備案審查制度是保障憲法法律實施、維護國家法制統(tǒng)一的重要制度。根據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件都應(yīng)當(dāng)報全國人大常委會備案。全國人大常委會對報送備案的規(guī)范性文件進行審查，對與憲法法律相抵觸的依法予以撤銷、糾正或者處理。2023年12月29日，十四屆全國人大常委會第七次會議表決通過關(guān)于完善和加強備案審查制度的決定。

　　近年來，備案審查工作取得了哪些成效?新出臺的決定將如何進一步推動備案審查工作?帶著這些問題，記者進行了采訪。

　　實行有件必備、有備必審，督促糾正存在的問題

　　近年來，全國人大常委會法工委與各有關(guān)單位密切配合，認(rèn)真開展備案審查工作，加大監(jiān)督糾正力度，為全國人大常委會依法履行備案審查職責(zé)提供服務(wù)保障，不斷提升制度剛性，持續(xù)推動備案審查工作取得新進展新成效。

　　做到有件必備，積極推進有備必審——

　　“2023年，全國人大常委會辦公廳收到報送備案的法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件共1319件。”全國人大常委會法工委主任沈春耀說，“總的看，各報備機關(guān)能夠嚴(yán)格依照法律規(guī)定，及時、規(guī)范履行報備義務(wù)，自覺接受全國人大常委會監(jiān)督。”

　　沈春耀介紹，對于收到的公民、組織提出的審查建議，全國人大常委會法工委逐一進行研究，與有關(guān)方面充分溝通，加強調(diào)研論證，提出審查意見，并按規(guī)定向?qū)彶榻ㄗh人反饋。針對接收其他備案審查工作機構(gòu)移送的審查工作建議，法工委對有關(guān)問題逐一進行審查研究，及時提出研究和處理意見。

　　在備案審查工作中積極穩(wěn)妥地推進合憲性審查——

　　近年來，全國人大常委會法工委的備案審查工作中，已處理過多起合憲性涉憲性案例。2023年，某市轄區(qū)議事協(xié)調(diào)機構(gòu)發(fā)布通告，對涉某類犯罪重點人員采取懲戒措施，其中對涉罪重點人員的配偶、子女、父母和其他近親屬在受教育、就業(yè)、社保等方面的權(quán)利進行限制。全國人大常委會法工委審查認(rèn)為，有關(guān)通告對涉罪人員近親屬多項權(quán)利進行限制，違背罪責(zé)自負(fù)原則，不符合憲法第二章關(guān)于“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”規(guī)定的原則和精神，也不符合國家有關(guān)教育、就業(yè)、社保等法律法規(guī)的原則和精神。遂與有關(guān)主管部門督促制定機關(guān)對通告予以廢止。

　　自2017年黨的十九大報告首次提出推進合憲性審查工作以來，全國人大常委會法工委在備案審查工作中，認(rèn)真督促糾正存在合憲性問題的規(guī)范性文件，有效維護了憲法權(quán)威和國家法制統(tǒng)一。

　　督促糾正關(guān)乎群眾切身利益問題的法規(guī)問題——

　　涉及關(guān)乎群眾切身利益的民生、環(huán)保等法規(guī)，是備案審查的重點。對于其中的合法性、適當(dāng)性問題，審查機關(guān)及時予以推動糾正。

　　有地方性法規(guī)規(guī)定，建設(shè)單位在竣工驗收后，應(yīng)當(dāng)將變(配)電、二次供水、換熱、燃?xì)庹{(diào)壓等設(shè)施設(shè)備及相關(guān)管線等專業(yè)經(jīng)營設(shè)施設(shè)備的所有權(quán)移交給專業(yè)經(jīng)營單位。

　　全國人大常委會法工委經(jīng)審查認(rèn)為，根據(jù)民法典的有關(guān)規(guī)定，業(yè)主對建筑物專有部分享有所有權(quán)，屬于業(yè)主共有部分的設(shè)施設(shè)備的所有權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于業(yè)主共有，建設(shè)單位不能將其所有權(quán)移交給相關(guān)專業(yè)經(jīng)營單位。經(jīng)溝通，制定機關(guān)已對相關(guān)規(guī)定作出修改。

　　此外，全國人大常委會法工委還積極推動糾正單行條例、地方司法規(guī)范性文件存在的問題，推動解決審查和集中清理工作中發(fā)現(xiàn)的問題，認(rèn)真做好香港、澳門兩個特別行政區(qū)本地法律備案審查工作等。

　　構(gòu)建內(nèi)容集成、結(jié)構(gòu)完整的備案審查規(guī)范體系

　　小智治事，大智治制。

　　立法法、各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法、地方組織法、全國人大常委會議事規(guī)則以及專門規(guī)范備案審查工作的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》……近年來，許多備案審查實踐經(jīng)驗持續(xù)性地上升為工作機制和國家法律制度。2023年底，關(guān)于完善和加強備案審查制度的決定出臺，這是一部專門的規(guī)范備案審查工作的法律性文件。

　　“以專項決定形式作出集中規(guī)定，內(nèi)容集成、結(jié)構(gòu)完整地建構(gòu)備案審查規(guī)范體系。”浙江大學(xué)光華法學(xué)院教授鄭磊說，相比此前的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》，在效力位階方面上提升了一個臺階。

　　翻開決定，備案審查工作的指導(dǎo)思想、原則和目標(biāo)，審查方式、機制、重點內(nèi)容，審查糾正的具體程序……各條款脈絡(luò)清晰、架構(gòu)完善。

　　“實行有件必備、有備必審、有錯必糾……”

　　“在審查工作中，應(yīng)當(dāng)重點審查以下內(nèi)容：(一)是否符合憲法規(guī)定、憲法原則和憲法精神;(二)是否符合黨中央的重大決策部署和國家重大改革方向;(三)是否超越權(quán)限，減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù);(四)是否違反上位法規(guī)定;……”

　　“制定機關(guān)未按照書面審查意見或者處理計劃對法規(guī)、司法解釋予以修改、廢止的，……依法予以撤銷……”

　　…………

　　本次決定的一項重要的制度創(chuàng)新，就是將“采取的措施與其目的是否符合比例原則”明確作為審查的重點內(nèi)容。

　　此前，有地方性法規(guī)規(guī)定，停車人應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定繳納道路停車費用，逾期未繳納的，進行催繳同時并處二百元以上一千元以下罰款。有群眾提出，該規(guī)定有違“無過錯不處罰”的法治原則和比例原則、程序正當(dāng)原則，建議審查。

　　“這個案例中，違法行為輕，但處罰很重，這就不適當(dāng)，不符合比例原則。”全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室主任嚴(yán)冬峰介紹，依據(jù)比例原則，若為實現(xiàn)公共利益可能采取影響或限制公民合法權(quán)利的手段時，應(yīng)當(dāng)將這種不利影響限定在盡可能小的范圍和限度內(nèi)，保持二者之間適度的比例。

　　擴展審查方式是另一個創(chuàng)新之處。“立法法和《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》等規(guī)定了依申請審查、主動審查、專項審查和移送審查4種審查方式。近年來，我們又探索了聯(lián)合審查，即全國人大常委會的備案審查機構(gòu)和其他備案審查機關(guān)的相關(guān)工作機構(gòu)對某一類的規(guī)范性文件共同審查，推動解決問題。”嚴(yán)冬峰說。

　　此前，有的地方性法規(guī)規(guī)定的業(yè)主、物業(yè)使用人損壞房屋承重結(jié)構(gòu)、 主體結(jié)構(gòu)的相關(guān)處罰，經(jīng)審查，明顯低于國務(wù)院行政法規(guī)規(guī)定的罰款額度，并將“并處”改為“可處”，屬于放松管控的情形。經(jīng)溝通，制定機關(guān)已對相關(guān)規(guī)定作出修改。據(jù)了解，該案例就是與熟悉相關(guān)情況的部門聯(lián)合審查的。

　　此外，將監(jiān)察法規(guī)、浦東新區(qū)法規(guī)、海南自由貿(mào)易港法規(guī)納入備案審查范圍，進一步完善聽取和審議備案審查工作情況報告制度，對持續(xù)推進備案審查信息化建設(shè)作出具體規(guī)定……決定根據(jù)實踐需要細(xì)化、補充和完善相關(guān)制度機制，為今后持續(xù)推進備案審查工作提供了保障和支撐。

　　齊抓共管提升備案審查工作效能

　　“有關(guān)地方性法規(guī)關(guān)于全面禁止銷售、燃放煙花爆竹的規(guī)定，與大氣污染防治法和國務(wù)院《煙花爆竹安全管理條例》的有關(guān)規(guī)定不一致。”

　　“經(jīng)溝通，制定機關(guān)已同意對相關(guān)規(guī)定盡快作出修改。”

　　不久前，一則關(guān)于“全面禁止銷售、燃放煙花爆竹與上位法不一致”的備案審查案例，在全社會引起熱議。而這一案例，就源自于公民、組織提出的審查建議。

　　備案審查工作是群眾表達訴求的重要平臺之一。據(jù)介紹，中國人大網(wǎng)的“審查建議在線提交”平臺，自2019年開通以來，就收到了超過1.2萬件公民、企業(yè)、各類組織提出的審查建議。

　　強化群眾參與、踐行全過程人民民主，是提升備案審查工作效能的重要抓手。

　　對此，嚴(yán)冬峰說，將繼續(xù)優(yōu)化群眾在線提交審查建議的方式，簡化需要填寫的信息事項。“同時，我們希望推動建設(shè)國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫與備案審查工作相結(jié)合，例如在數(shù)據(jù)庫上開設(shè)端口，老百姓查閱法規(guī)、司法解釋時，如果發(fā)現(xiàn)相關(guān)問題，就可以直接提出審查建議。”

　　嚴(yán)冬峰進一步說，今后還將探索在備案審查工作中發(fā)揮基層立法聯(lián)系點作用，鼓勵基層群眾直接提出審查建議。

　　“我國備案審查的體制和機制還有提升空間。”全國人大常委會委員湯維建說，要進一步健全備案審查工作的銜接聯(lián)動機制，建立常態(tài)化協(xié)商機制，并完善相關(guān)程序，尤其是聯(lián)合審查程序和專項審查程序。此外，還應(yīng)提升備案審查專家參與的幅度，建立專家名冊，分門別類將相關(guān)的法規(guī)、司法解釋的審查通過外腦來助推，同時提升公眾的參與度，加大社會公開度，各方齊抓共管，共同發(fā)力。

　　全國人大監(jiān)察和司法委員會委員李寧建議，要加強對地方人大備案審查工作的指導(dǎo)與培訓(xùn)，提高地方人大備案審查工作的能力與質(zhì)量。

　　“在貫徹落實好關(guān)于完善和加強備案審查制度的決定的同時，要認(rèn)真總結(jié)好決定實施經(jīng)驗，推動條件成熟時制定備案審查專門法律。”嚴(yán)冬峰說。