“不完全財(cái)政”主要表現(xiàn)為官吏薪俸低微、地方公費(fèi)缺乏和軍費(fèi)開支不足

　　清代官俸之薄，前所未有。清初幾經(jīng)調(diào)整，康熙八年(1669年)形成定例，按官員品級支給俸祿。正從一品薪銀為180兩，祿米80斛;而七品縣令俸銀僅45兩，祿米45斛。按照當(dāng)年御史趙璟的說法，就知縣而言，其年薪45兩分?jǐn)偟矫總€(gè)月的薪俸，只夠五六日的花銷，剩下二十幾天的生活費(fèi)將無著落。

　　地方公費(fèi)方面，與明代相比，為取得統(tǒng)一戰(zhàn)爭的勝利，清初采取了集聚財(cái)力于中央的嚴(yán)厲措施，一方面在賦役合一運(yùn)動(dòng)中各種差役折銀納入起運(yùn)的范圍，另一方面大量裁扣地方存留銀兩直接上解中央以充軍費(fèi)。偏重中央弱化地方的經(jīng)費(fèi)使用安排，并沒有隨著戰(zhàn)爭的結(jié)束而變化，反而將它作為經(jīng)制沿襲下去，地方經(jīng)費(fèi)形成制度化缺口。

　　在軍費(fèi)方面，清代前期的常額軍費(fèi)，只有兵餉馬乾在國家財(cái)政內(nèi)支銷。許多經(jīng)常性、不可或缺的支銷，諸如兵器制造費(fèi)、武職養(yǎng)廉費(fèi)等項(xiàng)目的絕大部分經(jīng)費(fèi)，都不在財(cái)政支出范圍之內(nèi)，只能由地方政府籌措，常額軍費(fèi)存在制度性缺口。就戰(zhàn)時(shí)軍費(fèi)而言，清朝只將按照軍需則例或報(bào)銷成案而奏銷的款項(xiàng)列為“正銷”，在財(cái)政支出范圍之內(nèi)。超過例案所規(guī)定的限額，又沒有特旨恩準(zhǔn)的款項(xiàng)，列入“外銷”，這些款項(xiàng)一般由承辦軍需官員或用兵地方官員分?jǐn)?，或稱“攤捐”，或稱“攤扣”“分賠”。比如道光十二年(1832年)鎮(zhèn)壓湘粵瑤民起義之役的外銷款額，竟占實(shí)用軍費(fèi)的1/2.

　　“不完全財(cái)政”體制引發(fā)“國民兩困”的政策效應(yīng)。“不完全財(cái)政”體制的特點(diǎn)是在財(cái)政支出上當(dāng)支而不支，“事務(wù)”與“財(cái)力”不對稱，形成財(cái)政支出缺口，從而衍生出一系列弊端。首先，俸祿低微，官員們便在施政過程中貪污行賄、額外苛索。雍正皇帝的“沈近思之問”，生動(dòng)地反映了“不完全財(cái)政”導(dǎo)致官員越軌斂財(cái)?shù)膼汗?。無法養(yǎng)家糊口，不能維持起碼的人倫關(guān)系，迫使官員伸手勒索，俸祿低微成為貪風(fēng)不止的制度性根源。其次，地方公費(fèi)短缺，只能由地方官設(shè)法解決。名為“設(shè)法”，實(shí)則加派。最后，軍費(fèi)供給不足，由相關(guān)軍務(wù)官員攤賠，官員的職守是治兵，其應(yīng)付攤賠的辦法也只有向地方勒索，到最后負(fù)擔(dān)仍然落在百姓身上。

　　“不完全財(cái)政”體制給清朝政府行政帶來兩方面的不良后果

　　一是由于存在制度性支出缺口，地方官員勢必謀求非法的經(jīng)費(fèi)籌措途徑。地方官有合理的理由，其私自征取形成倒逼之勢，使清政府在政策執(zhí)行和管理上被迫放松，法律條規(guī)形同具文。二是在民眾產(chǎn)出一定的情形下，地方官加派浮收，相應(yīng)地影響了地丁正額賦稅的征足和完納。而實(shí)際上，地方官將勒派浮收，定額賦稅徒有虛名，百姓不堪其苦，國家財(cái)政受到損害。

　　面對制度缺陷形成的貪污之風(fēng)和賦稅政策的失效，雍正皇帝試圖通過“耗羨歸公”的財(cái)政制度改革，建立“養(yǎng)廉銀”制度來緩解各方面的財(cái)政缺口。原來，在清代以白銀繳納賦稅的條件下，將散碎銀子融化成錠客觀上存在耗損，而官員們卻用本來意在填補(bǔ)成本的火耗，肆意增額，作為攫取財(cái)富的手段。雍正二年(1724年)七月初六，雍正帝頒諭在全國范圍內(nèi)實(shí)行“耗羨歸公”。關(guān)于火耗何以存在，他說，“州縣火耗，原非應(yīng)有之項(xiàng)，因通省公費(fèi)及各官養(yǎng)廉，有不得不取給于此者。朕非不愿天下州縣絲毫不取于民，而其勢有所不能”。這個(gè)“勢”，就是“不完全財(cái)政”在制度上形成的官俸和公費(fèi)支出缺口。

　　“耗羨歸公”完補(bǔ)虧空后，便主要用于彌補(bǔ)官俸和公費(fèi)的不足。“養(yǎng)廉銀”各地各官數(shù)額不同，總督在12000—30000兩，知縣在600—2000兩。在雍正眼里，“耗羨歸公”仍是財(cái)政范圍外的項(xiàng)目，而且其開支的地方公用也是地方官的私事。他希望通過“養(yǎng)廉銀”使用的官員“自由度量”，來彌補(bǔ)“不完全財(cái)政”的制度性缺陷。然而，乾隆五年(1740年)戶部直接干預(yù)耗羨收支，在管理上把耗羨視為正項(xiàng)。地方失去了靈活自由支配的經(jīng)費(fèi)，從而把目光轉(zhuǎn)向加派，形成耗外之耗。

　　絕對君權(quán)以及封建專制主義的官僚制度是“不完全財(cái)政”體制的根源，在財(cái)政制度的安排上就是它的保守性和在處理非法征收上的隨意性。官僚等級制和一姓王朝政治制度，強(qiáng)調(diào)忠誠和“人治”，官吏的任免升降就必然以皇帝和上司的好惡為標(biāo)準(zhǔn)，而不重視其政績和對民生的改善。因此，“不完全財(cái)政”的制度性缺陷便催生出官員的普遍腐敗。晚清時(shí)人朱彭壽曾詳細(xì)記錄清朝各代皇帝在位期間二品以上大員受處極刑的情況，其中乾隆一朝就達(dá)53人。在時(shí)勢變遷和專制制度的相互作用下，“不完全財(cái)政”體制對清代社會(huì)機(jī)體的破壞日益加重，形成乾嘉時(shí)期清朝統(tǒng)治由盛轉(zhuǎn)衰的格局。

　　(作者為中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授)