20世紀(jì)80年代以來，伴隨人口年齡結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型以及人口預(yù)期壽命的延長，應(yīng)對(duì)老齡社會(huì)的挑戰(zhàn)已成為政府和全社會(huì)高度關(guān)心的問題。在這一時(shí)期，我國的養(yǎng)老服務(wù)政策從探索起步到體系形成再到優(yōu)化升級(jí)大致經(jīng)過了40年的歷程。以往的研究根據(jù)人口老齡化的發(fā)展程度、老齡事業(yè)的目標(biāo)定位、不同時(shí)期的研究重點(diǎn)，通常將養(yǎng)老服務(wù)政策的發(fā)展劃分為三階段或四階段。本文將根據(jù)政府對(duì)不同養(yǎng)老功能主體及其責(zé)任的界定，把我國養(yǎng)老服務(wù)政策的歷史演進(jìn)劃分為五個(gè)階段。

一、探索起步階段(1982—1999年)

　　在這一階段，國家成立老齡工作機(jī)構(gòu)，開始探索家庭與社會(huì)相結(jié)合的養(yǎng)老新思路，對(duì)老齡化社會(huì)的認(rèn)知逐漸成為主流。受聯(lián)合國第一次老齡問題世界大會(huì)的影響，20世紀(jì)80年代初，中國政府意識(shí)到老齡問題不僅是發(fā)達(dá)國家才有的特殊現(xiàn)象，也會(huì)給發(fā)展中國家?guī)砬八从械奶魬?zhàn)。同時(shí)，伴隨計(jì)劃生育政策的實(shí)施以及人口平均預(yù)期壽命的延長，我國社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)從人口數(shù)量的激增轉(zhuǎn)向人口年齡結(jié)構(gòu)的老齡化。1999年，我國60歲及以上老年人口比例已經(jīng)接近10%，“未富先老”的基本國情使得國家應(yīng)對(duì)老齡化社會(huì)各種挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)格外薄弱，養(yǎng)老問題逐步受到國家的重視。

　　1982年，國務(wù)院批準(zhǔn)成立中國老齡問題全國委員會(huì);其后，各地方政府紛紛響應(yīng)，均設(shè)立了相應(yīng)的老齡工作機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)研究和制定老齡問題戰(zhàn)略規(guī)劃。1983年，中國老齡問題全國委員會(huì)《關(guān)于我國老齡工作中幾個(gè)問題的請示》經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施，其中明確提出保障老年人的各種權(quán)利、社會(huì)福利和參與社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)其老有所養(yǎng)、老有所為。1989年，我國首次在《政府工作報(bào)告》中指出，人口老齡化越來越成為我國社會(huì)的重要問題，各地區(qū)、各部門都應(yīng)關(guān)心老年工作。

　　進(jìn)入20世紀(jì)90年代，我國開始啟動(dòng)人口老齡化戰(zhàn)略性政策準(zhǔn)備與立法工作。1993年，民政部聯(lián)合多部委發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》要求專門對(duì)為老年人提供的社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目在創(chuàng)辦初期給予稅收優(yōu)惠。這是養(yǎng)老服務(wù)供給主體從家庭走向社會(huì)的萌芽。1994年，民政部聯(lián)合十部委發(fā)布了《中國老齡工作七年發(fā)展綱要(1994—2000年)》，首次提出要堅(jiān)持家庭養(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老相結(jié)合，擴(kuò)大社會(huì)化服務(wù)范圍，建立適合國情的國家、社區(qū)、家庭、個(gè)人相結(jié)合的社會(huì)養(yǎng)老保障體系。在立法方面，1996年，國家出臺(tái)首部《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，明確了老年人的養(yǎng)老問題主要應(yīng)回歸家庭，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)或個(gè)人興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、老年康復(fù)中心等設(shè)施，進(jìn)一步在法律上明確家庭養(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老要同步發(fā)展的思路。1999年，政府為更好地推動(dòng)養(yǎng)老工作的開展，正式成立全國老齡工作委員會(huì)，統(tǒng)籌規(guī)劃國家養(yǎng)老戰(zhàn)略。

　二、初步形成階段(2000—2005年)

　　在這一階段，我國養(yǎng)老服務(wù)體系初具雛形，社會(huì)化的養(yǎng)老服務(wù)理念逐漸興起。2000年年底，我國正式進(jìn)入老齡化社會(huì)。學(xué)界普遍認(rèn)為，此時(shí)僅僅依靠傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式已經(jīng)很難滿足日漸增長的養(yǎng)老服務(wù)需求。2000年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》頒布，這份綱領(lǐng)性文件描繪了今后一個(gè)時(shí)期我國應(yīng)建立以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、社會(huì)養(yǎng)老為補(bǔ)充的養(yǎng)老機(jī)制，并強(qiáng)調(diào)社區(qū)服務(wù)的重要性。同年，《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見》首次出現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)“社會(huì)化”的說法。

　　在這一時(shí)期，政府開始把老齡問題納入五年規(guī)劃。2001年，《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十五”計(jì)劃綱要(2001—2005年)》提出，要繼續(xù)支持家庭養(yǎng)老，鼓勵(lì)個(gè)人為養(yǎng)老做準(zhǔn)備，堅(jiān)持政府、社會(huì)、家庭和個(gè)人相結(jié)合的養(yǎng)老保障道路，同時(shí)強(qiáng)調(diào)增加對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投入。2005年，民政部發(fā)布《關(guān)于開展養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化示范活動(dòng)的通知》，并出臺(tái)《關(guān)于支持社會(huì)力量興辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的意見》，指出要繼續(xù)發(fā)展以老年人為主要優(yōu)撫對(duì)象的補(bǔ)缺型社會(huì)福利事業(yè)，重點(diǎn)為有迫切養(yǎng)老需求的對(duì)象提供托底服務(wù)。在這一階段，雖然國家首次提出構(gòu)建家庭、社區(qū)和社會(huì)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系，但不難發(fā)現(xiàn)家庭仍然是養(yǎng)老服務(wù)中最普遍、最傳統(tǒng)的載體，占據(jù)絕對(duì)的基礎(chǔ)性地位，而社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老還只是作為家庭養(yǎng)老的補(bǔ)充和輔助形式存在，發(fā)揮著福利性的兜底作用。

三、三足鼎立階段(2006—2010年)

　　在這一階段，居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)三足鼎立的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)模式形成，國家開始在養(yǎng)老服務(wù)供給領(lǐng)域探索多元主體的責(zé)任劃分。伴隨老齡化程度的逐步加深，家庭養(yǎng)老功能不斷弱化，家庭作為養(yǎng)老服務(wù)供給的主體性地位逐漸削弱，政府開始籌措增加養(yǎng)老服務(wù)供給，推動(dòng)市場的放開，讓更多的社會(huì)主體參與進(jìn)來。2006年，《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》明確提出要遵循政府扶持、市場推動(dòng)的原則發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，建立以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的養(yǎng)老服務(wù)體系。這是政策首次明確闡釋養(yǎng)老服務(wù)的完整內(nèi)涵，標(biāo)志著養(yǎng)老服務(wù)性質(zhì)從滿足生存的救助型向全方位福利型轉(zhuǎn)變。2008年，《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》出臺(tái)，這是首次以“居家養(yǎng)老”為題的政策性文件，它避免了以往家庭、社區(qū)、機(jī)構(gòu)三者之間層次不清的弊端，同時(shí)強(qiáng)調(diào)了“在地老化”的原則，鼓勵(lì)將家庭作為老年人照料的主要場所。該文件還指出，居家養(yǎng)老服務(wù)是政府和社會(huì)機(jī)構(gòu)依托社區(qū)為居家老年人提供的生活照料、醫(yī)護(hù)康復(fù)等服務(wù)，是對(duì)傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老理念的補(bǔ)充與更新。

　　2006年，國務(wù)院全國老齡工作辦公室發(fā)布《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》，提出應(yīng)多渠道籌措老年社會(huì)保障基金，積極引導(dǎo)民營資本和國外資金投入老齡事業(yè)，建立廣泛覆蓋、持續(xù)發(fā)展，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)相適應(yīng)的老年社會(huì)保障體系，為實(shí)現(xiàn)“六個(gè)老有”創(chuàng)造有利的社會(huì)條件?？梢?，在這一時(shí)期，家庭的養(yǎng)老責(zé)任有所淡化，“家庭”的說法變成“居家”，社區(qū)、機(jī)構(gòu)等專業(yè)化、社會(huì)化的養(yǎng)老服務(wù)主體逐漸得到重視，三者之間的關(guān)系趨向均衡，多元化的養(yǎng)老服務(wù)投入機(jī)制正在形成。

四、快速發(fā)展階段(2011—2015年)

　　在這一階段，養(yǎng)老服務(wù)政策處在設(shè)計(jì)、規(guī)劃、試驗(yàn)和實(shí)施的黃金時(shí)期，各項(xiàng)政策都指向了機(jī)構(gòu)養(yǎng)老應(yīng)在家庭養(yǎng)老功能不斷弱化、老齡化程度不斷加深的現(xiàn)實(shí)國情中發(fā)揮中流砥柱的作用。2011年，國務(wù)院印發(fā)的《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》提出建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系。同年，《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015年)》出臺(tái)，明確提出要大力發(fā)展以養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)照料和病患陪護(hù)等為重點(diǎn)的家庭服務(wù)業(yè)。這是我國第一個(gè)國家級(jí)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的專項(xiàng)規(guī)劃，明確闡釋了社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的概念、定位、指導(dǎo)思想和保障措施。2013年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，也明確指出要在2020年建成功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系的目標(biāo)，與我國全面建成小康社會(huì)總體目標(biāo)相呼應(yīng)。

　　在這一時(shí)期，無論是2012年重新修訂的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，還是民政部的《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實(shí)施意見》、國土資源部的《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見》等文件，都在大力呼吁社會(huì)力量、民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，努力將服務(wù)老年人的“夕陽紅”事業(yè)打造成蓬勃發(fā)展的“朝陽”產(chǎn)業(yè)。也正是在這一階段，各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)飛速發(fā)展，繁榮背后的養(yǎng)老亂象也頻頻發(fā)生。為此，政府相繼出臺(tái)了多項(xiàng)管理規(guī)范，如2013年的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》《關(guān)于開展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作的通知》《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)責(zé)任保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見》和2014年的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)醫(yī)務(wù)室基本標(biāo)準(zhǔn)》《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理站基本標(biāo)準(zhǔn)》等。國家開始考慮整頓養(yǎng)老服務(wù)市場，增強(qiáng)政府的監(jiān)督管理職責(zé)，提升養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量。

五、優(yōu)化升級(jí)階段(2016年至今)

　　在這一階段，養(yǎng)老服務(wù)政策由“兜底型”向“普惠型”轉(zhuǎn)變，政策導(dǎo)向已經(jīng)從供給方式的創(chuàng)新轉(zhuǎn)向服務(wù)質(zhì)量的提升。隨著“大健康”理念的全面融入及信息化、智能化、適老化技術(shù)的加持，養(yǎng)老服務(wù)向著強(qiáng)信用、高質(zhì)量、精管理的目標(biāo)邁進(jìn)。伴隨積極應(yīng)對(duì)人口老齡化上升為國家戰(zhàn)略，中國特色養(yǎng)老服務(wù)體系的頂層設(shè)計(jì)逐漸成熟。本階段的政策走向主要表現(xiàn)在以下五個(gè)方面。

　　第一，居家養(yǎng)老服務(wù)向縱深方向發(fā)展。2021年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》首次提出家庭養(yǎng)老床位建設(shè)和居家養(yǎng)老上門服務(wù)，同時(shí)開展居家和社區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)提升行動(dòng)。從2016年11月至今，國家已經(jīng)連續(xù)5年在203個(gè)地區(qū)進(jìn)行居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)、績效評(píng)估和示范推廣工作。

　　第二，持續(xù)推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的放管服改革。從2016年《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》，到2017年《關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)放管服改革的通知》、2019年《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》，再到2020年《關(guān)于建立健全養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的意見》，這些政策的出臺(tái)為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)破除發(fā)展障礙、優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)、釋放消費(fèi)潛力營造了公平良好的運(yùn)行環(huán)境。

　　第三，國家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系逐步形成。2017年，國家質(zhì)檢總局、國家標(biāo)準(zhǔn)委發(fā)布《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量基本規(guī)范》。2018年，國家標(biāo)準(zhǔn)《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等級(jí)劃分與評(píng)定》(GB/T37276—2018)發(fā)布;同年，《居家老年人康復(fù)服務(wù)規(guī)范》《老年人助浴服務(wù)規(guī)范》面向社會(huì)公開征求意見。2021年，民政部發(fā)布《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)生活照料服務(wù)規(guī)范》。2022年，《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)安全基本規(guī)范》正式實(shí)施，這是我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的第一個(gè)強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn);同年12月，《老年人能力評(píng)估規(guī)范》國家標(biāo)準(zhǔn)正式發(fā)布，意味著老年人能力評(píng)估領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)層級(jí)由行標(biāo)上升為國標(biāo)，為全國養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)提供了更加權(quán)威、統(tǒng)一的評(píng)估工具。

　　第四，開啟醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)融合發(fā)展的新時(shí)代。2015年，《關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合指導(dǎo)意見》首次提出醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的概念。2019年，《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》首次提出建設(shè)居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系，在養(yǎng)老服務(wù)的制度設(shè)計(jì)、過程運(yùn)行、后期評(píng)估方面注入全生命周期綜合預(yù)防的前瞻性思想，將醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)內(nèi)化于整個(gè)養(yǎng)老體系中。2022年，《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見》再次強(qiáng)調(diào)構(gòu)建醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的健康支撐體系，探索符合我國國情的長期護(hù)理保險(xiǎn)制度。政策的發(fā)展使醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)模式逐漸成文成型，被社會(huì)大眾認(rèn)可。

　　第五，智慧養(yǎng)老迅速占據(jù)半壁江山。2017年至今，國家已開展了三批智慧健康養(yǎng)老應(yīng)用試點(diǎn)示范。2018年《“互聯(lián)網(wǎng)+民政服務(wù)”行動(dòng)計(jì)劃》、2020年《關(guān)于加快實(shí)施老年人居家適老化改造工程的指導(dǎo)意見》《關(guān)于切實(shí)解決老年人運(yùn)用智能技術(shù)困難實(shí)施方案的通知》、2021年《智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃(2021—2025年)》《智慧助老行動(dòng)三年計(jì)劃》等陸續(xù)出臺(tái)，這些政策的實(shí)施有針對(duì)性地幫助老年人彌合數(shù)字鴻溝，使老年人更好地融入信息社會(huì)。

　　(杜鵬，中國人民大學(xué)人口與發(fā)展研究中心、老年學(xué)研究所教授、博士生導(dǎo)師;武玉，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)人口與發(fā)展研究中心助理研究員)