2023年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，要積極謀劃新一輪財(cái)稅體制改革。新一輪財(cái)稅體制改革既是建立現(xiàn)代財(cái)稅體制的需要，更是更好地推動(dòng)中國(guó)式現(xiàn)代化和高質(zhì)量發(fā)展的需要。財(cái)稅制度對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極為重要，有力地推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但當(dāng)前財(cái)稅體制與高質(zhì)量發(fā)展的適配性仍顯不足。本文分析財(cái)稅體制存在的問(wèn)題，并提出新一輪財(cái)稅體制改革更好地促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的方向與建議。

　　目錄

　　一、科學(xué)合理的財(cái)稅體制有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

　　二、當(dāng)前財(cái)稅體制在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展中存在五個(gè)不足

　　三、以新一輪財(cái)稅體制改革推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的著力點(diǎn)

　　正文

　　一、科學(xué)合理的財(cái)稅體制有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

　　財(cái)稅體制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體上互相影響，不同發(fā)展階段政府職能的側(cè)重點(diǎn)不同，對(duì)應(yīng)的財(cái)政管理體制也不同。新中國(guó)成立初期，政府需要集中有限財(cái)力推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)，實(shí)行了“高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支”財(cái)政管理體制，其主要特征是財(cái)政收入和支出責(zé)任均高度集中于中央政府。改革開(kāi)放后，要推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)，“財(cái)政包干制”逐步興起。20世紀(jì)90年代初，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)確立后，政府與市場(chǎng)的邊界亟待厘清，迫切需要建立起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的財(cái)稅管理體制，我國(guó)于1994年推行了分稅制改革。財(cái)稅體制不斷改革并適應(yīng)發(fā)展需要，推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體持續(xù)向好。

　　一是財(cái)稅體制確定了政府與市場(chǎng)關(guān)系的框架，從而影響了微觀(guān)市場(chǎng)主體預(yù)期與行為。財(cái)稅體制重點(diǎn)約束的是政府行為，從而劃定政府與市場(chǎng)的邊界。從收入端看，穩(wěn)定、合理的財(cái)稅體制能夠明確國(guó)民收入在政府與微觀(guān)主體之間的分配關(guān)系，穩(wěn)定微觀(guān)市場(chǎng)主體的預(yù)期，激發(fā)微觀(guān)經(jīng)濟(jì)活力。我國(guó)于1983和1984年先后進(jìn)行了兩步“利改稅”，調(diào)整了政府與國(guó)有企業(yè)的關(guān)系，激勵(lì)國(guó)有企業(yè)改善生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、增加稅后利潤(rùn)，從而促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。1994年分稅制改革的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向鮮明，通過(guò)配套的工商稅制改革初步建立了現(xiàn)代稅收制度，簡(jiǎn)化了稅制，統(tǒng)一了各類(lèi)內(nèi)資企業(yè)的稅收政策，促進(jìn)了公平競(jìng)爭(zhēng)，穩(wěn)定了企業(yè)預(yù)期，進(jìn)一步激發(fā)了不同所有制企業(yè)的活力。從支出端看，財(cái)稅體制確定了政府職能范圍。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府主導(dǎo)國(guó)家資源配置，對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)程度較高，體現(xiàn)在財(cái)政支出占GDP的比重較高;而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)期政府需要轉(zhuǎn)變職能和角色，讓市場(chǎng)發(fā)揮資源配置的決定性作用，因此在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)渡時(shí)期，財(cái)政支出占GDP的比重逐步下降(見(jiàn)圖表1)。

　　二是財(cái)稅體制決定了中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系，保證中央宏觀(guān)調(diào)控能力的同時(shí)，通過(guò)恰當(dāng)?shù)呢?cái)政激勵(lì)調(diào)動(dòng)地方政府積極性可以更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。“高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)稅體制雖然有利于中央政府發(fā)揮宏觀(guān)調(diào)控職能，但其最大的弊端在于地方缺乏財(cái)政自主權(quán)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)積極性。1978年后隨著放權(quán)讓利改革浪潮的掀起，“財(cái)政包干制”應(yīng)運(yùn)而生。在“財(cái)政包干制”背景下，地方超收收入歸地方政府所有，極大地調(diào)動(dòng)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加財(cái)政收入的積極性。但是，“財(cái)政包干制”存在兩個(gè)弊端，長(zhǎng)期來(lái)看不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與穩(wěn)定。第一，中央政府在財(cái)政收入分配中處于不利地位，中央財(cái)政收入占比在1985—1993年期間持續(xù)下降，宏觀(guān)調(diào)控能力不斷被削弱;第二，按照行政隸屬關(guān)系劃分收入導(dǎo)致地方保護(hù)主義盛行，不利于產(chǎn)品和要素流動(dòng)。1994年分稅制改革扭轉(zhuǎn)了這一局面，一方面提高中央財(cái)政收入占比并建立中央對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度，使得中央政府的宏觀(guān)調(diào)控能力不斷增強(qiáng);另一方面破除按照行政隸屬關(guān)系劃分收入的做法，增強(qiáng)了地方政府改善地區(qū)投資環(huán)境、促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的積極性。分稅制改革所建立的央地財(cái)政關(guān)系，是1994—2012年期間我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持相對(duì)穩(wěn)定的高速增長(zhǎng)的重要原因之一(見(jiàn)圖表2)。

　　三是財(cái)稅體制影響宏觀(guān)調(diào)控政策的實(shí)施路徑和實(shí)施效率，從而影響國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策的實(shí)施效果?？茖W(xué)合理的發(fā)展戰(zhàn)略和財(cái)稅政策如果得不到財(cái)稅體制的支撐與配合，其執(zhí)行效果有可能大打折扣。20世紀(jì)90年代初，由于“財(cái)政包干制”下地方保護(hù)主義盛行，使得國(guó)民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、穩(wěn)定宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)等重大發(fā)展戰(zhàn)略和宏觀(guān)調(diào)控政策難以貫徹實(shí)施。分稅制改革后，財(cái)政收入劃分不再以企業(yè)行政隸屬關(guān)系為依據(jù)，抑制了地方保護(hù)主義，促進(jìn)了全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成。同時(shí)通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度加強(qiáng)了中央權(quán)威，確保了國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略和宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策的貫徹與實(shí)施，我國(guó)經(jīng)濟(jì)步入高增長(zhǎng)、低波動(dòng)的黃金時(shí)期。分稅制改革以來(lái)預(yù)算管理體制不斷完善，財(cái)政政策的執(zhí)行效率不斷提升、效果不斷增強(qiáng)，使我國(guó)經(jīng)濟(jì)在1998年亞洲金融危機(jī)和2008年全球金融危機(jī)中仍保持了較為穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

　　二、當(dāng)前財(cái)稅體制在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展中存在五個(gè)不足

　　1994年以來(lái)，我國(guó)財(cái)稅管理體制不斷調(diào)整完善，適應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，極大地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是，我國(guó)現(xiàn)行財(cái)稅體制設(shè)計(jì)仍存在諸多問(wèn)題，對(duì)構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)、推動(dòng)共同富裕、綠色轉(zhuǎn)型、科技創(chuàng)新、應(yīng)對(duì)人口老齡化等重大戰(zhàn)略任務(wù)的支撐不足，與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的要求仍有差距，主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面。

　　(一)政府與市場(chǎng)的邊界不清晰、不穩(wěn)定，地方政府過(guò)多地干預(yù)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，同時(shí)承擔(dān)的兜底責(zé)任過(guò)多

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，政府應(yīng)著重解決外部性較強(qiáng)或市場(chǎng)失靈領(lǐng)域的問(wèn)題，其他大部分問(wèn)題應(yīng)由市場(chǎng)機(jī)制解決。但近年來(lái)，政府有限財(cái)力與無(wú)限支出責(zé)任的矛盾加劇，這在一定程度上源于政府與市場(chǎng)的邊界不清晰、不穩(wěn)定。

　　第一，城投公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型實(shí)質(zhì)性進(jìn)展緩慢，地方政府隱性債務(wù)問(wèn)題影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　第二，地方政府為吸引稅源采取不規(guī)范的減稅降費(fèi)制造稅負(fù)洼地，不利于市場(chǎng)公平和構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，也造成企業(yè)對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)前景的預(yù)期不穩(wěn)定，惡化了經(jīng)濟(jì)下行背景下市場(chǎng)信心不足的問(wèn)題。

　　第三，地方政府對(duì)地方國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的干預(yù)不利于資金向生產(chǎn)效率更高的行業(yè)或企業(yè)流動(dòng)，降低了金融資源配置效率。

　　第四，“底”的標(biāo)準(zhǔn)與界限不清導(dǎo)致政府承擔(dān)過(guò)多的“兜底”責(zé)任和經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化，不利于財(cái)政可持續(xù)性和國(guó)家治理能力的提升。

　　(二)事權(quán)與支出責(zé)任劃分不合理，地方政府支出責(zé)任過(guò)重

　　在中央與地方共同事權(quán)較多、長(zhǎng)期“中央決策、地方執(zhí)行”的制度體系、中央對(duì)地方的多元目標(biāo)考核、經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化等因素的共同作用下，地方政府實(shí)際支出責(zé)任范圍不斷擴(kuò)大、支出剛性程度不斷上升，加劇了地方財(cái)政收支矛盾，不利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

　　第一，地方財(cái)政支出壓力增加導(dǎo)致部分地方政府采取弱化公共服務(wù)的方式緩解收支矛盾，一定程度上降低了社會(huì)福利;雖然“三保”支出在上級(jí)轉(zhuǎn)移支付的支撐下有保障，但由于地方財(cái)力有限，醫(yī)療、教育和養(yǎng)老等公共服務(wù)供給數(shù)量和質(zhì)量的提升空間受限，不利于緩解居民后顧之憂(yōu)，從而影響居民消費(fèi)意愿和消費(fèi)結(jié)構(gòu)，制約經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

　　第二，地方財(cái)政支出壓力過(guò)大導(dǎo)致政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷上升，而化債壓力下部分地方政府(尤其是區(qū)縣級(jí)政府)既無(wú)能力、又無(wú)精力聚焦長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

　　第三，由于地方政府更加關(guān)注局部短期利益，在涉及經(jīng)濟(jì)全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)格局的領(lǐng)域，地方政府的投入與參與積極性不高，大部分事權(quán)與支出責(zé)任由地方政府執(zhí)行造成中央政策效果偏離預(yù)期，不利于發(fā)揮中央總攬全局的宏觀(guān)調(diào)控職能，也不利于整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的提升。

　　(三)政府間收入劃分不合理，地方政府對(duì)土地出讓收入等非稅收入依賴(lài)度過(guò)高

　　第一，所得稅與增值稅兩大共享稅在“營(yíng)改增”后成為地方政府最主要的稅收收入來(lái)源，但由于二者本質(zhì)上是對(duì)流動(dòng)性較強(qiáng)的稅基(資本、勞動(dòng)力和商品)征稅，容易引發(fā)地方政府間的惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)，扭曲資源配置，不利于構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)。

　　第二，由于共享稅對(duì)地方政府的財(cái)政激勵(lì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)弱于100%歸屬地方的地方稅或非稅收入，造成了地方財(cái)政對(duì)非稅收入和房地產(chǎn)市場(chǎng)的依賴(lài)度較高，不僅降低了地方政府收入質(zhì)量、削弱了地方財(cái)政可持續(xù)性，還增加了居民和企業(yè)負(fù)擔(dān)、阻礙了地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。

　　第三，政府間收入橫向調(diào)節(jié)機(jī)制不健全，數(shù)字經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展加劇了稅收與稅源的背離，導(dǎo)致了區(qū)域間稅負(fù)不平等和資源配置扭曲，不利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　(四)稅制結(jié)構(gòu)不合理，不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和調(diào)節(jié)收入分配

　　第一，間接稅占比仍然過(guò)高，不利于地方政府轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。間接稅在地方財(cái)政收入中的占比過(guò)高，激勵(lì)地方政府片面追求擴(kuò)大生產(chǎn)性稅基，導(dǎo)致傳統(tǒng)行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩、重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題，忽視改善居民福祉和刺激消費(fèi)，不利于地方政府轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。

　　第二，由于間接稅大多數(shù)以比例稅的形式征收，順周期性明顯，間接稅占比過(guò)高弱化了整體稅制的自動(dòng)穩(wěn)定器功能，不利于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。

　　第三，大部分稅收直接對(duì)企業(yè)征收，企業(yè)稅負(fù)感較重。直接對(duì)企業(yè)征收的稅收占比在90%以上，且占比較大的流轉(zhuǎn)稅并不能完全轉(zhuǎn)嫁出去，使企業(yè)稅負(fù)感較重，不利于釋放企業(yè)活力。

　　第四，個(gè)人所得稅和財(cái)產(chǎn)稅等直接稅占比過(guò)低，不利于調(diào)節(jié)收入分配和實(shí)現(xiàn)共同富裕。

　　第五，稅收制度調(diào)整與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段存在一定程度的脫節(jié)。一方面，對(duì)經(jīng)濟(jì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的適應(yīng)性不足，出現(xiàn)了部分的稅收征管漏洞和稅收流失;另一方面，對(duì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展背景下的綠色低碳發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、新舊動(dòng)力轉(zhuǎn)換等的推動(dòng)作用仍顯不足。

　　(五)縱向財(cái)政失衡嚴(yán)重，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過(guò)大，面臨不可持續(xù)、效率損失和逆向選擇等問(wèn)題

　　自1995年起我國(guó)開(kāi)始建立稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度并逐步規(guī)范，用以解決地方政府縱向財(cái)政收支缺口并調(diào)節(jié)地區(qū)間橫向財(cái)力差距。但多種因素作用下地方政府的支出責(zé)任越來(lái)越重，地方財(cái)政資金缺口越來(lái)越大，迫使中央不斷追加轉(zhuǎn)移支付，2023年已突破10萬(wàn)億元。不斷增加的轉(zhuǎn)移支付雖然解決了地方部分收支缺口，有利于基層“三保”，但是長(zhǎng)期下去不僅掣肘中央財(cái)政，而且不利于經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

　　第一，中央政府對(duì)地方居民偏好了解有限，轉(zhuǎn)移支付難以精準(zhǔn)匹配地區(qū)居民需求，從而降低轉(zhuǎn)移支付資金使用效率，不利于財(cái)政政策提質(zhì)增效。

　　第二，五級(jí)行政管理體制下各級(jí)政府間存在較嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)，中央政府難以完全了解和約束地方政府行為，加上轉(zhuǎn)移支付資金使用監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制有待健全，轉(zhuǎn)移支付資金可能被浪費(fèi)和挪用，不利于中央宏觀(guān)調(diào)控。

　　第三，轉(zhuǎn)移支付容易產(chǎn)生逆向選擇，使地方政府履職和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的部分成本轉(zhuǎn)嫁到其他地區(qū)，導(dǎo)致地方政府將較多精力用于爭(zhēng)取更多轉(zhuǎn)移支付而不是提高財(cái)政自給能力，不利于調(diào)動(dòng)地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的積極性。

　　三、新一輪財(cái)稅體制改革推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的著力點(diǎn)

　　新一輪財(cái)稅體制改革既要立足于當(dāng)前的宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政形勢(shì)，更要著眼于構(gòu)建統(tǒng)一大市場(chǎng)、統(tǒng)籌發(fā)展與安全、推動(dòng)綠色轉(zhuǎn)型和促進(jìn)共同富裕等中長(zhǎng)期國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和目標(biāo)相適應(yīng)的財(cái)稅管理體制，增強(qiáng)財(cái)稅體制服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的效能。

　　(一)進(jìn)一步厘清政府與市場(chǎng)的邊界，明確資源配置中市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用、政府發(fā)揮引導(dǎo)作用，進(jìn)一步釋放經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?/p>

　　一是持續(xù)推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，減少不必要的行政干預(yù)，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，促進(jìn)科技創(chuàng)新。通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)、降低部分行業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻、改善營(yíng)商環(huán)境，減少政府對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程的干預(yù)，降低制度性交易成本，促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)能轉(zhuǎn)換。

　　二是持續(xù)深化事業(yè)單位分類(lèi)改革和國(guó)有企業(yè)改革，積極推動(dòng)城投公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。

　　三是清理各類(lèi)不合理的稅收返還、稅收獎(jiǎng)勵(lì)、財(cái)政補(bǔ)貼等地方性?xún)?yōu)惠政策，并建立動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期。

　　四是通過(guò)強(qiáng)化預(yù)算硬約束等制度建設(shè)減少地方政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)的干預(yù)，提高地區(qū)金融資源配置效率。

　　五是根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r動(dòng)態(tài)優(yōu)化政府職責(zé)范圍，合理控制政府規(guī)模。例如，根據(jù)財(cái)政管理數(shù)字化水平和人口流動(dòng)情況，動(dòng)態(tài)調(diào)整地區(qū)財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量，減輕財(cái)政支出壓力;動(dòng)態(tài)優(yōu)化各類(lèi)財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和資質(zhì)篩選機(jī)制，避免政府兜底責(zé)任無(wú)序擴(kuò)張等。

　　(二)深化事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革，強(qiáng)化中央政府職責(zé)，減輕地方政府支出壓力

　　從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，我國(guó)中央政府支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重顯著低于其他國(guó)家。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高和發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變，中央政府應(yīng)在促進(jìn)社會(huì)公平、環(huán)境保護(hù)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)等領(lǐng)域發(fā)揮更大作用。

　　一是中央政府上收部分事權(quán)與支出責(zé)任，逐漸提高中央政府在事關(guān)全局性利益領(lǐng)域的直接支出責(zé)任，避免以轉(zhuǎn)移支付的形式將中央事權(quán)和共同事權(quán)轉(zhuǎn)嫁給地方執(zhí)行，減輕地方政府實(shí)際支出壓力。

　　二是加強(qiáng)中央政府機(jī)構(gòu)和人員能力建設(shè)，強(qiáng)化垂直管理和部門(mén)實(shí)體化，推動(dòng)中央政府職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)中央政府在部分事權(quán)中從規(guī)則制定者和命令者角色，逐漸向參與者和執(zhí)行者轉(zhuǎn)變。

　　三是通過(guò)優(yōu)化與事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革配套的轉(zhuǎn)移支付制度、預(yù)算管理制度，推動(dòng)地方政府積極轉(zhuǎn)變政府職能和經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路，激勵(lì)地方政府加大民生和基本公共服務(wù)支出。

　　(三)優(yōu)化政府間收入劃分，增強(qiáng)地方財(cái)政可持續(xù)性

　　地方政府缺乏主體稅種是我國(guó)稅制結(jié)構(gòu)決定的，培育地方主體稅種是一項(xiàng)長(zhǎng)期工程，需要通過(guò)更大范圍的深層次改革予以解決。未來(lái)相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)，中央與地方收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的共享稅仍是地方政府收入的主要來(lái)源，這是中央與地方收入劃分格局的基本事實(shí)。新一輪財(cái)稅體制改革要避免夸大地方主體稅種的作用而在政府間收入劃分改革上止步不前。

　　一是通過(guò)強(qiáng)化預(yù)算硬約束、健全政策監(jiān)督機(jī)制、清理不規(guī)范的地方性稅收優(yōu)惠和補(bǔ)貼政策等措施，降低共享稅給地方政府和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的負(fù)面影響。

　　二是通過(guò)規(guī)范地方非稅收入、合理劃分國(guó)有資產(chǎn)及其相關(guān)收入等方式，積極完善地方政府收入體系，提升地方政府收入質(zhì)量，增強(qiáng)地方政府財(cái)政可持續(xù)性。應(yīng)積極探索國(guó)有資產(chǎn)及其相關(guān)收入的政府間劃分機(jī)制，通過(guò)合理劃分產(chǎn)權(quán)和設(shè)置獎(jiǎng)懲機(jī)制，抑制地方保護(hù)主義和土地市場(chǎng)畸形發(fā)展，減輕地方財(cái)政對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的依賴(lài)，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

　　三是將消費(fèi)地原則嵌入中央對(duì)地方增值稅返還機(jī)制或轉(zhuǎn)移支付制度中，一定程度上建立起增值稅地區(qū)間橫向分配機(jī)制，減輕生產(chǎn)地課稅的不利影響，進(jìn)一步促進(jìn)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展和全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成。

　　(四)通過(guò)持續(xù)推動(dòng)稅制改革，提高稅制服務(wù)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的針對(duì)性和有效性

　　第一，通過(guò)不斷完善個(gè)人所得稅制和財(cái)產(chǎn)稅制，逐步提高直接稅的比重，以增強(qiáng)稅制調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)社會(huì)公平的職能。按照“寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管”的思路持續(xù)推進(jìn)個(gè)人所得稅制改革。

　　第二，以消費(fèi)稅征稅環(huán)節(jié)后移為突破點(diǎn)，逐步減少直接對(duì)企業(yè)征收的稅種，減輕企業(yè)稅負(fù)感。將消費(fèi)稅環(huán)節(jié)后移到零售環(huán)節(jié)，一方面可以減少對(duì)生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅，減輕企業(yè)稅負(fù)感，另一方面使消費(fèi)稅按消費(fèi)地原則課稅，有利于生產(chǎn)地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化消費(fèi)稅的引導(dǎo)作用。

　　第三，加強(qiáng)稅制對(duì)科技創(chuàng)新和綠色轉(zhuǎn)型的支持作用。繼續(xù)推進(jìn)消費(fèi)稅、資源稅擴(kuò)圍，適度提高環(huán)保稅稅率，充分發(fā)揮稅收保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)綠色發(fā)展的作用。持續(xù)優(yōu)化促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策，進(jìn)一步激發(fā)微觀(guān)主體創(chuàng)新動(dòng)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換。

　　第四，增強(qiáng)稅制服務(wù)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的有效性。構(gòu)建與數(shù)字經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展階段相適應(yīng)的稅制，穩(wěn)妥研究探索數(shù)字資產(chǎn)稅、數(shù)字服務(wù)稅、平臺(tái)稅等新稅種，強(qiáng)化數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代下的稅收征管，減少稅收流失。

　　(五)優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度，提高財(cái)政資金使用效率

　　現(xiàn)有分稅制基本框架下，轉(zhuǎn)移支付制度在未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)仍然具有重要的作用。目前轉(zhuǎn)移支付制度的改革相對(duì)緩慢，應(yīng)盡快在優(yōu)化政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分、收入劃分的基礎(chǔ)上調(diào)整和優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度。

　　一方面，配合事權(quán)和支出責(zé)任上移的改革，推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模穩(wěn)中有降。隨著部分中央事權(quán)的上收和中央政府履職能力的增強(qiáng)，地方政府的收支矛盾將有所緩解，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模應(yīng)隨之下降。避免一味加大中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的思維，客觀(guān)、全面審視轉(zhuǎn)移支付的作用。

　　另一方面，繼續(xù)完善轉(zhuǎn)移支付制度。一是盡快明確中央與地方共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付的定位和性質(zhì)，創(chuàng)新共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付的資金分配方式，調(diào)動(dòng)地方政府在相關(guān)公共服務(wù)領(lǐng)域投入的積極性。二是優(yōu)化一般性轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，逐步取消稅收返還，提高均衡性轉(zhuǎn)移支付和分類(lèi)轉(zhuǎn)移支付的比重。由于稅收返還不利于調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)力差距，未來(lái)應(yīng)更加謹(jǐn)慎地使用稅收返還的形式，以更好地促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。三是健全轉(zhuǎn)移支付資金使用的過(guò)程監(jiān)督和效果評(píng)價(jià)機(jī)制，確保轉(zhuǎn)移支付資金能夠達(dá)到中央政策目標(biāo)，提高轉(zhuǎn)移支付資金使用效率。

　　本文發(fā)表于《清華金融評(píng)論》2024年第4期。