4 月6日上午，清明節(jié)假期剛過，張強(qiáng)便匆匆趕到河南鄭州市鄭東新區(qū)派出所。他的目標(biāo)簡單而明確：抓緊辦理居住證。

　　張強(qiáng)是鄭州市的一位普通外來務(wù)工人員，在一家建筑工地上工作5年有余，他最近才突然發(fā)現(xiàn)了居住證的好處。“主要是為了考駕照”，張強(qiáng)告訴記者，“現(xiàn)在在鄭州，就業(yè)、子女入學(xué)等都要求憑居住證，居住證變得越來越‘有用’了。”

　　在如今的鄭州，憑居住證，外來務(wù)工人員也可以享受子女上小學(xué)就近分配入學(xué)；居住鄭州半年以上的外地人員，可在鄭州辦理駕照和車輛上牌；在鄭州購房；子女接受計(jì)劃免疫接種；辦理銀行貸款以及享受勞動(dòng)就業(yè)等一系列優(yōu)惠政策。

　　記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，模仿借鑒西方發(fā)達(dá)國家“綠卡”制度，2002年發(fā)端于上海的居住證制度正呈現(xiàn)燎原之勢：上海、北京、廣東、河南、浙江、山東……全國多個(gè)省市地區(qū)都在大踏步地推進(jìn)這一制度。

　　不久前的全國兩會(huì)上，中國公安部副部長黃明透露，公安部正在起草全國性的居住證管理辦法，目前已形成草案，正在征求各方意見，并將于年內(nèi)報(bào)國務(wù)院審定。

　　據(jù)接近決策層人士透露，以居住證制度的快速推進(jìn)、深化為標(biāo)志，沉寂多年的中國戶籍制度改革正在醞釀破局。

　　決策層的改革思路正在逐漸厘清、明朗。戶籍制度改革可期的方向，是建立城鄉(xiāng)一體，以居住地為依據(jù)的人口登記制度。

　　這將是一個(gè)綜合性的改革，逐步實(shí)現(xiàn)戶籍與城鎮(zhèn)福利體系的脫鉤、分類制定落戶政策、明確各級(jí)政府責(zé)任、規(guī)范居住證制度幾個(gè)方面都將納入其中。

　　“半市民化”

　　張強(qiáng)說，2007年鄭州全面廢止暫住證、推行居住證制度時(shí)，自認(rèn)為二者沒有太大區(qū)別，也沒有主動(dòng)辦理。2010年，隨著政府有關(guān)部門相繼推出一系列的住房、入學(xué)政策等便民服務(wù)，居住證變成了大家“爭著辦”。

　　“鄭州很快要推出一種新版IC卡居住證，代替現(xiàn)在的紙質(zhì)居住證。居民個(gè)人信息會(huì)全部存儲(chǔ)在一張芯片里。”張強(qiáng)發(fā)現(xiàn)，沒有戶口，居住證原來是打工者融入城市的新途徑。

　　戶籍制度改革是中國城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)，而作為戶籍制度改革的內(nèi)容，居住證是中國一些地區(qū)借鑒發(fā)達(dá)國家“綠卡”制度進(jìn)行的積極嘗試。

　　中國在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中面臨的突出矛盾是，人口城鎮(zhèn)化嚴(yán)重不足。相對于2011年中國51.3%的城鎮(zhèn)化率，城鎮(zhèn)戶籍人口占總?cè)藬?shù)的比例只有35%，兩者相差16個(gè)百分點(diǎn)，數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民工不能與城市居民享有同等待遇。

　　2010年中國舉家遷徙的農(nóng)民工總量已達(dá)3071萬，這些農(nóng)民工大多是跨區(qū)域落戶，處于“半市民化狀態(tài)”。

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長徐小青認(rèn)為，農(nóng)民工作為流動(dòng)人口的主體，在城市中無法落戶的關(guān)鍵在于“兩頭堵”的體制局限。一方面城市在廉價(jià)享有農(nóng)民工社會(huì)勞動(dòng)貢獻(xiàn)的同時(shí)，不愿承擔(dān)提供社會(huì)保障的相應(yīng)責(zé)任；另一方面，農(nóng)村土地資產(chǎn)的處置不清，農(nóng)民工無法徹底“離土離鄉(xiāng)”。

　　“如果戶籍等城鄉(xiāng)差異的社會(huì)保障制度與模糊的農(nóng)村土地集體所有制不進(jìn)行根本調(diào)整，流動(dòng)人口仍將大量存在。”徐小青說。

　　“中國戶籍制度改革的最終目的是實(shí)現(xiàn)戶籍人口與外地人口享有的公共服務(wù)均等化。居住證制度是戶籍制度改革中的階段性成果，只能說是一個(gè)過渡。”中國發(fā)展研究基金會(huì)副秘書長趙樹凱在接受《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者采訪時(shí)表示。

　　福利博弈

　　中國戶籍制度的問題不在于戶籍本身，而在于其背后的福利“含金量”。

　　以鄭州市為例，在其現(xiàn)行居住證制度里，關(guān)于外來務(wù)工人員子女異地參加中招、高考以及住房保障、社保轉(zhuǎn)移接續(xù)等實(shí)際問題，都只字未提。

　　值得注意的是，城市的等級(jí)越高，即所謂的一線城市，無疑也是公共福利最好的城市，都提出了限制外來人口進(jìn)入的政策，或者是把戶籍準(zhǔn)入門檻條件定得相當(dāng)高。

　　以在全國率先實(shí)行居住證制度的上海市為例，2009年2月，上海市政府發(fā)布《持有〈上海市居住證〉人員申辦本市常住戶口試行辦法》的通知，符合條件的來滬創(chuàng)業(yè)、就業(yè)人員均可通過申請以獲得上海戶籍。

　　按照規(guī)定，持上海市居住證滿7年，參加上海市城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)滿7年，依法納稅，有中級(jí)以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)，或技師以上職業(yè)資格，無違法記錄者，可申辦上海市常住戶口。

　　此外，為吸引優(yōu)秀人才落戶，辦法規(guī)定，在上海市作出重大貢獻(xiàn)，并獲得相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)，或者在上海被評為高級(jí)專業(yè)技術(shù)職務(wù)，或高級(jí)技師專業(yè)，工種與所聘崗位相符的，可不受時(shí)間及參保年限限制。

　　據(jù)記者了解，上海于2002年開始實(shí)施居住證制度，當(dāng)年申領(lǐng)人數(shù)約3000人左右，除去中途沒有續(xù)辦居住證的，繳納社保不正常的，能夠滿足居轉(zhuǎn)戶持證7年、社保繳納正常兩項(xiàng)要求的，也就千人左右。

　　“這些城市的戶籍人口已經(jīng)享受到了高福利，如果還有更多的人來享受同等的福利，必然要在原有的福利蛋糕中切出一塊，結(jié)果是減少了原有戶籍人口的福利供給。”中國城市和小城鎮(zhèn)改革中心主任李鐵一針見血地指出。

　　戶籍改革本質(zhì)上是福利的再分配，是政府公共支出結(jié)構(gòu)的再調(diào)整，在現(xiàn)行財(cái)稅體制下，地方政府預(yù)算收入由上級(jí)支付，按其戶籍人口核定。因此，地方政府如果要擴(kuò)大城鎮(zhèn)福利制度覆蓋的范圍，首先會(huì)考慮本地戶籍農(nóng)業(yè)人口。

　　事實(shí)上各地也是這樣做的，比如早在2009年年初，北京市就建立了城鄉(xiāng)一體的居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)了繳費(fèi)、待遇等五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)上的城鄉(xiāng)一致，率先實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保障制度城鄉(xiāng)一體化；2010年8月以來重慶市300萬轉(zhuǎn)戶居民也以本地戶籍農(nóng)民為主。

　　在李鐵看來，過去的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是農(nóng)村戶口和城鎮(zhèn)戶口的關(guān)系，現(xiàn)在演變?yōu)橥鈦砣丝诤捅緟^(qū)域人口的關(guān)系。戶籍制度從簡單的二元化的城市關(guān)系演變成多元化被行政區(qū)域分割的公共服務(wù)體制。這是現(xiàn)在面臨最大的難點(diǎn)。趙樹凱認(rèn)為，地方政府出于自身社會(huì)管理等需求考慮適當(dāng)照顧本地戶籍人口可以理解，但是要有個(gè)底線，“戶籍制度改革的最終目的是消除附著于戶籍上的各種福利，如果地方政府人為強(qiáng)化這種差別，從長遠(yuǎn)來說，必然會(huì)影響經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。”

　　趙樹凱的觀點(diǎn)立足于中國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的趨勢及其將釋放的巨大內(nèi)需。 2000年－2010年這10年間，中國城鎮(zhèn)化率從36.22%提高到49.68%，年均提高了1.35個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)人口由4.8億增長到6.7億，平均每年約有2千萬農(nóng)村人口進(jìn)城。

　　據(jù)中國城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展中心分析預(yù)測，未來中國城鎮(zhèn)化水平繼續(xù)快速提升。2020年全國城鎮(zhèn)常住人口約為8.4億，城市化率59%。如果逐步推進(jìn)農(nóng)民工“市民化”，通過戶籍制度改革，把流動(dòng)型消費(fèi)轉(zhuǎn)化為定居型消費(fèi)，可帶動(dòng)住房消費(fèi)，進(jìn)而帶動(dòng)工業(yè)制成品消費(fèi)和其他基礎(chǔ)設(shè)施消費(fèi)，可釋放的消費(fèi)潛力巨大。

　　終極目標(biāo)

　　今年2月底，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》，提出逐步實(shí)行暫住人口居住證制度，具體辦法由公安部會(huì)同有關(guān)部門研究制定按程序報(bào)批后實(shí)施。

　　這是2001年國務(wù)院發(fā)出通知在全國推行小城鎮(zhèn)戶籍制度改革以來，10年之后的又一個(gè)通知。

　　在2001年國務(wù)院頒發(fā)的23號(hào)文件中，放開縣級(jí)區(qū)以下農(nóng)村戶口，農(nóng)村人口可以自由向城市遷徙，只要有穩(wěn)定的住宅和就業(yè)即可。此次放開了地級(jí)市以下農(nóng)村人口遷徙的限制。

　　“國務(wù)院這一通知的意義不同尋常，可以說是指明了下一步戶籍制度改革的方向。“趙樹凱說，“明確了政策導(dǎo)向，接下來地方政府可以根據(jù)自己的實(shí)際情況去操作。”

　　讓外來人口與本地市民享有同樣的福利，是中國戶籍制度改革要達(dá)到的終極目標(biāo)。

　　《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者了解到，目前決策層逐步形成了兩大改革思路：將戶籍與依附于其上的公共福利相剝離，成為僅行使人口管理功能的手段；或者進(jìn)行徹底的綜合配套改革，分步將農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化。

　　就第一個(gè)思路而言，可以考慮通過建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，逐步取消城鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的劃分方式，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度；逐步實(shí)行戶口登記與實(shí)際居住地相一致的人口信息登記制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的自由遷徙。

　　而如果進(jìn)行綜合配套戶籍改革，則可以考慮將戶籍制度改革的重點(diǎn)制度人群鎖定為舉家遷徙農(nóng)民工和新生代農(nóng)民工，為了逐步縮小居住證和城鎮(zhèn)戶籍之間的福利差距，可以考慮以居住證代替暫住證，逐步放開長期外來居住人口的落戶限制。

　　中國政府寄希望于在中小城市率先取得戶籍制度改革的突破，但是過去幾十年的經(jīng)驗(yàn)表明，現(xiàn)行等級(jí)化的行政管理體制下，高等級(jí)城鎮(zhèn)有權(quán)力決定其下級(jí)城鎮(zhèn)政府的相互關(guān)系，有能力從低等級(jí)城鎮(zhèn)“獲取”資源，有機(jī)會(huì)“截流”上級(jí)政府配置給地方的資源。

　　中小城市在資源分配和財(cái)稅體制中的弱者地位決定了改革要取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，自然要涉及宏觀經(jīng)濟(jì)體制，特別是有關(guān)中央的分稅制和轉(zhuǎn)移支付政策，也要根據(jù)城鎮(zhèn)化政策進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。

　　國家發(fā)改委相關(guān)人士透露，在細(xì)化明確中央和地方政府在農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移方面的財(cái)政支出責(zé)任基礎(chǔ)上，建立政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與的農(nóng)民工市民化改革成本分?jǐn)倷C(jī)制。

　　李鐵曾經(jīng)撰文指出，“如果在就業(yè)的開放度和社保的繳納率以及轉(zhuǎn)移接續(xù)服務(wù)等方面再有較大改進(jìn)，外來人口和戶籍人口的公共服務(wù)差距可以縮到很小，戶籍管理制度改革的阻力也就會(huì)小很多。一旦公共服務(wù)差距等于零，現(xiàn)行戶籍管理制度存在的價(jià)值也就不復(fù)存在。”

　　趙樹凱則認(rèn)為，在改革方向既定的情況下，不論中小城市，還是大城市，只要能夠打破既定利益群體的阻撓，戶籍制度改革不分先后，都可以推行。