為了全面、系統(tǒng)保護(hù)森林草原資源，全面建立地方各級(jí)黨委政府保護(hù)發(fā)展林草資源目標(biāo)責(zé)任體系，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2020年12月聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于全面推行林長(zhǎng)制的意見》，要求地方各級(jí)黨委政府確保到2022年6月全面建立林長(zhǎng)制。

　　按照國(guó)家林業(yè)和草原局發(fā)布的信息，全國(guó)林長(zhǎng)制組織體系已如期全面建立。其中，北京、天津、重慶設(shè)市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))四級(jí)林長(zhǎng)體系，上海設(shè)市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)三級(jí)林長(zhǎng)體系，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)設(shè)兵團(tuán)、師市、團(tuán)場(chǎng)、連隊(duì)四級(jí)林長(zhǎng)體系，其余各省區(qū)均建立省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)林長(zhǎng)體系，省級(jí)黨委政府一竿子插到了最基層，保證了組織體系的全面、系統(tǒng)和上下貫通。

　　按照要求，各地各級(jí)均由黨委和政府主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任總林長(zhǎng)，各級(jí)林長(zhǎng)近120萬(wàn)名，其中省級(jí)林長(zhǎng)421名，既體現(xiàn)了林業(yè)和草原保護(hù)工作對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的極端重要性，也體現(xiàn)了地方各級(jí)黨委政府對(duì)于中央林長(zhǎng)制改革決策部署的高度重視。

　　林長(zhǎng)制是中國(guó)特色社會(huì)主義制度下有效保護(hù)林業(yè)和草原資源的生態(tài)文明體制和機(jī)制。全面推行林長(zhǎng)制以來(lái)，國(guó)家有關(guān)部門和地方各級(jí)黨委政府全面落實(shí)林長(zhǎng)制有關(guān)要求，創(chuàng)新建立總林長(zhǎng)令、林長(zhǎng)巡林、“林長(zhǎng)+”等工作機(jī)制，層層壓實(shí)地方各級(jí)黨委政府保護(hù)發(fā)展林草資源責(zé)任，對(duì)于推動(dòng)林草事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有重要作用。總的看來(lái)，林長(zhǎng)制工作體現(xiàn)了以下四個(gè)方面特點(diǎn)：

　　一是融入大局，將林長(zhǎng)制的全面實(shí)施納入黨和國(guó)家綠色發(fā)展宏偉事業(yè)。黨的二十大報(bào)告指出，要“推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)，堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理”“協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長(zhǎng)，推進(jìn)生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展”“科學(xué)開展大規(guī)模國(guó)土綠化行動(dòng)”“推行草原森林河流湖泊濕地休養(yǎng)生息”“提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力”。

　　各級(jí)林長(zhǎng)貫徹落實(shí)黨的二十大精神，實(shí)行劃片分區(qū)負(fù)責(zé)，重點(diǎn)研究新時(shí)代、新任務(wù)下如何解決森林草原資源保護(hù)發(fā)展重點(diǎn)問(wèn)題、重大事項(xiàng)和難點(diǎn)問(wèn)題。例如，在省級(jí)層面，江蘇省于2022年11月召開林長(zhǎng)制工作推進(jìn)會(huì)，推動(dòng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)等各項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)和工作舉措落到實(shí)處，切實(shí)提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性，不斷提升林業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平;在市級(jí)層面，湖南省岳陽(yáng)市于2022年11月舉行“林長(zhǎng)制在岳陽(yáng)——喜慶二十大 共創(chuàng)森林城”主題活動(dòng)，要求以林長(zhǎng)制為重要抓手，創(chuàng)新設(shè)立九大重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，推進(jìn)“林地+濕地”管理模式;在縣級(jí)層面，湖南省花垣縣于2023年3月召開縣級(jí)林長(zhǎng)制工作會(huì)議，要求科學(xué)開展國(guó)土綠化，全面加強(qiáng)資源保護(hù)管理，扎實(shí)推進(jìn)自然保護(hù)地體系建設(shè)，加快實(shí)施濕地保護(hù)修復(fù)。

　　二是建章立制，為林長(zhǎng)制的全面實(shí)施奠定法制基礎(chǔ)。在規(guī)范化方面，各級(jí)黨委政府基本印發(fā)了全面推行林長(zhǎng)制的工作意見、實(shí)施辦法或工作制度，例如，內(nèi)蒙古制定了《林長(zhǎng)會(huì)議制度》《林長(zhǎng)制信息公開制度(試行)》《林長(zhǎng)制部門協(xié)作制度(試行)》等制度文件，江西省九江市印發(fā)了《林長(zhǎng)巡林實(shí)施辦法》，江蘇省如皋市印發(fā)了《全面推行林長(zhǎng)制實(shí)施辦法》。為了將林長(zhǎng)制考核變成硬約束，一些地方還制定了林長(zhǎng)責(zé)任追究的規(guī)范性文件，例如，江西省九江市制定了《林長(zhǎng)制責(zé)任追究辦法》，其下轄的永修縣也制定了落實(shí)性的《林長(zhǎng)制責(zé)任追究辦法(試行)》。截至目前，黨政聯(lián)動(dòng)、林長(zhǎng)會(huì)議、部門協(xié)作、信息公開、巡林督查、工作考核等制度在省、市、縣三級(jí)得到全面建立。

　　在法制化方面，一些地方結(jié)合《森林法》第四條第二款“建立林長(zhǎng)制”的規(guī)定和本地推行林長(zhǎng)制的工作要求，制定了林長(zhǎng)制專門法規(guī)和相關(guān)法規(guī)。在專門法規(guī)方面，安徽省人大常委會(huì)制定了《安徽省林長(zhǎng)制條例》，江西省人大常委會(huì)制定了《江西省林長(zhǎng)制條例》，安徽省安慶市人大常委會(huì)制定了《安慶市實(shí)施林長(zhǎng)制條例》。

　　在相關(guān)法規(guī)方面，安徽省制定的《安徽省林業(yè)有害生物防治條例》和《安徽省環(huán)境保護(hù)條例》，在其各自適用范圍內(nèi)對(duì)推行林長(zhǎng)制作了相關(guān)規(guī)定，促進(jìn)林長(zhǎng)制法規(guī)之間的有機(jī)銜接和協(xié)調(diào)。

　　總的來(lái)看，目前各地出臺(tái)的實(shí)施意見、實(shí)施辦法、工作制度數(shù)量較多，實(shí)施的地方性法規(guī)和規(guī)章數(shù)量明顯偏少，但一些地方的立法嘗試為夯實(shí)林長(zhǎng)制法制基礎(chǔ)指明了方向。

　　三是以上率下，逐級(jí)落實(shí)中央關(guān)于全面推行林長(zhǎng)制的各項(xiàng)決策部署。河北省委書記、省級(jí)總林長(zhǎng)倪岳峰，省長(zhǎng)、省級(jí)總林長(zhǎng)王正譜共同簽發(fā)總林長(zhǎng)令《關(guān)于切實(shí)做好森林草原防滅火工作的令》，要求各級(jí)林長(zhǎng)要堅(jiān)決扛起保護(hù)發(fā)展林草資源的政治責(zé)任，做實(shí)省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)林長(zhǎng)齊抓防滅火的工作機(jī)制。安徽省滁州市委書記、市級(jí)總林長(zhǎng)許繼偉在2023年度市級(jí)林長(zhǎng)會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要著眼統(tǒng)籌山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，強(qiáng)化工作責(zé)任、作風(fēng)建設(shè)、宣傳引導(dǎo)，不斷健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系，為深化林長(zhǎng)制改革提供保障。江西省上饒市委書記、市級(jí)總林長(zhǎng)陳云簽發(fā)2023年總林長(zhǎng)令《關(guān)于切實(shí)做好當(dāng)前林業(yè)重點(diǎn)工作的行動(dòng)令》，要求壓緊壓實(shí)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部森林資源保護(hù)發(fā)展目標(biāo)責(zé)任，建立健全“林長(zhǎng)+”工作體系，有力有效抓好濕地候鳥等林業(yè)資源保護(hù)，落實(shí)落細(xì)國(guó)土綠化，嚴(yán)防嚴(yán)控松材線蟲病，從嚴(yán)從緊抓好森林防火。貴州省納雍縣召開縣級(jí)林長(zhǎng)制聯(lián)席會(huì)議，要求一體推進(jìn)國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)、退耕還林、森林資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)等林業(yè)重點(diǎn)工作，在精準(zhǔn)提升森林質(zhì)量、資源保護(hù)水平、產(chǎn)業(yè)發(fā)展效益上持續(xù)用力。

　　四是激勵(lì)約束，對(duì)林長(zhǎng)制的全面實(shí)施逐級(jí)開展績(jī)效考核評(píng)價(jià)。林長(zhǎng)制作為林草領(lǐng)域創(chuàng)新管理體制和機(jī)制的一項(xiàng)制度，離不開激勵(lì)約束機(jī)制的支撐。為此，國(guó)家林草局、財(cái)政部于2022年3月聯(lián)合印發(fā)了《林長(zhǎng)制激勵(lì)措施實(shí)施辦法(試行)》，每年遴選一些市縣，安排中央財(cái)政林業(yè)改革發(fā)展資金予以適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。林長(zhǎng)制作為地方各級(jí)黨委政府共同推進(jìn)的重要改革事項(xiàng)，離不開黨政考核評(píng)價(jià)和督查問(wèn)責(zé)機(jī)制的支撐。為此，國(guó)家林草局于2022年2月印發(fā)了《林長(zhǎng)制督查考核辦法(試行)》，將各省(區(qū)、市)及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)作為規(guī)劃期考核和年度督查考核對(duì)象，督查內(nèi)容包括森林覆蓋率、森林蓄積量等保護(hù)發(fā)展目標(biāo)以及國(guó)土綠化、資源保護(hù)管理、以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)等重點(diǎn)工作任務(wù)。隨后，國(guó)家林草局辦公室先后印發(fā)《林長(zhǎng)制督查考核工作方案(試行)》《2022年度林長(zhǎng)制督查考核評(píng)分說(shuō)明》《2023年林長(zhǎng)制督查考核評(píng)分細(xì)則》。2023年3月，國(guó)家林草局印發(fā)《全國(guó)森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)實(shí)施方案(2023—2025年)》，要求將試點(diǎn)成效納入林長(zhǎng)制督查考核。

　　國(guó)家林草局已組織完成2022年林長(zhǎng)制督查考核，并向各省級(jí)黨委政府通報(bào)督查考核結(jié)果，其中，福建、安徽、新疆等省區(qū)考核結(jié)果為優(yōu)秀。目前，這一督查考核體制和機(jī)制的建立已落實(shí)到省、市、縣三級(jí)。甘肅省嘉峪關(guān)市市級(jí)總林長(zhǎng)于2022年11月簽發(fā)總林長(zhǎng)令，要求印發(fā)實(shí)施《嘉峪關(guān)市林長(zhǎng)制工作考核辦法(試行)》，考核內(nèi)容主要包括全市林長(zhǎng)制工作開展情況、目標(biāo)任務(wù)完成情況和林長(zhǎng)履職情況，重點(diǎn)對(duì)國(guó)土綠化、資源保護(hù)、自然保護(hù)地體系建設(shè)、野生動(dòng)植物保護(hù)、森林草原災(zāi)害防控、林長(zhǎng)制實(shí)施運(yùn)行等方面進(jìn)行考核。

　　總的來(lái)看，全面推行林長(zhǎng)制以來(lái)，體制不斷健全，隊(duì)伍不斷壯大，制度不斷完善，機(jī)制不斷創(chuàng)新，管理不斷深化，激勵(lì)不斷細(xì)化，考核不斷嚴(yán)格，宣傳不斷深入，一些好的經(jīng)驗(yàn)和做法得到總結(jié)、宣傳和推廣。與之相適應(yīng)，林長(zhǎng)制引領(lǐng)推動(dòng)林草資源保護(hù)發(fā)展綜合績(jī)效也得到一定提升，例如，一些地方的林草濕資源保護(hù)修復(fù)工作穩(wěn)步推進(jìn)，自然保護(hù)地巡護(hù)和保護(hù)制度得到健全，森林草原防火工作得到強(qiáng)化，林下經(jīng)濟(jì)有了一定發(fā)展，有力打擊了一批破壞林地、草地、濕地、野生動(dòng)植物資源違法行為，全面推動(dòng)林草事業(yè)在高水平保護(hù)中實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。(本文作者常紀(jì)文系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng))