gè)處門庭若市、車水馬龍。管規(guī)劃環(huán)評(píng)那個(gè)處人煙稀少、門可羅雀。我們只好另辟蹊徑，從法理上找依據(jù)，如環(huán)評(píng)法第一章是總論，第二章就是規(guī)劃環(huán)評(píng)，第三章才是項(xiàng)目環(huán)評(píng)，還規(guī)定凡是做了規(guī)劃環(huán)評(píng)的，項(xiàng)目環(huán)評(píng)可適當(dāng)從簡(jiǎn)，這就說(shuō)明規(guī)劃環(huán)評(píng)是項(xiàng)目環(huán)評(píng)的前置條件。我們提出凡是沒(méi)有列入規(guī)劃的或未作規(guī)劃環(huán)評(píng)的不予授理項(xiàng)目環(huán)評(píng)，并明確寫(xiě)進(jìn)《規(guī)劃環(huán)評(píng)條例》，這樣才打開(kāi)了規(guī)劃環(huán)評(píng)的局面。

　　環(huán)評(píng)法還留下了另一個(gè)遺憾。規(guī)劃環(huán)評(píng)中，跨流域、跨區(qū)域的環(huán)評(píng)國(guó)家批，省內(nèi)的流域規(guī)劃和省內(nèi)的區(qū)域規(guī)劃則是地方批。環(huán)評(píng)法實(shí)施不久后，我去了河北唐山和四川的大渡河流域調(diào)研，當(dāng)時(shí)就發(fā)現(xiàn)一個(gè)問(wèn)題，處于省內(nèi)的大渡河流域規(guī)劃和曹妃甸臨港工業(yè)區(qū)規(guī)劃，省里就可以批，但具體到每一個(gè)點(diǎn)上，又是國(guó)家批。比如，大渡河上每一座水壩和曹妃甸臨港工業(yè)區(qū)的每一個(gè)碼頭都是國(guó)家批，變成了宏觀的地方管，微觀的國(guó)家管，宏微倒掛。

　　南方周末：如果環(huán)評(píng)法要修訂，改什么？

　　牟廣豐：環(huán)評(píng)法要修改，一是政策環(huán)評(píng)的內(nèi)容要開(kāi)拓，二是規(guī)劃環(huán)評(píng)能否成為一項(xiàng)行政許可。三是能不能改變“國(guó)家批微觀、地方批宏觀”的倒置局面。環(huán)評(píng)原本是預(yù)防性的，應(yīng)該前置在環(huán)境影響發(fā)生前，環(huán)評(píng)法第三十一條規(guī)定的補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)一條，變成了“先上車，后買票”，確實(shí)需要修改。

　　南方周末：一些環(huán)保NGO認(rèn)為環(huán)評(píng)法對(duì)公眾參與的規(guī)定偏原則性，需要具體到公開(kāi)環(huán)評(píng)報(bào)告文本、至少召開(kāi)一次發(fā)布會(huì)的程度，您怎么看？

　　牟廣豐：環(huán)評(píng)法對(duì)公眾參與的意義，稱得上是破冰。這么多年來(lái)，相對(duì)于其他一些部門，環(huán)保部門在信息公開(kāi)和公眾參與方面，做的相對(duì)還要多些。圓明園防滲漏工程環(huán)評(píng)聽(tīng)證，是第一次按照環(huán)評(píng)法的程序進(jìn)行的環(huán)評(píng)聽(tīng)證。有人說(shuō)我們“只打蒼蠅，不打老虎”，這也不盡然。廈門PX、上海磁懸浮這些事件的解決，都離不開(kāi)公眾參與。

　　公眾參與的關(guān)鍵，一個(gè)是程序，另一個(gè)提倡的是讓真正利益相關(guān)者參與，前提是信息公開(kāi)。一些部門怕麻煩，以保密為由拒絕信息公開(kāi)，其實(shí)公開(kāi)是常態(tài)、保密是個(gè)案才對(duì)。環(huán)評(píng)法修訂，應(yīng)該對(duì)公眾參與有更細(xì)致的規(guī)定，把那些躲在保密擋箭牌后面的信息釋放出來(lái)。