在東方哲學(xué)觀念中，生命是一條河，是一個“非斷非常、相似相續(xù)”的過程：下段流水來自上段流水，相似而不同，相續(xù)而不斷。中國文明五千年綿延不斷，國家許多制度也有著很強(qiáng)的歷史相續(xù)：制度從歷史中走出來，有它的歷史沿革，也有它的時(shí)代創(chuàng)新。
財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，它自然會受國家治理的觀念和方向影響。從歷史到現(xiàn)在，中國國家治理有四個沒有根本改變的條件：就文明而言，以儒家為代表的東方文明延續(xù)沒有變；就地理?xiàng)l件而言，廣袤國土、山川縱橫的現(xiàn)狀沒有變；就社會狀態(tài)而言，以漢族為主體、多元民族社會融合格局沒有變；就政治治理而言，中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方分級治理的格局沒有變。這四個不變就決定了中國財(cái)政必定有中國特色，且有很強(qiáng)的歷史延續(xù)性一面。
認(rèn)識中國財(cái)政，離不開對財(cái)政這種歷史相續(xù)性把握。為此，本文分別從財(cái)政觀念、財(cái)政支出制度、財(cái)政收入制度、政府間財(cái)政關(guān)系四個維度分析財(cái)政的歷史相續(xù)，這四個維度也是財(cái)政最核心部分。當(dāng)然，由于財(cái)政制度和財(cái)政史均是值得學(xué)者付諸一生的研究，本文只能是概括性地進(jìn)行分析和總結(jié)。
1、邦國大本：國家治理財(cái)政觀
在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)研究語境下，財(cái)政一般屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)研究范疇，因此也往往將財(cái)政與“公共經(jīng)濟(jì)學(xué)”等同。2013年，黨的十八屆三中全會公報(bào)中明確提出“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，之后在國家的不少重要文件均強(qiáng)調(diào)這個定位。這個定位引發(fā)了財(cái)政學(xué)界的廣泛共鳴和反思，也激發(fā)了財(cái)政學(xué)者脫離西方研究范式之心，進(jìn)而形成向中國財(cái)政傳統(tǒng)和中國財(cái)政道路回歸之潮。
實(shí)際上，在中國歷史傳統(tǒng)中，財(cái)政與國家治理相關(guān)幾乎是不言自明的道理。歷史上將“財(cái)政”稱之為“國用”或“國計(jì)”，其中就隱含著對理財(cái)與國家治理關(guān)系的認(rèn)識。歷代理財(cái)大臣不乏警語，如唐代楊炎言“夫財(cái)賦，邦國之大本，生民之喉命，天下理亂輕重皆由焉。”宋代王安石言“政事所以理財(cái)，理財(cái)乃所謂義也。”曾任民國時(shí)財(cái)政部長的梁啟超言“政治上的一舉手、一投足，無不與財(cái)政相麗。”
為什么中國自古至今，財(cái)政與國家治理有著天然聯(lián)系?這與中國文化中關(guān)于國家觀念和國家職能定位有很大關(guān)系。錢穆在《國史大綱》中提出，中國有三個根本的文化觀念，它們奠定自先秦：
“大要言之，中國學(xué)術(shù)思想之態(tài)度與傾向，大體已奠定于先秦。一曰‘大同觀’。先秦思想趨向前者，以人類全體之福利為物件，以天下太平為向往之境界，超國家，反戰(zhàn)爭。二曰‘平等觀’。舉其著者，如孔子之孝弟論、忠恕論，墨子之兼愛論，惠施之萬物一體論，莊周之齊物論等。皆就全人類著眼，而發(fā)揮其平等觀念之深義也。三日‘現(xiàn)實(shí)觀’。天道與人道，即“宗教”與“社會”之辨，先秦思想趨向后者。”
錢穆先生所言的“現(xiàn)實(shí)觀”，其意是以人而不是以神為本，充滿人道精神，它起自西周對殷商重鬼神精神的反正。我認(rèn)為用“人本觀”概括更合適，“現(xiàn)實(shí)觀”易讓人誤解為現(xiàn)實(shí)功利主義。大同觀、平等觀、人本觀，這可以說是中國人的“三觀”。佛教進(jìn)入中國后，其精神仍與這“三觀”相合，這也使得中國歷史上很少出現(xiàn)嚴(yán)重的信仰沖突。更進(jìn)一步分析，這“三觀”源自歷代圣賢對心性、生命和宇宙的深刻認(rèn)識(宋儒陸九淵所謂“宇宙即吾心，吾心即宇宙”)。與世界其他文明相比，這三觀可以說極具中國文化特色，是中國人精神的底色。
關(guān)于這三種偉大觀念的價(jià)值，錢穆先生飽含感情寫到：
“此乃先秦學(xué)術(shù)共有之態(tài)度，所由形成中國之文化，搏成中國之民族，創(chuàng)建中國之政治制度，對內(nèi)、對外，造成此偉大崇髙之中國國家，以領(lǐng)導(dǎo)東亞大地?cái)?shù)千年之文化進(jìn)程者，胥(都)由此數(shù)種觀念為之核心，而亦胥于先秦時(shí)期成之也。”
文化精神自然會深刻影響國家觀念。德國以前首相俾斯麥曾說，“國家是時(shí)間河流上的帆船。”那么，是誰賦予時(shí)間以意義呢?無疑是文化精神。動物不會有歷史觀念，只有經(jīng)過文化熏陶后的人類才有，因此，也可以說，“國家是精神河流上的帆船。”
受此國家觀念影響，中國歷代國家職能范圍有擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)社會各個領(lǐng)域的傾向。梁漱溟(2021)在深入分析中國文化本質(zhì)后，指出中國國家職能的核心是建構(gòu)秩序，“即以厘定秩序而維持秩序，為其第一大事——是即所謂統(tǒng)治”，因此形成倫理本位、家國一體的國家與社會關(guān)系形態(tài)，“國家消融在社會里面，社會與國家相渾融”。
這種國家與社會關(guān)系有其優(yōu)勢，也有其不足。優(yōu)勢在于，它強(qiáng)調(diào)以人民為中心來施政，即使現(xiàn)實(shí)與理念脫節(jié)，以儒家精神為主導(dǎo)的文明總是對政府施政方向產(chǎn)生約束和規(guī)范作用。進(jìn)入二十世紀(jì)后，中國共產(chǎn)黨更將以人民為中心的施政精神發(fā)揚(yáng)光大。不足在于，從歷史看，它有時(shí)會對私人權(quán)利和活動空間造成壓迫，我們也看到，歷代橫征暴斂、陷民水火的政府行為史不絕書。
由于存在這樣的精神傳統(tǒng)，這也就可以理解，生長在中國這片土地的幾代財(cái)政學(xué)者，在關(guān)于財(cái)政本質(zhì)和財(cái)政職能的研究中，似乎總是會經(jīng)歷“學(xué)習(xí)-挑戰(zhàn)-回歸”的過程。對此，本文以“國家分配論”和“國家治理財(cái)政論”為代表說明。
上個世紀(jì)五十年代，中國財(cái)政學(xué)者以學(xué)習(xí)蘇聯(lián)財(cái)政理論為主。當(dāng)時(shí)蘇聯(lián)專家認(rèn)為“財(cái)政乃是貨幣關(guān)系的體系”，“財(cái)政學(xué)所研究的，是在整個社會再生產(chǎn)過程中價(jià)值規(guī)模都發(fā)生作用和有運(yùn)用價(jià)值乃其各種形式的客觀必要性的條件下，反映一定經(jīng)濟(jì)關(guān)系的貨幣關(guān)系體系。”在吸收和消化蘇聯(lián)財(cái)政理論后，中國財(cái)政學(xué)者開始對其進(jìn)行質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，1958年，中國人民大學(xué)王傳綸教授發(fā)表論文《對“財(cái)政學(xué)”對象問題的探討》，質(zhì)疑道：“究竟財(cái)政現(xiàn)象是和國家有本質(zhì)聯(lián)系呢，還是和商品交換有本質(zhì)聯(lián)系?究竟財(cái)政現(xiàn)象是隨著國家的產(chǎn)生、發(fā)展而產(chǎn)生、發(fā)展呢，還是隨著商品交換?”他認(rèn)為，“在社會主義制度下，財(cái)政現(xiàn)象的界限大大推廣了。這是一個事實(shí)，這是和其他兩個事實(shí)—社會主義國家有廣泛的經(jīng)濟(jì)組織工作的職能、社會主義經(jīng)濟(jì)規(guī)律起越來越大的作用—同一根源的。這是社會主義財(cái)政區(qū)別于資本主義財(cái)政的重要一點(diǎn)，同時(shí)也是社會主義財(cái)政的大優(yōu)點(diǎn)。”
由于中國學(xué)者感受到社會主義國家職能遠(yuǎn)大于資本主義國家職能，從國家視角分析財(cái)政問題便是順理成章的選擇，由此誕生了很有影響的關(guān)于財(cái)政本質(zhì)的“國家分配論”。所謂國家分配論，是將財(cái)政本質(zhì)視作為“以國家為主體的分配活動”，提出該理論的價(jià)值在于，新中國第一代財(cái)政學(xué)家“從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)財(cái)政的運(yùn)行實(shí)踐中，有意或無意地體認(rèn)到了中國‘國家自主性’程度極高這一特征，從而將財(cái)政直接與國家意志聯(lián)系在了一起”(劉曉路、郭慶旺，2017)。中國財(cái)政學(xué)者明顯感受到，服從國家要求、服務(wù)國家需要從來都是財(cái)政的第一功能，并且，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)使得財(cái)政這項(xiàng)功能充分發(fā)揮出來(呂煒、靳繼東，2021)。在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)框架下，所觀察的財(cái)政現(xiàn)象是在選舉制度下博弈的結(jié)果，看不到長期穩(wěn)定的執(zhí)政黨在領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)中的作用，自然會出現(xiàn)財(cái)政研究的國家缺失問題。
改革開放后，中國經(jīng)濟(jì)面臨著全面從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程，經(jīng)濟(jì)學(xué)又經(jīng)歷了一番向西方經(jīng)濟(jì)學(xué)全面引進(jìn)和學(xué)習(xí)浪潮，在此浪潮中，財(cái)政學(xué)也不可避免地受西方財(cái)政學(xué)理論影響。在西方主流財(cái)政學(xué)教科書，一般是采取福利經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法研究財(cái)政問題，大多數(shù)財(cái)政研究是以財(cái)政政策分析和財(cái)政效應(yīng)分析為主，這也是與當(dāng)時(shí)我國正處于社會主義市場經(jīng)濟(jì)建立和完善時(shí)期相符合的。
黨的十八大以來，改革開放的總目標(biāo)是“推進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化”，首次提出財(cái)政的國家治理職能定位，它仿佛是財(cái)政為“邦國大本”這一判斷的歷史回響。與大多數(shù)理論命題由學(xué)術(shù)界提出不同，這次重大理論命題是由黨中央提出的。這似乎說明，中國歷史上各時(shí)期的改革者如楊炎、王安石等，會比學(xué)術(shù)界更深刻地認(rèn)識到財(cái)政與國家治理的關(guān)系。由此，“國家治理財(cái)政論”已是必然存在的理論，財(cái)政學(xué)界要做的工作是豐富其理論內(nèi)涵而不是否定其存在與否，否則，質(zhì)疑便是對中國財(cái)政歷史傳統(tǒng)的質(zhì)疑。
因此，中國財(cái)政學(xué)界關(guān)于財(cái)政本質(zhì)研究的兩次“學(xué)習(xí)-挑戰(zhàn)-回歸”的歷程，實(shí)際上是在中華文化精神影響下，在深遠(yuǎn)的歷史之音感召下，在新中國成立以來社會主義國家建設(shè)實(shí)踐的啟發(fā)下，自覺或不自覺地精神回歸。
2、安民為先：政府支出方向
政府支出決定著政府施政方向，而施政方向是由政府施政理念決定著。那么，理念又是由什么決定呢?它無疑由文化觀念決定。中華文化以儒家為代表，儒家文化的實(shí)質(zhì)是什么？自古以來有見仁見智的各種判斷，我覺得潘麟先生所著的《中庸心要》（2021）概括得最為準(zhǔn)確：
“儒家文化的本質(zhì)是通過倫理覺醒以實(shí)現(xiàn)道德覺醒（良知彰顯），復(fù)以道德覺醒（良知彰顯）以實(shí)現(xiàn)生命（心性）覺醒與解脫；復(fù)通過生命（心性）覺醒以化除身心內(nèi)含之氣偏質(zhì)礙（種種習(xí)氣）等所有障礙與煩惱而實(shí)現(xiàn)身心之終極解脫，以及真善美的徹底喚醒與呈現(xiàn)（內(nèi)圣圓滿）；復(fù)由以內(nèi)圣境界為前提和基礎(chǔ)，建立健全齊家、治國和平天下各社會與人性層面的外王之道。”
因此，儒家文化既是內(nèi)圣之學(xué)，也是外王之學(xué);既是超越的，也是現(xiàn)實(shí)的;既是先驗(yàn)的，也是經(jīng)驗(yàn)的;它立足于人文，又超越人文。正由于儒家文化具有這樣的氣質(zhì)，它充滿了人文精神和民本思想，由此對國家治理思想、方向及財(cái)政職能產(chǎn)生著根本影響。《漢書.食貨志》較為清楚地闡明中國傳統(tǒng)國家治理思想及財(cái)政職能。原文為：
“殷周之盛，《詩》《書》所述，要在安民，富而教之。故《易》稱：‘天地之大德曰生，圣人之大寶曰位;何以守位曰仁，何以聚人曰財(cái)。’財(cái)者，帝王所以聚人守位，養(yǎng)成群生，奉順天德，治國安民之本也。故曰：‘不患寡而患不均，不患貧而患不安;蓋均亡貧，和亡寡，安亡傾。’”
聚人守位，安民為先，發(fā)展經(jīng)濟(jì)和推行教育(富而教之)，這是儒家思想影響下施政的次第。西漢賈誼向皇帝上書《論積貯疏》，其實(shí)現(xiàn)目標(biāo)也無非是“富安天下”。“安”之一字，由身心至家國，由本體至外用，由形而上至形而下，儒家精神一以貫之。安居樂業(yè)、國泰民安、安邦治國、民安物阜、長治久安等成語寄托著一個民族關(guān)于小康至大同社會的理想。
文化精神會代代傳承的，在黨的十九大報(bào)告中，安民為先的施政理念自然流露出來。如報(bào)告所言，要“建設(shè)平安中國，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定，確保國家長治久安、人民安居樂業(yè)。”這種理念也得到人民的廣泛認(rèn)同。落腳在施政方向上，財(cái)政支出比較能體現(xiàn)如下三方面共性規(guī)律。
其一，高度重視人的生命和健康。自西周取代殷商后，周公制禮樂就確立了重德重人的立國精神，將人的生命和健康放在第一位，正如十九大報(bào)告所言“建設(shè)平安中國”，這在新冠肺炎疫情全球大流行期間體現(xiàn)得尤為明顯。
其二，以強(qiáng)大的國家組織動員能力應(yīng)對危機(jī)。中華民族是在迎接與挑戰(zhàn)各種危機(jī)中成長起來的，典型的危機(jī)如水患、災(zāi)荒、疾疫、外敵入侵等。應(yīng)對危機(jī)可以采取政府組織為主和社會組織為主兩種形式，我國自來強(qiáng)調(diào)政府組織的作用，一方面政府認(rèn)為是自己不可推卸的責(zé)任，另一方面也可以避免民間力量借危機(jī)而興起。象歷代平準(zhǔn)、均輸之法，有著平抑物價(jià)、平衡地區(qū)差距、避免豪強(qiáng)巨賈出現(xiàn)等意圖在內(nèi)。
其三是推動實(shí)現(xiàn)社會更大范圍和更大程度的平等。無論是儒家的“均無貧”、道家的“齊物論”，還是佛家的“眾生平等”，都有濃厚的平等觀，因此，也就不難理解古代對商人采取“重租稅以困辱之”的做法了。
安民為先的施政理念會引導(dǎo)財(cái)政支出方向。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低時(shí)，財(cái)政支出要用于恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)力，使得人們“倉稟實(shí)而知禮節(jié)，衣食足而知榮辱”。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到一定水平后，又強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)社會平等。在古代，其措施如計(jì)口授田、平糴糧價(jià)、建常平倉、設(shè)養(yǎng)濟(jì)院等，對保障人民免于饑寒和實(shí)現(xiàn)安居樂業(yè)起著重要作用。在現(xiàn)代社會，其措施體現(xiàn)為在準(zhǔn)確把握社會主要矛盾變化基礎(chǔ)上，適時(shí)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。如經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期時(shí)，要解決的是“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”，財(cái)政支出主要方向是增加生產(chǎn)性支出，以推動現(xiàn)代化工業(yè)體系建設(shè)和經(jīng)濟(jì)增長。中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代后，要解決的是“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。相應(yīng)的財(cái)政表現(xiàn)就是，通過教育醫(yī)療支出預(yù)算與GDP掛鉤、推廣新型農(nóng)村養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)、強(qiáng)調(diào)財(cái)政支出的民生保障作用、增加扶貧開發(fā)支出、基本公共服務(wù)均等化等措施，推動經(jīng)濟(jì)增長、地區(qū)均衡發(fā)展、共同富裕等目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。
“發(fā)展的目的就是為了改善和保障民生”，這實(shí)際是中國精神的三觀，也即“大同觀、平等觀、人本觀”的體現(xiàn)。
3、稅利并存：財(cái)政汲取方式
在任何一個國家，提高財(cái)政汲取能力，使其能夠保障政府職能行使都是至關(guān)重要的。它的重要性體現(xiàn)在三方面：一是政府財(cái)力保障，沒有財(cái)政收入政府無法有效運(yùn)轉(zhuǎn);二是它影響經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，財(cái)政收入取自私人部門，必然會影響經(jīng)濟(jì);三是塑造國家與社會關(guān)系，稅收一直是政府控制社會的重要工具，而納稅人對納稅人權(quán)利的爭取也會約束政府，甚至?xí)淖儑业男螒B(tài)，例如歷史上英國、法國資產(chǎn)階級大革命均由征稅問題引起。
政府收入有稅收與專營收入兩大來源，兩者有一定的替代性。稅收來自私人部門的商品交易、所得或者財(cái)富，專營收入來自政府對某些商品在生產(chǎn)、收購、運(yùn)輸、銷售的一個或幾個環(huán)節(jié)進(jìn)行壟斷經(jīng)營和管理所取得的一種專項(xiàng)收入。中國歷史上一直是稅利并存，如春秋時(shí)齊國采取由國家控制鹽鐵等自然資源的官山海政策，西漢時(shí)實(shí)行鹽鐵專營，之后歷朝歷代對不同物品采取不同專營方式，其中以鹽茶為代表。當(dāng)代以國有企業(yè)為代表，在1983年國有企業(yè)“利改稅”之前，國有企業(yè)上繳利潤一直是財(cái)政收入的主要來源。當(dāng)前，國有企業(yè)多集中在資源密集的上游行業(yè)，如電力、石油、天然氣等，它們關(guān)系著重大國計(jì)民生，有著多方面的重要作用，如抵制外在沖擊、保障民生、配合國家重大戰(zhàn)略實(shí)施、鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)等。典型例子是2019年中國在大規(guī)模減稅的背景下，當(dāng)年全國國有企業(yè)上繳利潤同比增長36.3%，2022年要求國有金融部門和專營機(jī)構(gòu)向中央財(cái)政上繳超過1萬億的結(jié)存利潤，主要用于彌補(bǔ)留抵退稅所產(chǎn)生的財(cái)政缺口。
雖然稅利都來自民間，“羊毛出在羊身上”，但民間對它們的感知完全不同。稅收與專營收入相比，私人部門在繳稅過程中，能夠感知所納稅收的多寡，因此對納稅人權(quán)利的保護(hù)和爭取也就更積極。當(dāng)然，稅收有多種形式，納稅人對不同稅收的感知力也不同，如個人所得稅和財(cái)產(chǎn)稅的感知力大于商品稅，當(dāng)代學(xué)者稱為稅收顯著性。但是總體而言，民間對稅收感知程度遠(yuǎn)大于專賣收入。
民間對財(cái)政汲取方式的不同反應(yīng)，會影響政府汲取財(cái)政收入的方式選擇。在春秋時(shí)期，齊國宰相管仲就說：“民予則喜，奪則怒，民情皆然。先王知其然，故見予之形，不見奪之理”(《管子·國蓄》)。他認(rèn)為最理想的財(cái)政汲取方式是“取之于無形，使人不怒”，因此采取“官山海”的鹽鐵專營政策。法國路易十四時(shí)期財(cái)政大臣柯爾貝爾有一句征稅“名言”：“拔最多的鵝毛，聽最少的鵝叫”，其旨趣與管仲幾同。
作為政府理財(cái)者，沒有一個人喜歡納稅人的反抗，因此都會傾向采取隱蔽性較強(qiáng)的財(cái)政汲取方式。但由于國家從民間汲取財(cái)政收入必然會引發(fā)民間的抵制，并產(chǎn)生對保護(hù)民眾權(quán)利和限制公權(quán)力的需求，而限制公權(quán)力的濫用對建構(gòu)現(xiàn)代國家具有重要意義，因此就推動現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)型而言，財(cái)政汲取方式應(yīng)該更多來自稅收而不是專營收入，這也是熊彼特(2018)強(qiáng)調(diào)的現(xiàn)代國家應(yīng)是“稅收國家”的原因所在。
但是，不能簡單認(rèn)為稅收汲取就比專營收入更好。與稅收相比，專營收入存在優(yōu)勢與劣勢的兩面。其優(yōu)勢在于：其一，汲取財(cái)政收入更方便快捷，可保障國家財(cái)政收入，特別是在國家處于危機(jī)時(shí)更是如此；其二，國有企業(yè)承擔(dān)了大量本應(yīng)屬于政府承擔(dān)的職能，如吸納就業(yè)、調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)等，這是私人部門很難做到的；其三，政府對有暴利性資源的壟斷，也是限制民間出現(xiàn)壟斷勢力（古代是豪強(qiáng)，現(xiàn)代是寡頭）、成為潛在的挑戰(zhàn)政府權(quán)威的重要舉措。其劣勢在于：其一，不按市場價(jià)格信號配置資源，官營容易導(dǎo)致低效；其二，如果不限制公權(quán)，它很容易演變成掠奪民間財(cái)富的一種手段。
另外，值得一提的是，中國歷代統(tǒng)治者在稅利之間選擇時(shí)，除了有上述考量外，還受到儒家“薄賦”思想的制約?？鬃友?ldquo;賦稅既重，民饑國乏”，孟子言“薄其稅斂，民可使富也”。古人不懂得稅收“拉弗曲線”的道理，即合理的稅收負(fù)擔(dān)取決于稅收扭曲性與政府支出外部性的平衡，并不是稅收負(fù)擔(dān)越低越好。由于受這種思想影響，歷代統(tǒng)治者對農(nóng)業(yè)正稅都不敢隨便加稅，黃仁宇(2001)指出：“通常而言，直到16世紀(jì)之初，按照地方正常的糧食價(jià)格估算，稅收不超過產(chǎn)量的10%。在許多地區(qū)，征收額是遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于這一水平。”但是，表面上農(nóng)業(yè)正稅稅收負(fù)擔(dān)不高，歷朝歷代各種雜派卻層出不窮，這反而會引起更多的問題，如官員腐敗、民變、中央財(cái)政集中度下降等。與雜派相比，政府對專營收入掌控程度更強(qiáng)，因此，綜合考量之下，中國歷代均重視專營收入。
專營收入的兩面性幾乎是一種歷史基因。在《史記.平準(zhǔn)書》中，一方面記載，西漢初期“富商大賈或貯財(cái)役貧，轉(zhuǎn)轂百數(shù)，廢居居邑，封君皆低首仰給。冶鑄煮鹽，財(cái)或累萬金，而不佐國家之急，黎民重困”，說明放開鹽鐵管制會導(dǎo)致政府權(quán)威下降、不佐國家之急、黎民受剝問題。另一方面又記載：“郡國多不便縣官作鹽鐵，鐵器苦惡，賈貴，或彊令民賣買之。”說明鹽鐵專營又會導(dǎo)致產(chǎn)品質(zhì)量低、價(jià)格高的問題。在《鹽鐵論》中，公卿大夫和文學(xué)賢良曾就此展開激烈辯論，但最終是各執(zhí)一端，立場如冰炭不相容。
中國國情是市場規(guī)模大，潛在的暴利性資源多。潛在的暴利性資源來自需求價(jià)格彈性低商品，如鹽茶；來自上游產(chǎn)業(yè)商品，如鐵、基礎(chǔ)設(shè)施；來自資源性商品，如明朝的礦業(yè)。面對這種現(xiàn)實(shí)，政府從汲取財(cái)政收入、加強(qiáng)宏觀控制、承擔(dān)社會成本、避免寡頭出現(xiàn)等角度考慮，很難放棄對這些資源的控制，最終形成稅利并存的局面。
稅利并存的歷史性存在，說明中國特色財(cái)政收入制度建設(shè)，要對“稅收國家”概念辯證分析，要發(fā)揮不同來源財(cái)政收入的優(yōu)勢一面，抑制其劣勢一面。
4、集分相制：政府間財(cái)政關(guān)系構(gòu)建
政府間財(cái)政關(guān)系是國家治理的基礎(chǔ)性制度安排。政府間財(cái)政關(guān)系包括財(cái)權(quán)配置、事權(quán)配置和轉(zhuǎn)移支付三個部分，它們限定了各級政府財(cái)力水平和支出責(zé)任，由此會影響政府行動方向和強(qiáng)度，因此，政府間財(cái)政關(guān)系如何設(shè)置，會對國家穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生著重要影響。
在現(xiàn)代大中型國家，由于中央政府與地方政府之間存在較強(qiáng)的信息不對稱，中央政府必須分配一定的權(quán)力給地方政府，用來激勵地方政府履行其職能，或者降低過高的信息傳遞成本，因此有大量文獻(xiàn)討論該如何實(shí)行財(cái)政分權(quán)問題。但是過度的財(cái)政分權(quán)又會導(dǎo)致中央政府宏觀調(diào)控能力下降、區(qū)域發(fā)展不均衡等，因此又有大量文獻(xiàn)討論財(cái)政集權(quán)問題。
中國央地關(guān)系與世界上大多數(shù)國家迥異，這使得政府間財(cái)政關(guān)系運(yùn)行規(guī)律有其非常強(qiáng)的中國特色。那么，中國央地關(guān)系特色和治理規(guī)律是什么呢？那就是在超大地方、超大社會基礎(chǔ)上建立的“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方分級管理”的體制，在帝制時(shí)代體現(xiàn)為郡縣制傳統(tǒng)，在當(dāng)代體現(xiàn)為“堅(jiān)持全國一盤棋，調(diào)動各方面積極性，集中力量辦大事”的制度安排。
在帝制時(shí)代，財(cái)政一直是中央政府用以控制地方的非常關(guān)鍵的因素。一旦地方政府擁有較強(qiáng)的財(cái)力，就很容易出現(xiàn)離心傾向，嚴(yán)重時(shí)會憑借財(cái)力與中央對抗，甚至推翻中央政府。中央政府為了防止弱干強(qiáng)枝局面出現(xiàn)，會想盡一切辦法控制地方財(cái)力。自秦朝開始，就是在中央設(shè)置治粟內(nèi)史，統(tǒng)一高度全國財(cái)政收支。漢武帝時(shí)設(shè)立“太倉、均輸、平準(zhǔn)、都內(nèi)、籍田五令丞，斡官、鐵市兩長丞”，統(tǒng)一管理全國財(cái)政及物資調(diào)配，并且“郡國諸倉農(nóng)監(jiān)、都水六十五官長丞皆屬焉”。宋朝吸取唐朝后期藩鎮(zhèn)割據(jù)的教訓(xùn)，對地方實(shí)行“制其錢谷”策略，中央設(shè)置轉(zhuǎn)運(yùn)使主管各路財(cái)賦，并與地方行政相分離。而一旦中央對地方財(cái)力失去控制，如西漢前期、唐朝后期、清朝后期，那么往往意味著王朝危機(jī)的出現(xiàn)。
在當(dāng)代社會，中央政府也高度掌握對地方財(cái)政的主動權(quán)。2021年，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重為45.2%，不論是廣東省還是上海市，再富裕的地區(qū)，地方政府自有財(cái)力也不能完全滿足財(cái)政支出需要，均離不開中央政府轉(zhuǎn)移支付的支持?？梢哉f，通過財(cái)政控制來增強(qiáng)中央權(quán)威、控制地方政府施政方向是中國歷史主線索之一。
然而，中國又具有“超大地方、超大社會”的兩超特征(王滬寧，1991)，一味地實(shí)行財(cái)政集權(quán)必然會降低地方積極性。所謂的“地方積極性”，這是一個比較寬泛的詞，在不同的歷史背景和發(fā)展階段，地方積極性的發(fā)揮方向不同。在古代，它可以是漢代向貧民貸放公田、東晉屯田、明朝的九鎮(zhèn)邊防、清朝中期的墾荒(稱為“荒政”)、清朝太平天國之后的官辦工業(yè)等。在當(dāng)代，它可以是地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生、生態(tài)治理等。財(cái)政是調(diào)動地方積極性的非常關(guān)鍵的工具，為此，又必須賦予地方一定財(cái)政權(quán)力來保證地方政府履行各項(xiàng)政府職能，由此產(chǎn)生財(cái)政分權(quán)的動力。
進(jìn)一步解剖中國自古至今的政府間財(cái)政關(guān)系，可以發(fā)現(xiàn)，它由多項(xiàng)權(quán)力組成。事權(quán)包括決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，財(cái)權(quán)包括立法權(quán)、征管權(quán)、收益權(quán)，轉(zhuǎn)移支付包括分配權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)。政府間財(cái)政關(guān)系設(shè)計(jì)要考慮多重目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，其財(cái)政權(quán)力配置必定是“集中有分，分中有集”(呂冰洋，2022)。北宋中期史學(xué)家范祖禹用“上下相維，輕重相制”一詞概括當(dāng)時(shí)中央與地方關(guān)系，我覺得這是個符合歷史規(guī)律的表述，簡單地說，中國歷來政府間財(cái)政關(guān)系是“集分相制”。
為何中國自古以來的政府間財(cái)政關(guān)系的本質(zhì)是“集分相制”？一是財(cái)政權(quán)力集中與分散，分別服務(wù)于不同的國家治理目標(biāo)，不可能有單向的財(cái)政集權(quán)或分權(quán)；二是如上所言，政府間財(cái)政關(guān)系中，至少有九項(xiàng)核心權(quán)力組成，每項(xiàng)權(quán)力的集與分均有著不同功用，因此不論是歷史還是現(xiàn)實(shí)，這些權(quán)力配置有集有分，是交叉在一起的；三是“集分相制”才符合權(quán)力配置邏輯，才符合現(xiàn)實(shí)政治需求，才會讓央地緊密聯(lián)系在一起，達(dá)到“如身之使臂，臂之使指”效果。實(shí)際上，仔細(xì)觀察當(dāng)前中國財(cái)政體制，不難發(fā)現(xiàn)中央與地方財(cái)政權(quán)力交叉與共享的制度安排，如“共同事權(quán)”、“稅收共享”、“共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付”等。
5、結(jié)語
財(cái)政表面上是政府收支活動，但其內(nèi)在反映的是政府施政的理念，這種理念與一個民族的文化精神密不可分。民國期間，陳煥章(2021)曾著有《孔門理財(cái)學(xué)》，研究中國古代政府理財(cái)活動是如何受儒家文化影響的，曾引起西方經(jīng)濟(jì)學(xué)界的重視。他們重視的原因，正如為該書作序的哥倫比亞大學(xué)施格教授所言“它切實(shí)地揭示出大量為經(jīng)書所發(fā)端而在今日被廣為接受的理財(cái)義理”。這種理財(cái)義理，必定會有一種在深厚的文化精神影響下的財(cái)政精神產(chǎn)生，由此產(chǎn)生綿延不斷的財(cái)政相續(xù)。
這種財(cái)政相續(xù)體現(xiàn)在四個方面。就財(cái)政本質(zhì)而言，中國歷來將它看作是“邦國大本”，而不僅是一個經(jīng)濟(jì)范疇內(nèi)的問題;就財(cái)政支出而言，它強(qiáng)調(diào)以人為本、安民為先，比較重視財(cái)政在建設(shè)良好公共秩序(包括政治秩序、經(jīng)濟(jì)秩序和社會秩序)的作用;就財(cái)政收入而言，稅利并存是常態(tài)，稅收與政府專營收入共同保證了財(cái)政汲取能力;就政府間財(cái)政關(guān)系而言，“集分相制”是其本質(zhì)。
一部春秋誰落筆？江山萬古重精神。財(cái)政運(yùn)行有其內(nèi)在精神，有其內(nèi)在規(guī)律，因之有其外化制度，有其外化活動。它跟其他許多社會歷史發(fā)展過程一樣，是歷史合規(guī)律性與合目的性的統(tǒng)一。認(rèn)識這一點(diǎn)，對研究中國財(cái)政本質(zhì)、財(cái)政制度特點(diǎn)、財(cái)政運(yùn)行規(guī)律、財(cái)政改革等重要問題，不無啟示意義。
作者系中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授、中國宏觀經(jīng)濟(jì)論壇(CMF)主要成員
