一、引言
從中華人民共和國(guó)成立到1998年的半個(gè)世紀(jì)中，中國(guó)城市住房的建設(shè)、分配與管理一直實(shí)行單位住房福利制度。住房的商品屬性被否定，國(guó)家按照單位行政級(jí)別投資建設(shè)住房，住房產(chǎn)權(quán)公有，單位實(shí)物分配，職工低價(jià)租住。“只住不賣”的住房福利屬性得以確立，形成了住房投資的公共性、住房分配的實(shí)物福利性、住房經(jīng)營(yíng)的非營(yíng)利性以及住房管理的純行政性。單位福利住房制度雖然保障了職工的基本居住需求，但其弊端同樣明顯。以實(shí)物分配和低租金為特征的福利屬性定位收窄了住房投資建設(shè)渠道，使得我國(guó)的住房建設(shè)長(zhǎng)期處于停滯狀態(tài)。1978年全國(guó)城市人均住宅建筑面積僅為6.7平方米，住房供給數(shù)量不足，人們處于普遍的居住貧困狀態(tài)。單位福利住房制度本質(zhì)上是低水平的泛福利體制。
自1979年起，中國(guó)進(jìn)入長(zhǎng)達(dá)20年的住房商品化萌芽期。在此期間，1986年黨中央、國(guó)務(wù)院在批復(fù)《全國(guó)基本建設(shè)工作會(huì)議匯報(bào)提綱》時(shí)首次提出“準(zhǔn)許私人建房、私人買房，準(zhǔn)許私人擁有自己的住宅”的住房商品化原則。改革首先從對(duì)存量住房實(shí)施提租與租售開(kāi)始，1993年國(guó)務(wù)院第三次房改工作會(huì)議提出了“以出售公房為重點(diǎn)，售、租、建并舉”方針，推進(jìn)公有住房自有化，為住房商品市場(chǎng)發(fā)展創(chuàng)造前提條件。
1998年住房商品化進(jìn)入全面啟動(dòng)階段，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，為住房實(shí)物分配制度畫上了終止符，并開(kāi)始實(shí)行住房分配貨幣化。住房制度改革切斷了職工與單位的住房聯(lián)系，商品房社區(qū)這一新的社區(qū)類型得以形成，中國(guó)特殊的單位住房福利制度所形成的單一的單位社區(qū)開(kāi)始分化，城市社會(huì)組織形式開(kāi)始從特殊走向普遍。與此同時(shí)，城市居住區(qū)從職住一體走向職住分離，形成了獨(dú)立于居住空間的工作空間，進(jìn)而帶動(dòng)了城市商務(wù)繁華空間的形成。由居住空間、工作空間和商務(wù)繁華空間構(gòu)成的典型的城市型空間結(jié)構(gòu)得以塑造，往返于居住區(qū)與工作區(qū)的城市型通勤、通學(xué)模式隨之形成。
停止福利分房后，國(guó)家開(kāi)始對(duì)不同收入家庭實(shí)行不同的住房供應(yīng)政策。最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房，由于其建設(shè)速度遠(yuǎn)落后于商品房發(fā)展，城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體的住房難以得到保障。此外，以國(guó)有工礦企業(yè)、國(guó)有林區(qū)和國(guó)有墾區(qū)職工以及單位體制之外的城市低收入者住區(qū)出現(xiàn)了“棚戶連片”現(xiàn)象，與高樓林立的城市住房小區(qū)形成鮮明對(duì)照。2007年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》出臺(tái)，標(biāo)志著住房全面改革以來(lái)，處于邊緣位置的保障性住房建設(shè)成為與商品房并重的住房體系建設(shè)主場(chǎng)，形成了住房市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主線與住房社會(huì)保障主線整合共進(jìn)格局。值得一提的是，2005年，始于遼寧省的棚戶區(qū)改造在2008年世界金融危機(jī)之后升級(jí)為全國(guó)性棚戶區(qū)改造工程，超過(guò)一億人的棚戶區(qū)與城中村居民的居住條件以超常規(guī)攻堅(jiān)戰(zhàn)方式得以改善。
2015年，黨中央提出了新時(shí)代統(tǒng)領(lǐng)全局的五大發(fā)展理念，共享理念隨即成為住房體系發(fā)展的新思路、新方向、新重點(diǎn)。2016年，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”，把住房建設(shè)的重點(diǎn)放在有力有序增加保障性住房供給上，將租賃住房建設(shè)作為工作的重中之重。2017年十九大報(bào)告提出加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。2020年在制定“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要過(guò)程中，國(guó)家推出了以新市民和青年人為對(duì)象的保障性租賃住房新制度，流動(dòng)人口這一長(zhǎng)期處于市民與農(nóng)民之間的第三社會(huì)群體進(jìn)入了城市住房保障范疇，住房體系治理邁向包容性發(fā)展新階段。
二、單位住房福利制度的形成與社會(huì)特征
在中華人民共和國(guó)成立初期，中國(guó)的住房體系在國(guó)家政治體系與經(jīng)濟(jì)體系中始終處于從屬地位，住房建設(shè)與物業(yè)管理是單位組織生活保障功能的體現(xiàn)。按照國(guó)家住房建設(shè)與管理政策、住房所有制改革與建設(shè)主體、單位住房分配與租賃管理機(jī)制特征來(lái)看，其發(fā)展過(guò)程呈現(xiàn)出顯著的階段性特征。
(一)1949—1957年住房的商品屬性得以延續(xù)
1949—1957年的中國(guó)仍處于新民主主義社會(huì)發(fā)展階段，國(guó)家承認(rèn)住房私有權(quán)，公共房產(chǎn)與私人房產(chǎn)并存，公私并舉，住房建設(shè)得以持續(xù)。城市住房政策的原則是保護(hù)舊有住宅，鼓勵(lì)私人新建，嚴(yán)格限制投機(jī)，穩(wěn)定市民居住生活秩序。對(duì)于城市私有房屋和地產(chǎn)，在辨析其資本主義性質(zhì)和封建主義性質(zhì)的基礎(chǔ)上，承認(rèn)一般私人所有房產(chǎn)的所有權(quán)，并保護(hù)這種產(chǎn)權(quán)所有人的正當(dāng)合法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，禁止任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體或個(gè)人任意占用私人房屋。對(duì)于官僚資本的房產(chǎn)，在調(diào)查確定后加以沒(méi)收，屬于人民民主國(guó)家所有。
第一個(gè)五年計(jì)劃時(shí)期(1953—1957年)，國(guó)家住房建設(shè)方針是使勞動(dòng)人民有房可住，并逐步改善居住條件，盡一切力量緩解房荒。為此國(guó)家繼續(xù)大力保護(hù)原有私人房屋，調(diào)低租金，組織自建自住，同時(shí)成立房地產(chǎn)交易所，建設(shè)城市住房租賃市場(chǎng)。公房建設(shè)是城市基本建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域，國(guó)務(wù)院提出“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一投資、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一施工、統(tǒng)一分配和統(tǒng)一管理”方針，在重點(diǎn)建設(shè)城市和新工業(yè)區(qū)投資建造住房。統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，1950—1957年，全民所有制單位住宅基本建設(shè)投資占基本建設(shè)投資總額的9.8%，住房建設(shè)規(guī)模呈穩(wěn)步上升趨勢(shì)(中國(guó)經(jīng)濟(jì)年鑒編輯委員會(huì)，1985)。這一時(shí)期住房建設(shè)存在的突出問(wèn)題是城鎮(zhèn)人口機(jī)械增長(zhǎng)率大大超過(guò)住房建設(shè)速度，人均居住面積不升反降。
(二)1958—1978年單位住房制度的福利特征
1.單位住房福利制度的形成
1958年中國(guó)進(jìn)入私有住房社會(huì)主義改造階段，“一大二公”思想滲入住宅建設(shè)與分配領(lǐng)域，住房私有權(quán)被徹底否定，代之以泛福利住房政策。對(duì)私有住房所有權(quán)的否定導(dǎo)致投資渠道收窄，由公私并舉轉(zhuǎn)變?yōu)楣医y(tǒng)建;優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的政策導(dǎo)向得以確立，住房建設(shè)重要性降低，住宅投資占基本建設(shè)投資比例大幅下降。1963年召開(kāi)的全國(guó)第二次城市工作會(huì)議制定了一系列積極支持住房發(fā)展的方針，調(diào)整時(shí)期住房建設(shè)有所好轉(zhuǎn)，但“文革”十年動(dòng)亂又使中國(guó)的住房建設(shè)再次陷入停滯狀態(tài)。這一階段住房建設(shè)經(jīng)歷了以下變革。
第一，針對(duì)私有出租房屋的社會(huì)主義改造。1956年，中共中央書記處發(fā)布《關(guān)于目前城市私有房產(chǎn)基本情況及進(jìn)行社會(huì)主義改造的意見(jiàn)》。從1958年起，中國(guó)開(kāi)始實(shí)施私有出租房屋社會(huì)主義改造，絕大部分房屋實(shí)行國(guó)家經(jīng)租房機(jī)制，僅有極少數(shù)大城市對(duì)私營(yíng)房產(chǎn)公司和大房主實(shí)行公私合營(yíng)。國(guó)家經(jīng)租房屋是對(duì)城市房屋占有者用類似贖買的方式逐步改變所有制性質(zhì)。凡房主出租房屋數(shù)量達(dá)到改造起點(diǎn)的全部由國(guó)家統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，在一定期限內(nèi)支付固定租金。全國(guó)所有城市和1/3的鎮(zhèn)進(jìn)行了私房改造，涉及房屋約1億平方米。
第二，“文革”十年中的住房。在這一階段，首先是人口增長(zhǎng)加劇引發(fā)了住房供給不足。“文革”期間，城市住房建設(shè)不可避免地再次減緩。統(tǒng)計(jì)表明，第三個(gè)五年計(jì)劃期間(1966—1970年)，全民所有制單位竣工住宅建筑面積僅為5400萬(wàn)平方米，占同期基本建設(shè)投資總額的4%。第四個(gè)五年計(jì)劃期間(1971—1975年)，全民所有制單位竣工住宅建筑面積為12573萬(wàn)平方米，占同期基本建設(shè)投資總額之比上升到5.7%。但是同期全國(guó)城鎮(zhèn)人口從1958年的8400萬(wàn)猛增到1977年的1.1億，住房供給趕不上住房需求的增長(zhǎng)速度。統(tǒng)計(jì)表明，1977年底全國(guó)190個(gè)城市人均居住面積僅為3.6平方米，與中華人民共和國(guó)建立初期的4.5平方米相比下降了0.9平方米。其次，這一時(shí)期以非常手段逐漸形成了以公有住宅為主的住宅所有制結(jié)構(gòu)。“文革”時(shí)期不僅住房的建設(shè)量低，而且私房房主還被勒令將私有房屋交公。有數(shù)據(jù)顯示，1966年“文革”開(kāi)始后，北京市8萬(wàn)余戶、54萬(wàn)間、約765萬(wàn)平方米私人房產(chǎn)被迫交公。
經(jīng)過(guò)“大躍進(jìn)”和“文革”社會(huì)主義改造政策的沖擊，城市私有房屋數(shù)量由相對(duì)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)為劣勢(shì)。公有住宅比例迅速提高，形成了公有住宅占主導(dǎo)的所有制結(jié)構(gòu)。私有住房社會(huì)主義改造否定了私有權(quán)，因而也就關(guān)閉了私人自建住房的可能性。恩格斯在《論住宅問(wèn)題》中指出，住宅承租人和出租人之間并非無(wú)產(chǎn)者和資產(chǎn)者之間、工人和資本家之間的交易，而是一種單純的商品買賣關(guān)系(恩格斯，2019)。取締了私人出租住宅的權(quán)利，也就最終改造掉了住宅的商品屬性，使其成為完全的生活必需品，這與平均主義分配方式相輔相成，從而在我國(guó)確立了住宅的全福利性質(zhì)。
2.單位住房制度的泛福利特征
住房屬性定位是分析我國(guó)住房問(wèn)題產(chǎn)生根源的著眼點(diǎn)。1949年中華人民共和國(guó)成立后，集中投資、集中分配、集中積累的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制得以建立，國(guó)家作為住房投資建設(shè)的唯一主體，如何權(quán)衡住房建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系，決定著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與居住生活改善的關(guān)系能否平衡。當(dāng)時(shí)我國(guó)的發(fā)展戰(zhàn)略是把經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)作為首要目標(biāo)，把住宅看作一種消費(fèi)資料，置于次于生產(chǎn)發(fā)展的地位，實(shí)施“重積累、輕消費(fèi)”，“先生產(chǎn)、后生活”，當(dāng)生產(chǎn)與住房發(fā)生沖突時(shí)，住宅建設(shè)資金就會(huì)被挪去優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致了住房建設(shè)的滯后局面。
單位制度最直接地決定著職工的住房福利水平，職工從單位組織中以低租金租借住房;單位體制外的城市居民依據(jù)城市戶籍身份向當(dāng)?shù)卣抗懿块T租住公房，構(gòu)成了中國(guó)城市的主要居住類型。芝加哥城市社會(huì)學(xué)派的代表人物帕克將“Gemeinschaft”譯為“community”，通過(guò)增加地域特征、降低同質(zhì)性要求，發(fā)現(xiàn)城市空間中存在著人的聚集以及組織與制度的匯集(帕克等，2012)。吳文藻將“community”中譯為“社區(qū)”后，專門指代與一定范圍的空間相聯(lián)系的基礎(chǔ)社會(huì)類型，共同體性質(zhì)往往被忽視。單位社區(qū)作為中國(guó)城市最主要的社區(qū)類型，其基本特征是工作區(qū)與生活區(qū)聯(lián)為一體，鄰里關(guān)系是地緣關(guān)系與業(yè)緣關(guān)系的疊加，或者說(shuō)是業(yè)緣關(guān)系的延長(zhǎng)。
值得注意的是，住房和后勤保障水平在不同全民所有制與集體所有制單位之間、單位職工與單位體制外職工之間差異顯著。首先，全民所有制企業(yè)單位職工住房建設(shè)資金在企業(yè)自籌基金中優(yōu)先得以安排，不足部分由企業(yè)主管部門列入基建計(jì)劃撥付;住房按照單位一定層級(jí)的官本位序列，以職工集體宿舍和家屬宿舍形式分配給職工個(gè)人。集體所有制企業(yè)職工住房建設(shè)資金從“稅后積累”中解決，由于沒(méi)有國(guó)家基建計(jì)劃的支撐，集體所有制企業(yè)建房能力顯著落后于全民所有制企業(yè)。其次，城市中小學(xué)和機(jī)關(guān)、事業(yè)單位，以及其他文化、衛(wèi)生、商業(yè)、服務(wù)行業(yè)的住宅建設(shè)由城市房產(chǎn)管理部門統(tǒng)一管理和組織。企事業(yè)單位職工缺房要向各自的單位申請(qǐng)，因無(wú)單位歸屬而沒(méi)有住房分配渠道的家庭才可以向城市房管部門申請(qǐng)。城市房管部門根據(jù)城市戶籍人員家庭的人口數(shù)量、輩分、婚姻關(guān)系、子女?dāng)?shù)量和性別等因素，優(yōu)先解決無(wú)房戶和嚴(yán)重?fù)頂D戶。房管部門的住房分配原則貫徹群眾路線，街道居民委員會(huì)建立群眾管房組織，協(xié)助搞好房屋管理、維修、調(diào)配、拆遷等工作，實(shí)現(xiàn)住房供給的最低保障。以單位為主體的住房分配制度造成了不同所有制單位之間、單位社區(qū)與街道社區(qū)之間一定程度的社會(huì)不和諧。住房建設(shè)分配管理功能削弱了單位組織的主功能，單位之間的住房差異阻礙了人口自由流動(dòng)，亟須確立住房的商品屬性和支柱產(chǎn)業(yè)定位，同時(shí)為推進(jìn)以功能分化為導(dǎo)向的單位制度改革創(chuàng)造了條件。
三、從住房商品化萌芽到全面住房商品化
與不斷權(quán)衡調(diào)整的中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程相同，中國(guó)住房制度改革的思路同樣是在理論與實(shí)踐的不斷探索中形成的。在落實(shí)私人住房產(chǎn)權(quán)改革和實(shí)現(xiàn)建設(shè)主體多元化的基礎(chǔ)上，最初實(shí)施了公房提租出售政策，以抑制不合理的住房需求，把傳統(tǒng)的單位住房福利制度改變?yōu)閲?guó)家、企業(yè)和個(gè)人共擔(dān)機(jī)制。但是實(shí)踐證明，住房成本共擔(dān)機(jī)制實(shí)質(zhì)上延續(xù)了住房的實(shí)物福利分配方式，同時(shí)福利低租金制度的存在阻礙了居民進(jìn)入市場(chǎng)的積極性，房改政策最終轉(zhuǎn)向了停止實(shí)物分配、實(shí)行住房分配全面貨幣化的改革思路。
(一)私人住房政策落實(shí)與住房建設(shè)主體走向多元
1978年底召開(kāi)的十一屆三中全會(huì)把中國(guó)帶入全面改革開(kāi)放時(shí)期，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，中國(guó)城鎮(zhèn)住房制度開(kāi)始進(jìn)行試點(diǎn)改革，從計(jì)劃向市場(chǎng)轉(zhuǎn)變。住房制度改革以落實(shí)私人住房產(chǎn)權(quán)改革為序幕，原房主所有權(quán)重新獲得承認(rèn)，被政府機(jī)關(guān)、軍隊(duì)以及個(gè)人擠占的私人房產(chǎn)逐步落實(shí)政策歸還原主。1978年3月召開(kāi)的全國(guó)城市房產(chǎn)住宅工作會(huì)議要求各省、市、自治區(qū)結(jié)合落實(shí)城市私房政策，鼓勵(lì)私人投資建房，組織私人建房試點(diǎn)。
1978年9月，國(guó)家建委召開(kāi)城市住宅建設(shè)會(huì)議，會(huì)上提出，為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家制定的1985年城市職工住房人均居住面積達(dá)到5平方米的政策目標(biāo)，要充分調(diào)動(dòng)國(guó)家、地方、企業(yè)和群眾多方主體的積極性，宣傳動(dòng)員社會(huì)各方力量參加到城市住宅建設(shè)中來(lái)，由此開(kāi)啟了我國(guó)住宅建設(shè)主體多元化的新局面。城市住房建設(shè)資金渠道放開(kāi)，除國(guó)家基本建設(shè)資金、更新改造項(xiàng)目資金之外，新增了集體所有制單位資金與個(gè)人資金。在基本建設(shè)資金中，除中央財(cái)政和地方各級(jí)財(cái)政撥款之外，又開(kāi)辟了機(jī)關(guān)及企事業(yè)單位自籌資金、海外資金以及銀行貸款等新的資金渠道。1979年，全民所有制單位住房建設(shè)資金高達(dá)77.28億元，較1978年增長(zhǎng)1倍，占基本建設(shè)投資總額的比重由7.8%提高到14.8%。
(二)公房提租出售與住房商品化萌芽
隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)化萌芽期。住房私有權(quán)得以重新確立后，公房出售成為住房商品化變革的重要內(nèi)容。根據(jù)鄧小平“關(guān)于綜合考慮城市住宅建設(shè)與分配”的指示精神，20世紀(jì)80年代初，國(guó)務(wù)院專門成立住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌住房改革。同年，黨中央、國(guó)務(wù)院在批轉(zhuǎn)《全國(guó)基本建設(shè)工作會(huì)議匯報(bào)提綱》時(shí)正式提出“準(zhǔn)許私人建房、私人買房、準(zhǔn)許私人擁有自己的住宅”的住房商品化政策。當(dāng)時(shí)，政府急于收回成本，為了實(shí)現(xiàn)住房的良性循環(huán)，試點(diǎn)措施從鼓勵(lì)私人建房到全成本售房、三三制售房(政府、單位、個(gè)人各負(fù)擔(dān)1/3)，試圖逐步減輕政府負(fù)擔(dān)。但隨著這些鼓勵(lì)職工自主購(gòu)房的試點(diǎn)改革措施遇挫，政府開(kāi)始認(rèn)識(shí)到試點(diǎn)改革本質(zhì)是租售關(guān)系的調(diào)整，不提高公房租金則難以達(dá)到出售公房的目的，因此轉(zhuǎn)變了鼓勵(lì)補(bǔ)貼出售住房的改革思路，調(diào)整為提租補(bǔ)貼。提租補(bǔ)貼這一思路轉(zhuǎn)變的重大意義，是把住房制度改革引向了商品化改革思維，是住房商品化的第一步。
1988年1月，全國(guó)住房制度改革會(huì)議正式推出《關(guān)于在全國(guó)城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革的實(shí)施方案》，這一階段對(duì)住房商品化可能帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)影響有了清晰認(rèn)識(shí)，城鎮(zhèn)住房制度改革上升為經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分。房改不僅能夠正確引導(dǎo)和調(diào)節(jié)消費(fèi)，推動(dòng)消費(fèi)結(jié)構(gòu)趨于合理，具有重大經(jīng)濟(jì)意義，而且還能夠糾正社會(huì)不正之風(fēng)，在政治上同樣意義重大。
(三)住房全面市場(chǎng)化帶動(dòng)社區(qū)類型與城市空間分化
經(jīng)過(guò)20世紀(jì)80年代的理論爭(zhēng)鳴與實(shí)踐探索，90年代住房商品化的方向進(jìn)一步明晰。1994年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》提出了日后得以落實(shí)的房改總體思路，即住房建設(shè)投資確立國(guó)家、單位、個(gè)人三者合理負(fù)擔(dān)的體制，以取代由國(guó)家、單位統(tǒng)包的舊體制;建立社會(huì)化、專業(yè)化運(yùn)行的體制以取代各單位建設(shè)、分配、維修、管理住房的舊體制;確立以按勞分配為主的貨幣工資分配方式，以取代住房實(shí)物福利分配方式，建立住房公積金制度。
1998—2003年是全面實(shí)行住房商品化的重點(diǎn)時(shí)段，中國(guó)住房制度相繼發(fā)生了兩個(gè)突破性變革。第一個(gè)突破性變革是1998年單位住房福利制度的終結(jié)，住房分配走向貨幣化。1998年7月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》正式出臺(tái)，明確要求各省、自治區(qū)、直轄市自1998年下半年起終止住房實(shí)物分配，實(shí)行住房分配貨幣化，并確立了以經(jīng)濟(jì)適用住房為主體的住房供給結(jié)構(gòu)，中國(guó)城鎮(zhèn)住房市場(chǎng)全面啟動(dòng)。自此，公有住房自有化改革在全國(guó)全面展開(kāi)，1958年以后一直延續(xù)的福利住房制度得以終結(jié)。第二個(gè)突破性變革是全面啟動(dòng)住房商品化市場(chǎng)。2003年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》確立了以普通商品住房為主要渠道的住房供給模式。與單位制下的福利房不同，商品住宅指的是由專業(yè)的房地產(chǎn)企業(yè)開(kāi)發(fā)建設(shè)、由市場(chǎng)形成價(jià)格、在房地產(chǎn)市場(chǎng)流通的住宅。
商品房小區(qū)成為業(yè)主共有財(cái)產(chǎn)維護(hù)管理、保值增值的空間單位。作為小區(qū)共有空間的主人，業(yè)主共同組成業(yè)主委員會(huì)自我管理設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)，進(jìn)行環(huán)境維護(hù)。中國(guó)城市的商品房居住小區(qū)規(guī)模普遍較大，需要招聘小區(qū)專屬的商業(yè)性物業(yè)公司，按照物業(yè)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提供相應(yīng)品質(zhì)的服務(wù)，而一些服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)較低的居住小區(qū)則建立了自助式物業(yè)。20世紀(jì)90年代，中國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)入新階段，公有制經(jīng)濟(jì)體制開(kāi)始改革，非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步繁榮，一部分經(jīng)濟(jì)效益較好的行業(yè)以及私營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者階層獲得了大量剩余資金，產(chǎn)生了對(duì)高品質(zhì)住房的需求，城市住房投資、建設(shè)、銷售以及物業(yè)管理市場(chǎng)悄然興起。
住房商品化取代單位福利住房制度之后，包括住房補(bǔ)貼、住房公積金在內(nèi)的住房成本被直接納入工資報(bào)酬，單位福利分房功能終結(jié)，職工被賦予居住選擇權(quán)，職工直接進(jìn)入市場(chǎng)購(gòu)買或租賃住房，按照自己的經(jīng)濟(jì)能力重新選擇居住空間，居住地與職場(chǎng)分離。
從城市社會(huì)轉(zhuǎn)型的角度看，住房制度改革不僅使職工與單位的住房關(guān)系從職住一體走向職住分離，而且促進(jìn)了中國(guó)城市空間的功能分化。伴隨著國(guó)有企業(yè)改革深化，職工大量下崗分流，以單位大院為特征的傳統(tǒng)居住形態(tài)開(kāi)始瓦解，職住一體的城市空間開(kāi)始分離，新的居住區(qū)逐步形成。職住功能分離帶動(dòng)了城市商務(wù)空間的形成，以居住區(qū)為第一空間、工作區(qū)為第二空間、繁華商務(wù)區(qū)為第三空間的城市型空間結(jié)構(gòu)開(kāi)始形成。
住房商品化改革之后，中國(guó)的居住區(qū)與往返于居住區(qū)和工作區(qū)的城市型通勤通學(xué)慣例模式也逐漸形成。新的居住空間秩序?qū)嵸|(zhì)上是收入階層在城市空間上的表現(xiàn)形式。隨著市場(chǎng)化背景下的城市結(jié)構(gòu)變化，城市的辦公區(qū)和住宅區(qū)的檔次開(kāi)始分化，形成了第三種社區(qū)類型，即商品房社區(qū)。與傳統(tǒng)的街道社區(qū)和單位社區(qū)不同的是，商品房社區(qū)的住房作為商品在市場(chǎng)上自由流通，居民按照自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力自主選擇，其結(jié)果是居民基于經(jīng)濟(jì)能力在城市空間上的一次再配置。
四、棚戶區(qū)改造工程的實(shí)施與住房保障體系的實(shí)質(zhì)性發(fā)展
隨著住房建設(shè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)地位的確立，住房商品化得以迅猛發(fā)展。2000年后，房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格明顯上漲，商品房的市場(chǎng)價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了低收入群體的負(fù)擔(dān)能力，價(jià)格調(diào)控成為住房體系治理的重要內(nèi)容。單位福利住房制度下處于基本平均狀態(tài)的城市居住群體開(kāi)始分化，在中高收入群體的居住條件得以改善的同時(shí)，低收入者群體的住房問(wèn)題日益凸顯。
(一)棚改工程與中國(guó)城鎮(zhèn)社區(qū)新類型的形成
中國(guó)的城市低收入者居住區(qū)主要分為兩種類型，一類是以棚戶區(qū)為代表的結(jié)構(gòu)性低收入群體，主要由原國(guó)有工礦企業(yè)倒閉下崗職工組成。在資源枯竭、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的背景下，企業(yè)組織隨之倒閉，職工的居住區(qū)也失去維護(hù)走向破敗。另一類是以城中村居民為代表的純粹性低收入流動(dòng)群體。隨著城市化進(jìn)程的加快，越來(lái)越多的城邊村被納入城區(qū)，由于仍然留有一定數(shù)量的集體用地，這些原來(lái)的“城邊村”演變?yōu)?ldquo;城中村”。與周邊舒適的商品房社區(qū)相比，城中村的居住環(huán)境差，生活成本較低，成為從農(nóng)村和地方城市進(jìn)入城市的流動(dòng)人口適應(yīng)城市生活的過(guò)渡性住區(qū)。
大規(guī)模棚戶區(qū)改造彰顯了中國(guó)式共享發(fā)展的理念，中國(guó)政府在2014—2020年連續(xù)實(shí)施了兩個(gè)3年計(jì)劃，分別改造了1000萬(wàn)個(gè)棚戶家庭，2020年全面達(dá)成了有一億人居住的城中村和棚戶區(qū)改造的政策目標(biāo)，大量低收入群體在短時(shí)間實(shí)現(xiàn)了“居者有其屋”，創(chuàng)造了保障性住房建設(shè)的世界奇跡。從城市社會(huì)學(xué)視角看，中國(guó)典型的社區(qū)類型劃分是單位社區(qū)、商品房社區(qū)、城鄉(xiāng)接合部混居社區(qū)，這一分類體現(xiàn)了社會(huì)組織類型的變化過(guò)程。然而當(dāng)2020年大規(guī)模棚戶區(qū)改造工程基本完成之時(shí)，超過(guò)一億人入住棚改新居，約占全國(guó)人口總數(shù)的10%，棚改新區(qū)已形成中國(guó)城鎮(zhèn)新的社區(qū)類型。將棚改房設(shè)定為商品房性質(zhì)的棚改政策為低收入居住困難群體預(yù)留了經(jīng)濟(jì)地位上升的流動(dòng)通道，棚改新區(qū)成為低收入者的新生活空間。棚改新區(qū)是由低收入者群體重構(gòu)起來(lái)的社區(qū)，遷入棚改新區(qū)的居民首先要面對(duì)經(jīng)濟(jì)生活重建的重任，而社區(qū)組織是居民唯一能夠依靠的互助平臺(tái)，這就決定了棚改新社區(qū)不僅需要輔助行政服務(wù)，而且需要具有主體性和能動(dòng)性，為居民提供包括就業(yè)、創(chuàng)業(yè)服務(wù)支撐等更加多元化的社會(huì)服務(wù)。城中村體制轉(zhuǎn)型的有效途徑是“撤村建居”，但是社會(huì)轉(zhuǎn)型則極為復(fù)雜，從村落社區(qū)向城市社區(qū)的嬗變是一個(gè)漫長(zhǎng)而艱巨的制度轉(zhuǎn)型過(guò)程。
(二)保障性住房建設(shè)的實(shí)質(zhì)性起步與社會(huì)效應(yīng)顯現(xiàn)
在推進(jìn)住房貨幣化分配的同時(shí)，中國(guó)政府著手建立以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的住房供應(yīng)體系，出臺(tái)了一系列保障性住房政策，同步建立和完善以廉租房和公租房為主的保障性住房制度體系。為嚴(yán)格限定住房建造標(biāo)準(zhǔn)、銷售價(jià)格以及租金標(biāo)準(zhǔn)，政府統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，按照標(biāo)準(zhǔn)提供給特定人群使用，確保住房的保障性作用得以發(fā)揮。
1.保障中低收入群體的廉租房制度與公租房制度
住房是一種特殊商品，一方面由于土地供給稀缺、資本密集、住房本身兼具消費(fèi)品和投資品雙重屬性，具有財(cái)富效應(yīng);另一方面，由于住房是居民生活的基本物品，住房市場(chǎng)具有非完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)特征，具有社會(huì)福利效應(yīng)。在發(fā)揮市場(chǎng)主導(dǎo)作用的同時(shí)，需要建立有效的住房制度體系，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)保障人民的居住權(quán)益。
保障性住房的起源可以追溯到20世紀(jì)80年代的解困房。作為正式制度，中國(guó)的保障性住房建設(shè)起步于1995年1月，國(guó)務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組出臺(tái)了《國(guó)家安居工程實(shí)施方案》，標(biāo)志著國(guó)家安居工程正式啟動(dòng)。安居工程面向城市的中低收入住房困難戶，由政府負(fù)責(zé)組織建設(shè)，以實(shí)際建造成本價(jià)格提供，是具有社會(huì)保障性質(zhì)的住宅建設(shè)示范工程。國(guó)家安居工程住房?jī)?yōu)先保障對(duì)象是無(wú)房戶、危房戶和住房困難戶，他們同時(shí)又是低保戶以及低保邊緣戶，即住房、收入“雙困”家庭。在同等條件下，離退休職工、教師中的住房困難戶得到優(yōu)先照顧。國(guó)家專門為安居工程安排了建筑面積1.5億平方米、5年時(shí)間完成的建設(shè)計(jì)劃。1995年安居工程起步當(dāng)年的建設(shè)規(guī)模即達(dá)1250萬(wàn)平方米，在投入的125億元建設(shè)資金中，國(guó)家財(cái)政安排50億元固定資產(chǎn)貸款，地方自籌其余的75億元資金。這一政策對(duì)于確保城市中低收入階層的最低居住條件效果顯著。
1998年，作為中國(guó)住房體制改革綱領(lǐng)性文件《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》的出臺(tái)，在確立住房分配貨幣化方針的同時(shí)，搭建了與不同收入水平家庭相對(duì)應(yīng)的住房供給制度體系，政府負(fù)責(zé)建造廉租住房，以保障低收入家庭的基本居住需求。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期試點(diǎn)，廉租住房保障形式由初期的單純實(shí)物配租發(fā)展為實(shí)物配租與租金補(bǔ)貼互補(bǔ);保障對(duì)象從初期的城鎮(zhèn)最低收入住房困難家庭擴(kuò)展到城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭;保障水平逐步提升。
1998年停止福利分房后，保障房建設(shè)雖然被提上日程，但是建設(shè)速度與商品房的發(fā)展相比遠(yuǎn)為緩慢。2007年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2007〕24號(hào))，這是首次頒布的保障性住房體系建設(shè)的里程碑式文件，標(biāo)志著自1998年住房全面改革以來(lái)處于邊緣位置的保障性住房成為與商品房比肩的住房體系之雙輪。這個(gè)文件提出了進(jìn)一步建立健全經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房制度的主要途徑，一是明確經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)對(duì)象，改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，完善經(jīng)濟(jì)適用房制度;二是逐步擴(kuò)大廉租房制度的保障范圍。我國(guó)保障性住房政策由此從安居工程調(diào)整為經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房政策，推動(dòng)了住房供應(yīng)體系從“重市場(chǎng)、輕保障”轉(zhuǎn)向“市場(chǎng)、保障并重”的均衡政策導(dǎo)向。這一文件標(biāo)志著中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)進(jìn)入了加強(qiáng)政府住房保障的整合發(fā)展期。從整體上看，雖然住房商品市場(chǎng)在住房體系中占據(jù)著主導(dǎo)位置，但不容忽視的是，承擔(dān)低收入住房困難群體政策保障功能的保障性住房建設(shè)開(kāi)始進(jìn)入實(shí)質(zhì)性發(fā)展階段。
2008年9月世界金融危機(jī)爆發(fā)，中國(guó)對(duì)外貿(mào)易出口轉(zhuǎn)為負(fù)增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)增速回落，硬著陸風(fēng)險(xiǎn)凸顯。11月5日，為進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，國(guó)務(wù)院出臺(tái)十項(xiàng)措施，“加快建設(shè)保障性安居工程，加大對(duì)廉租住房建設(shè)支持力度，加快棚戶區(qū)改造，實(shí)施游牧民定居工程，擴(kuò)大農(nóng)村危房改造試點(diǎn)”被列為“國(guó)十條”之首，房地產(chǎn)行業(yè)的地位被提到空前的高度，棚戶區(qū)改造工程從地方性政策上升為全國(guó)性政策，成為集中解決城市低收入家庭住房困難問(wèn)題的政策手段。值得注意的是，為應(yīng)對(duì)1998年亞洲金融風(fēng)暴和2008年世界金融危機(jī)，中國(guó)政府均采用了撬動(dòng)房地產(chǎn)業(yè)刺激內(nèi)需的策略，但兩者的著力點(diǎn)明顯不同：前者重在拉動(dòng)商品房建設(shè)，而十年之后的2008年房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域則是保障性住房供給，旨在提升居民購(gòu)買自住普通商品房的經(jīng)濟(jì)能力。2008—2012年，全國(guó)改造了總計(jì)1260萬(wàn)套棚戶區(qū)住房，政府共投資1500億元，促進(jìn)了投資與消費(fèi)，棚戶區(qū)住房條件改善初見(jiàn)成效。2011年9月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于保障性安居工程建設(shè)與管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，公租房成為保障性住房的主要形式，建設(shè)3600萬(wàn)套保障性住房的任務(wù)目標(biāo)于2015年圓滿完成，城鎮(zhèn)低收入家庭的基本住房條件發(fā)生了巨變。
在快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中，新就業(yè)職工、穩(wěn)定就業(yè)的外來(lái)務(wù)工人員等群體的住房困難問(wèn)題日益凸顯。針對(duì)這一問(wèn)題，2010年住建部等七部委發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》，確定三類人員為公共租賃住房的主要供應(yīng)對(duì)象：首先，重點(diǎn)保障對(duì)象是城市中等偏下收入住房困難家庭;其次，有條件的地區(qū)可以把新就業(yè)職工以及有穩(wěn)定職業(yè)的外來(lái)務(wù)工人員納入公共租賃住房供應(yīng)范圍。
廉租住房和公共租賃住房是保障性住房的重要組成部分，兩者均屬于租賃型保障房，但對(duì)象群體有所區(qū)別，申請(qǐng)過(guò)程常常產(chǎn)生混淆;公共租賃住房與廉租房的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理上均有很大的相似性。為解決這一問(wèn)題，住建部聯(lián)合財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委等部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行的通知》，決定從2014年起，將各地公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行。自此，公租房和廉租房統(tǒng)一為公共租賃住房。
2.經(jīng)濟(jì)適用房從政策性商品房主體形式并入保障房系列
經(jīng)濟(jì)適用住房是具有社會(huì)保障性質(zhì)的商品住宅，國(guó)家統(tǒng)一計(jì)劃，用地免收土地出讓金，采取行政劃撥。按照1994年出臺(tái)的《城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)管理辦法》，經(jīng)濟(jì)適用住房是按國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的普通住房，供應(yīng)對(duì)象是中低收入家庭、住房困難戶。經(jīng)濟(jì)適用房的原有優(yōu)勢(shì)在于兼具經(jīng)濟(jì)性和適用性，相對(duì)于市場(chǎng)價(jià)格其住宅價(jià)格適中，適用性則表現(xiàn)在住房設(shè)計(jì)優(yōu)先關(guān)注住房的實(shí)用效果。經(jīng)濟(jì)適用房由于沒(méi)有繳納土地出讓金不能上市交易，住戶不擁有完全產(chǎn)權(quán)。
1998年23號(hào)文件中規(guī)定，“經(jīng)濟(jì)適用住房”面向占人口大多數(shù)的中低收入群體，其定位是住房供應(yīng)的主體形式，建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系是推進(jìn)住房市場(chǎng)的主要發(fā)展目標(biāo)。文件設(shè)計(jì)了多種扶持性政策，期待在解決居民住房需求的同時(shí)收回投資，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展;相比之下，商品住房面向其他收入高的家庭，遵循市場(chǎng)機(jī)制。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)適用住房制度的特征具有顯著彈性，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)適用住房的政策期待支撐城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，根據(jù)城市化進(jìn)程以及城市居住群體的結(jié)構(gòu)變化不斷調(diào)整保障對(duì)象。20世紀(jì)90年代政府出臺(tái)《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》(1994)、《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》(1998)以及《關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)宏觀調(diào)控促進(jìn)房地產(chǎn)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》(2002)，都強(qiáng)調(diào)以中低收入家庭為對(duì)象的經(jīng)濟(jì)適用房是主要的住房供應(yīng)渠道。但隨著國(guó)家住房供給體系的變化，經(jīng)濟(jì)適用住房的定位也隨之發(fā)生了變化。2003年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》，確定以逐步實(shí)現(xiàn)多數(shù)家庭購(gòu)買或承租普通商品住房為目標(biāo)調(diào)整住房供給體系，將大多數(shù)家庭的住房推向市場(chǎng)，經(jīng)濟(jì)適用住房被定位為具有保障性質(zhì)的政策性商品住房，功能介于商品房和公租房之間。2007年8月，國(guó)務(wù)院再次出臺(tái)《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》，進(jìn)一步明確“經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)對(duì)象為城市低收入困難家庭，并與廉租房保障對(duì)象相銜接”。經(jīng)濟(jì)適用房的目標(biāo)群體從與商品房有交叉的中低收入家庭收窄為低收入住房困難家庭，略高于廉租房群體。經(jīng)濟(jì)適用住房的保障對(duì)象從中低收入者逐漸轉(zhuǎn)向低收入困難家庭，其從最初與商品房并列的位置逐漸走向與廉租房整合，直至并軌。
五、住房體系治理走向包容性提升
在城市社會(huì)治理過(guò)程中，住房體系治理無(wú)疑是重要一環(huán)。經(jīng)過(guò)40年的住房體系制度改革，城市居民住房水平明顯提高。但由于中國(guó)最初的住房改革方案是建立在城市戶籍制度基礎(chǔ)上的，缺乏城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理念，同時(shí)由于缺乏住房數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)與需求預(yù)測(cè)信息，科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)和長(zhǎng)效機(jī)制缺位，住房政策為國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化所左右，響應(yīng)式應(yīng)急特征顯著，長(zhǎng)期以來(lái)一直是全社會(huì)高度關(guān)注的焦點(diǎn)，“居者有其屋”的住房制度改革目標(biāo)仍未實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前住房體系治理主要面臨兩方面問(wèn)題：一是對(duì)已有住房的城市居民來(lái)說(shuō)，高企的房?jī)r(jià)成為阻礙其生活質(zhì)量進(jìn)一步改善的重要因素;二是中國(guó)的保障性住房體系直到2007年才得以建立，保障性住房制度主要面向本地戶籍居民，大量流動(dòng)人口被排斥在外。隨著新型城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，住房成為新市民和青年人自由流動(dòng)的巨大障礙，這兩個(gè)群體急需納入城市住房保障范圍，提升保障性住房的公平性和包容性。
(一)2016年以來(lái)住房保障成為共享發(fā)展的重要舉措
2015年習(xí)近平在《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》的說(shuō)明中指出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放和共享五大發(fā)展理念，其中，共享理念是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求，必須堅(jiān)持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，朝著共同富裕方向穩(wěn)步前進(jìn)。共享理念隨即成為住房體系改革的新方向，住房保障的包容性發(fā)展成為發(fā)展理念的實(shí)踐途徑。
2016年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”。這一定位把住房建設(shè)的重點(diǎn)放在有力有序增加保障性住房供給上，把租賃住房建設(shè)作為重中之重，不斷擴(kuò)大保障對(duì)象覆蓋面。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略需要進(jìn)一步提升市民化水平，保障性租賃住房供給政策對(duì)應(yīng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策，是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的關(guān)鍵條件，住房體系建設(shè)是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的基礎(chǔ)工程。正是在這一邏輯下，2017年十九大報(bào)告提出，加快建立“多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉”的住房制度，讓全體人民住有所居。調(diào)控政策的導(dǎo)向是回歸住房的基本功能，建立適應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律的基礎(chǔ)性制度和長(zhǎng)效機(jī)制，建設(shè)有序發(fā)展的住房市場(chǎng)。
評(píng)價(jià)住房體系治理的根本標(biāo)準(zhǔn)是能否滿足不同社會(huì)群體最基本的保障性居住需求，同時(shí)滿足已有住房的城市居民不斷提升住房品質(zhì)的高質(zhì)化需求。從住宅社會(huì)學(xué)視角看，住房結(jié)構(gòu)類型實(shí)質(zhì)上是與不同的居住人群相對(duì)應(yīng)的?？傮w看來(lái)，中國(guó)的住房制度以單位制為起點(diǎn)，在20世紀(jì)90年代末期開(kāi)始了單位福利分房的住房自有化改革，住房商品化隨之快速發(fā)展，絕大多數(shù)城市居民的住房問(wèn)題在住房商品市場(chǎng)得以解決。這一群體的基本居住需求得到滿足之后，提升居住品質(zhì)的需求成為商品市場(chǎng)的主要矛盾，需要多主體供給高品質(zhì)住房。
與此相應(yīng)，另一個(gè)以新市民、青年為主體的社會(huì)群體從農(nóng)村和小城市進(jìn)入大中型城市。新市民主要指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他類型進(jìn)城就業(yè)創(chuàng)業(yè)人員，青年人主要是指新進(jìn)企事業(yè)單位就業(yè)人員。這一暫不具備購(gòu)房支付能力的住房困難群體既無(wú)資格申請(qǐng)公租房，又無(wú)財(cái)力購(gòu)買商品房，同時(shí)受到住房保障體系和住房市場(chǎng)雙重排斥，被稱為住房體系中的“夾心層”。對(duì)于是否應(yīng)該為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供租賃住房，長(zhǎng)期以來(lái)學(xué)術(shù)界存在各種爭(zhēng)論，問(wèn)題的焦點(diǎn)在于每戶農(nóng)村戶籍居民在家鄉(xiāng)都享有一處用于“自建自用”的住宅用地。但由于住房市場(chǎng)是城鄉(xiāng)分割的，農(nóng)村房屋資產(chǎn)無(wú)法交易變現(xiàn)。新市民和青年因不具有城市戶籍而被排斥在保障性住房之外。由此可見(jiàn)，需要建立基于基本居住權(quán)的包容性保障機(jī)制，這一機(jī)制從長(zhǎng)遠(yuǎn)看有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的住房體系建設(shè)。毫無(wú)疑問(wèn)，住房保障體系的作用不僅僅是提升流動(dòng)人口的城市定居意愿和能力，同時(shí)也應(yīng)該是低收入住房困難群體享有的基本福利。對(duì)于新就業(yè)的青年人來(lái)說(shuō)，在家庭周期的特定階段接受住房保障是正?，F(xiàn)象。當(dāng)前中國(guó)保障性住房體系治理的重點(diǎn)目標(biāo)轉(zhuǎn)向?yàn)闀簳r(shí)收入較低、處于特殊生命周期的青年群體提供保障性租賃住房。
自2016年以來(lái)，中國(guó)的住房體系治理已經(jīng)超越應(yīng)急式發(fā)展階段，進(jìn)入科學(xué)建立住房長(zhǎng)效機(jī)制的新時(shí)期，頂層設(shè)計(jì)日臻完善。2020年，在“十四五規(guī)劃”和“2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要”中，國(guó)家對(duì)保障性住房體系的頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行重新調(diào)整，形成了“三房+兩改”的未來(lái)主體結(jié)構(gòu)(見(jiàn)圖1)。“三房”包括公共性租賃住房(簡(jiǎn)稱公租房)、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)房。廉租房并入公租房系列，向符合城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的住房困難家庭提供保障。“兩改”指已有棚戶區(qū)改造政策在特定地區(qū)的延續(xù)和以功能提升為導(dǎo)向的老舊小區(qū)改造。
(二)住房保障群體的包容性擴(kuò)展
中國(guó)住房保障體系常常被評(píng)價(jià)為覆蓋對(duì)象界定不清，政府對(duì)住房保障責(zé)任界定不明。究其實(shí)質(zhì)，這一模糊特征源于中國(guó)改革的漸進(jìn)性。隨著城鎮(zhèn)化政策目標(biāo)的不斷調(diào)整深化，住房政策需要按照城鎮(zhèn)化政策加以調(diào)適，提升周期性住房困難群體的城市生活適應(yīng)能力。以發(fā)展社會(huì)學(xué)視角看，中國(guó)住房制度改革的背景是從中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、從農(nóng)業(yè)社會(huì)走向工業(yè)社會(huì)兩個(gè)并行的社會(huì)轉(zhuǎn)變。中國(guó)的住房供給體制改革同時(shí)承擔(dān)兩個(gè)職能，一是在體制轉(zhuǎn)型邏輯下建立面向住房困難群體的常規(guī)性住房保障制度，保障低收入住房困難群體的居住需求，完善住房供給體系以實(shí)現(xiàn)基本居住權(quán)利保障;二是在城市化發(fā)展邏輯下支撐國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，住房保障對(duì)象隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和城市化戰(zhàn)略的變化不斷得以調(diào)整，在保障本地戶籍市民低收入且住房困難群體居住需求的基礎(chǔ)上，還要保障新市民、青年人以及特殊人才群體的居住權(quán)利。這一特征決定了中國(guó)保障性住房體系的韌彈性、雜合性與漸進(jìn)性，呈現(xiàn)出不同于西方國(guó)家的中國(guó)特色。
(三)住房保障對(duì)象從本地戶籍群體擴(kuò)展至新市民群體
按照保障性住房在住房體系中的定位，公共性租賃住房主要面對(duì)無(wú)力進(jìn)入住房市場(chǎng)的群體，有學(xué)者使用“剩余化”概念表示公租房的對(duì)象群體。新市民目前處于住房商品市場(chǎng)外圍，但卻是城市未來(lái)發(fā)展的新生力量，且規(guī)模龐大，“剩余”概念難以表達(dá)這一群體的居住特性。新市民群體住房問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。
第一，新市民2/3租住在“城中村”和老舊小區(qū)。目前我國(guó)2億左右的新市民中大約有1.4億人租房居住，且其中2/3的人租住在“城中村”和老舊小區(qū)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，新市民主要租住在城中村等地，安全隱患大、居住環(huán)境差，但是租金可承受，形成低質(zhì)量的平衡，與“人人獲得適當(dāng)、安全和負(fù)擔(dān)得起的住房”的目標(biāo)存在較大差距。第二，市場(chǎng)供應(yīng)的小戶型占比不高，不能滿足租賃需求。目前，市場(chǎng)供應(yīng)的租賃住房普遍戶型大、租金高，地方政府支持發(fā)展的租賃住房面積也偏大、租金偏高(參照市場(chǎng)租金水平確定)，大量新市民無(wú)力租賃，只能住在城中村或合租、群租。從各地調(diào)研了解到的情況看，大多數(shù)新市民的愿望是能夠租到安全、租金可承受的“一張床”或“一間房”，但市場(chǎng)缺少低租金、小戶型租賃住房供給。第三，新市民難以享受正規(guī)渠道的住房保障。多年來(lái)，各地發(fā)展公租房著力保障了城鎮(zhèn)戶籍住房、收入“雙困”家庭，但是對(duì)新市民的保障力度有限。一方面，新市民量大面廣，居住狀況總體較差，公租房由政府投資建設(shè)，地方財(cái)力有限，難以覆蓋到新市民。另一方面，公租房按照政府投資項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)、分配和管理，并接受審計(jì)監(jiān)督，企業(yè)單位不愿意投資建設(shè)公租房。據(jù)統(tǒng)計(jì)，新市民家庭租住公租房的比例僅為2.1%，低于本地居民家庭(18.5%);77.2%的新市民沒(méi)有繳存住房公積金，享受不到低利率購(gòu)房貸款支持。
保障性租賃住房是保障性住房體系的最新形態(tài)，不同于以往面向具有城鎮(zhèn)戶籍的住房、收入困難家庭的公租房。保障性租賃住房的使命是破解新市民、青年人等階段性住房短缺問(wèn)題，以保障這部分公民的基本居住權(quán)利，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。中國(guó)城市化率雖已達(dá)到63%，但是與發(fā)達(dá)國(guó)家超過(guò)80%的發(fā)展水平相比仍有巨大發(fā)展空間，未來(lái)城市人口還將持續(xù)增長(zhǎng)。在青年人群體中，大學(xué)畢業(yè)生每年超過(guò)千萬(wàn)，這一群體不符合公租房的收入條件，需要從保障性租賃住房的政策途徑加以解決。面對(duì)量大面寬的新市民，我國(guó)住房保障對(duì)象覆蓋范圍逐步由戶籍人口擴(kuò)大到常住人口。保障性租賃住房正是應(yīng)對(duì)這一新型城鎮(zhèn)化形勢(shì)變化的體現(xiàn)，由政府投資為主轉(zhuǎn)為社會(huì)力量投資為主。保障性租賃住房獲得了政府給予的政策支持，企業(yè)和其他機(jī)構(gòu)投資建設(shè)，堅(jiān)持誰(shuí)投資、誰(shuí)所有。發(fā)展一定數(shù)量的保障性租賃住房，主要是為加快解決新市民階段性住房困難，同時(shí)，以此推動(dòng)培育和發(fā)展租賃市場(chǎng)、穩(wěn)定市場(chǎng)租金、倒逼城中村改造，等等。
為此，國(guó)家把發(fā)展保障性租賃住房定位為解決好大城市住房突出問(wèn)題的抓手，確定為“十四五”住房建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)，并在2021年7月2日國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見(jiàn)》中進(jìn)一步明確了保障性租賃住房的基礎(chǔ)制度與支持政策，要求單列租賃住房用地計(jì)劃、優(yōu)先安排、應(yīng)保盡保;青年公寓、產(chǎn)業(yè)社區(qū)公寓主要安排在產(chǎn)業(yè)園區(qū)及周邊、軌道交通站點(diǎn)附近和城市建設(shè)重點(diǎn)片區(qū)等區(qū)域，具有顯著的產(chǎn)城人融合、人地房聯(lián)動(dòng)的生產(chǎn)性導(dǎo)向。通過(guò)完善土地支持政策、簡(jiǎn)化審批流程、給予財(cái)稅支持、加強(qiáng)金融支持等方式，解決新市民、青年人等群體的住房困難。未來(lái)中國(guó)住房供給側(cè)改革的重點(diǎn)是發(fā)展租賃住房，尤其是保障性租賃住房，中國(guó)住房保障的惠及面也將趨于擴(kuò)大，門檻逐步降低。
(四)住房保障形式不斷創(chuàng)新，政策扶持對(duì)象從住房市場(chǎng)邊緣群體擴(kuò)展到人才群體
共有產(chǎn)權(quán)住房是保障性住房的一種重要?jiǎng)?chuàng)新形式。2007年8月，我國(guó)首次在江蘇省淮安市推出共有產(chǎn)權(quán)住房。2014年12月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等六部委聯(lián)合發(fā)文，將北京、上海、深圳、成都、黃石、淮安等6城市作為試點(diǎn)，進(jìn)行共有產(chǎn)權(quán)住房的建設(shè)探索。2017年9月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于支持北京市、上海市開(kāi)展共有產(chǎn)權(quán)住房試點(diǎn)的意見(jiàn)》，明確共有產(chǎn)權(quán)制度的核心為共有產(chǎn)權(quán)房的配售定價(jià)、產(chǎn)權(quán)劃分、使用管理、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等規(guī)則，確保共有產(chǎn)權(quán)住房用途為居住。2021年6月印發(fā)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見(jiàn)》明確提出，完善以公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主體的住房保障體系，首次從國(guó)家層面確認(rèn)了共有產(chǎn)權(quán)住房是當(dāng)前及今后一段時(shí)期住房保障體系的重要組成部分。各試點(diǎn)城市共有產(chǎn)權(quán)住房的保障對(duì)象有所差異，如北京共有產(chǎn)權(quán)住房申購(gòu)對(duì)象是“本市戶籍和非本市戶籍無(wú)房家庭、人才”;上海共有產(chǎn)權(quán)住房申購(gòu)對(duì)象為“本市戶籍住房困難家庭或個(gè)人和非本市戶籍住房困難家庭”。
共有產(chǎn)權(quán)房由政府與購(gòu)房者共同承擔(dān)住房建設(shè)資金，主要特征體現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)有限，政府和購(gòu)買者將共同分享土地和房屋的增值收益，因而不同于經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房。共有產(chǎn)權(quán)房的土地由政府劃撥，相當(dāng)于繳納了土地出讓金，從而打通了從“租”到“有”的產(chǎn)權(quán)通道。在前期，共有產(chǎn)權(quán)房可以“以租為主、先租后售”，在解決中低收入家庭住房需求的同時(shí)保障其擁有房產(chǎn)的權(quán)利，幫助其“買得起，住得上”，實(shí)現(xiàn)住房公共政策與商品住房市場(chǎng)的連通;到中后期，則是通過(guò)調(diào)整個(gè)人和政府的產(chǎn)權(quán)比例，提高個(gè)人的產(chǎn)權(quán)比例，則可以轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;可租可售、租售并舉”。這種動(dòng)態(tài)特性搭建起了租賃住房與商品房之間的通道，給住戶提供了由租戶逐漸向業(yè)主轉(zhuǎn)變的通道，有利于調(diào)動(dòng)住房對(duì)象出資購(gòu)買的積極性。從政府層面看，有利于將政府的公租房維修管理的無(wú)限責(zé)任轉(zhuǎn)化為有限責(zé)任，建立了政策性住房退出機(jī)制。
人才房政策盡管屬于保障性住房范疇，但其更多的是體現(xiàn)了生產(chǎn)性邏輯，成為城市之間競(jìng)爭(zhēng)的工具，凸顯了人才住房的生產(chǎn)主義性質(zhì)。自2014年以來(lái)，各大城市的人才住房政策紛紛出臺(tái)，人才住房保障形式日益多樣化。人才住房政策可以分為扶助取得住房產(chǎn)權(quán)、扶助取得租住權(quán)兩大類。部分城市人才住房保障形式可自由選擇。例如，按照2017年發(fā)布的《南京市人才安居辦法》，南京的人才安居方式包括共有產(chǎn)權(quán)住房、人才公寓、公共租賃住房、購(gòu)房補(bǔ)貼和租賃補(bǔ)貼五大類。人才住房政策體現(xiàn)了中國(guó)住房保障對(duì)象從中低收入群體延伸到中等甚至中高收入群體，體現(xiàn)了“?；?rdquo;和“促發(fā)展”的統(tǒng)一。
綜上，2007年后，中國(guó)的住房制度改革重點(diǎn)從商品房市場(chǎng)延伸至保障性住房，保障性住房的體系建設(shè)初步完成，制度法規(guī)逐步完善，覆蓋層次不斷豐富。
六、結(jié)語(yǔ)
2020年10月，中共中央關(guān)于《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要的建議》確定了堅(jiān)持住房的居住屬性，加快建立“多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉”的住房制度，實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居的政策愿景，表明中國(guó)住房體系的重點(diǎn)關(guān)注群體隨著城市化的時(shí)代主題與時(shí)俱進(jìn)，住房供給體系不斷更新。
當(dāng)前，我國(guó)處于快速城鎮(zhèn)化的后半期，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿Y(jié)構(gòu)，即在農(nóng)村、城鎮(zhèn)之間產(chǎn)生了城鄉(xiāng)接合部，在農(nóng)民、城市市民之間形成了流動(dòng)人口群體。從社會(huì)學(xué)視角看，中國(guó)城市未來(lái)的住房需求主要來(lái)自兩方面，一是積極應(yīng)對(duì)城市居民提升住房品質(zhì)、滿足美好生活的高質(zhì)化需求，這一需求主要通過(guò)市場(chǎng)的穩(wěn)定有序發(fā)展來(lái)實(shí)現(xiàn)。另一方面是新市民、青年人帶來(lái)的過(guò)渡性新需求。我們需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的社會(huì)保障理念，將處于特定生活周期的“非低收入者”納入保障體系，完善與租賃住房相配套的基本公共服務(wù)供給制度，扶持幫助新市民和青年人順利進(jìn)入住房商品市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障與城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的雙贏。分層有序地實(shí)現(xiàn)住房品質(zhì)提升需求和基本住房保障需求，不僅是住房體系健康發(fā)展的基本目標(biāo)，也是城市社會(huì)包容性發(fā)展的重要標(biāo)志。
