1 生態(tài)文明體制改革的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和集成創(chuàng)新性不斷增強(qiáng)

　　黨的十八屆三中全會(huì)全面啟動(dòng)了生態(tài)文明建設(shè)和體制改革工作。為了全面開展生態(tài)文明建設(shè)和體制改革，中共中央、國(guó)務(wù)院分別于2015年4月和2015年9月印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》。為了遏制區(qū)域和流域性環(huán)境污染，在2020年年底全面建成小康社會(huì)前打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，中共中央、國(guó)務(wù)院于2018年6月印發(fā)了《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》。“十四五”時(shí)期，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入了以降碳為重點(diǎn)戰(zhàn)略方向、推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善由量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時(shí)期，為了鞏固前期的污染防治成果，并將污染防治工作推向深入，中共中央、國(guó)務(wù)院于2021年11月印發(fā)了《關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》。為了穩(wěn)中求進(jìn)推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和工作，中共中央、國(guó)務(wù)院于2021年9月印發(fā)了《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》。為了指導(dǎo)區(qū)域和流域開展生態(tài)文明建設(shè)和其他生態(tài)文明專項(xiàng)工作，2015年以來(lái)，中共中央、國(guó)務(wù)院陸續(xù)印發(fā)了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》(2015年)、《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》(2016年)、《長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》(2019年)、《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》(2019年)、《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》(2021年)、《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》(2021年)、《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展綱要》(2021年)等綜合性規(guī)劃文件，這些文件都專門設(shè)置了生態(tài)文明建設(shè)與體制改革的綜合性和專門性目標(biāo)和要求。此外，黨的十八大以來(lái)，中共中央全會(huì)作出的一些決定也對(duì)生態(tài)文明的建設(shè)和改革提出了相關(guān)要求，如《關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》就納入了碳達(dá)峰碳中和的目標(biāo)，并且做出了任務(wù)部署;《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》既把垃圾分類以及城市、園區(qū)和企業(yè)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)改造納入進(jìn)去，也把環(huán)境污染的協(xié)同防治納入進(jìn)去，體現(xiàn)了綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展的一體化，體現(xiàn)了流域、區(qū)域和企業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的一體化。

　　在上述綜合性改革文件的指導(dǎo)下，中共中央有關(guān)部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門在城鄉(xiāng)建設(shè)與綠色發(fā)展、國(guó)家公園、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)、河長(zhǎng)制、生態(tài)保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、生態(tài)保護(hù)賠償、生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察等領(lǐng)域印發(fā)了專項(xiàng)的配套改革文件，相關(guān)省級(jí)黨委大多也配套制定了本地區(qū)的實(shí)施文件。這些改革文件是在集成改革的視野下做出的專項(xiàng)改革安排，協(xié)調(diào)性明顯增強(qiáng)。

　　總的來(lái)看，在生態(tài)文明建設(shè)新時(shí)代，生態(tài)文明體制改革不斷深化，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)逐步產(chǎn)生全面和深刻的影響，很多問(wèn)題的解決必須在系統(tǒng)思維下采取綜合和協(xié)調(diào)的方法。無(wú)論是生態(tài)文明體制改革的綜合性改革措施，還是專項(xiàng)改革措施，改革的系統(tǒng)性、集成性和協(xié)同性明顯增強(qiáng)，區(qū)域之間、流域內(nèi)部的生態(tài)文明體制改革要求銜接性提高，綠色、循環(huán)、低碳領(lǐng)域的要求銜接性增強(qiáng)。這個(gè)生態(tài)文明建設(shè)和改革趨勢(shì)，將在2035年甚至2050年前都會(huì)延續(xù)下去。

　　2 生態(tài)文明法律體系的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和集成創(chuàng)新取得重要進(jìn)展

　　2.1

　　生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系內(nèi)外的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

　　發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)共同表明，一國(guó)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系初步建成后，生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的立法一般會(huì)進(jìn)入統(tǒng)籌協(xié)同性和應(yīng)用性增強(qiáng)的時(shí)代。在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，有什么樣的生態(tài)文明事業(yè)目標(biāo)，應(yīng)采取什么樣的立法改革予以保障。為了保障生態(tài)文明體制改革措施的有效實(shí)施，全國(guó)人大常委會(huì)于2014年4月修訂了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的綜合性基礎(chǔ)性法律——《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》。自此，中國(guó)的生態(tài)環(huán)保法律體系建設(shè)進(jìn)入以生態(tài)文明理念為指導(dǎo)的全面升級(jí)時(shí)期，加強(qiáng)了體系內(nèi)外的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

　　在“五位一體”總體布局內(nèi)，全國(guó)人大于2018年將生態(tài)文明寫入憲法，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作自身的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)及生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)奠定了憲法基礎(chǔ)。針對(duì)民事行為的綠色、循環(huán)、低碳化，全國(guó)人大于2020年制定民事基本法《中華人民共和國(guó)民法典》，其第9條規(guī)定了綠色原則，即民事主體從事民事活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)有利于節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境。為了健全環(huán)境公益訴訟機(jī)制，全國(guó)人大常委會(huì)于2017年6月修改行政訴訟基本法《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》和民事訴訟基本法《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》，分別規(guī)定了環(huán)境行政和民事公益訴訟制度。此外，為了適應(yīng)新時(shí)代生態(tài)環(huán)保的新要求，生產(chǎn)和生活領(lǐng)域的相關(guān)法律作出了全面修改;圍繞發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生，生態(tài)環(huán)保專門法律法規(guī)也作出了保障或者促進(jìn)性的銜接規(guī)定。這些相互協(xié)調(diào)、相互支持的措施協(xié)同地促進(jìn)了生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕和生態(tài)良好，為生態(tài)文明法律體系奠定了堅(jiān)實(shí)的法制基礎(chǔ)。

　　隨著生態(tài)文明體制改革的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性不斷增強(qiáng)，生態(tài)文明法律體系內(nèi)部的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性也在不斷提高。在習(xí)近平生態(tài)文明思想和法治思想的指導(dǎo)下，《中華人民共和國(guó)水法》(2016年修改)、《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》(2018年)、《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》(2018年修正)、《中華人民共和國(guó)水污染防治法》(2017年修正)、《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》(2017年修正)、《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》(2018年修正)、《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》(2018年修正)、《中華人民共和國(guó)森林法》(2019年修訂)、《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》(2020年修訂)、《中華人民共和國(guó)生物安全法》(2020年)、《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》(2021年)、《中華人民共和國(guó)噪聲污染防治法》(2021年)、《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》(2022年修訂)等生態(tài)環(huán)境保護(hù)專門法律法規(guī)得到制定或者修改。盡管上述法律對(duì)于保護(hù)與改善生產(chǎn)和生活環(huán)境不同程度地發(fā)揮了作用，但是一些流域和區(qū)域的特殊生態(tài)環(huán)境問(wèn)題并未得到有效解決。有必要以現(xiàn)實(shí)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題為導(dǎo)向，以促進(jìn)綠色、循環(huán)、低碳協(xié)同發(fā)展為目標(biāo)，進(jìn)一步對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系開展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和集成創(chuàng)新，使體制、制度和機(jī)制既更具覆蓋性、兼容性和靈活性，又更具針對(duì)性和有效性?；诖?，全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院依職權(quán)對(duì)綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展專門立法開展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和集成創(chuàng)新，并在一般性生態(tài)環(huán)保法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，針對(duì)特殊區(qū)域和流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和綠色發(fā)展制定專門的綜合性法律法規(guī)。

　　2.2

　　綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展法律法規(guī)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和集成創(chuàng)新

　　在生態(tài)文明新時(shí)代，綠色、循環(huán)、低碳三個(gè)要求密切相關(guān)。黨的十八大后，我國(guó)生態(tài)環(huán)保法律法規(guī)的制定或修改，加強(qiáng)了這三個(gè)要求的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)以及體制、政策、制度和機(jī)制建設(shè)。

　　在監(jiān)管體制方面，為了加快實(shí)施積極應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家戰(zhàn)略，推動(dòng)《關(guān)于統(tǒng)籌和加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可領(lǐng)域協(xié)同推進(jìn)碳減排工作方案》落地，2021年生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于開展重點(diǎn)行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目碳排放環(huán)境影響評(píng)價(jià)試點(diǎn)的通知》，在河北、吉林、浙江、山東、廣東、重慶、陜西等省份開展電力、鋼鐵、建材、有色、石化和化工等重點(diǎn)行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目碳排放環(huán)境影響評(píng)價(jià)試點(diǎn)，要求省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目碳排放影響評(píng)價(jià)試點(diǎn)的組織實(shí)施，突出重點(diǎn)，大膽創(chuàng)新，結(jié)合地區(qū)實(shí)際，確定本行政區(qū)域的具體試點(diǎn)范圍、目標(biāo)任務(wù)和實(shí)施計(jì)劃，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立工作機(jī)制，保障人員經(jīng)費(fèi)，定期跟蹤調(diào)度實(shí)施進(jìn)度，及時(shí)梳理總結(jié)試點(diǎn)工作問(wèn)題和工作成果，這就是監(jiān)管體制在綠色、循環(huán)、低碳方面的統(tǒng)籌。再如2020年的《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》第75條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院自然資源主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院財(cái)政、生態(tài)環(huán)境等有關(guān)部門制定合理利用社會(huì)資金促進(jìn)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)的政策措施。”長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)的監(jiān)管包括生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、資源保護(hù)、污染防治等方面工作的監(jiān)管，由國(guó)務(wù)院自然資源主管部門、生態(tài)環(huán)境部門分工行使，體現(xiàn)了監(jiān)管體制在污染防治、資源節(jié)約、生態(tài)保護(hù)方面的綜合性。

　　在基本政策方面，2020年修訂的《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》第三條規(guī)定：“國(guó)家推行綠色發(fā)展方式，促進(jìn)清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。國(guó)家倡導(dǎo)簡(jiǎn)約適度、綠色低碳的生活方式，引導(dǎo)公眾積極參與固體廢物污染環(huán)境防治”，將綠色、循環(huán)、低碳生產(chǎn)和生活的政策要求有機(jī)統(tǒng)一了。再如2021年的《海南自由貿(mào)易港法》第五條規(guī)定，海南自由貿(mào)易港實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，創(chuàng)新生態(tài)文明體制機(jī)制，建設(shè)國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)。在該條指導(dǎo)下，第五章“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”就對(duì)防止環(huán)境污染、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、資源節(jié)約高效利用作了統(tǒng)籌規(guī)定。又如2022年的《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》第八十六條要求，黃河流域縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，對(duì)煤炭、火電、鋼鐵、焦化、化工、有色金屬等行業(yè)開展清潔生產(chǎn);第一百零一條規(guī)定了鼓勵(lì)節(jié)水、節(jié)能、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、資源綜合利用的經(jīng)濟(jì)政策，培育節(jié)能、節(jié)水、生態(tài)環(huán)保、低碳、資源綜合利用產(chǎn)業(yè)。

　　在法律制度方面，不僅將綠色經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展的規(guī)范予以協(xié)同，將自然資源保護(hù)和生態(tài)保護(hù)、污染防治和生態(tài)保護(hù)的規(guī)范予以協(xié)同，還將生態(tài)環(huán)保、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、節(jié)能減碳的規(guī)范予以協(xié)同。如2017年修正的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》第四十四條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)合理規(guī)劃工業(yè)布局，要求造成水污染的企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造，采取綜合防治措施，提高水的重復(fù)利用率，減少?gòu)U水和污染物排放量。”提高水的重復(fù)利用率及減少?gòu)U水和污染物排放量，就是將循環(huán)和綠色要求予以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)了。再如2020年的《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》在規(guī)定水資源節(jié)約、環(huán)境污染防治制度的同時(shí)，在第六十七條規(guī)定了能源節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的評(píng)估要求：“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門會(huì)同長(zhǎng)江流域省級(jí)人民政府建立開發(fā)區(qū)綠色發(fā)展評(píng)估機(jī)制，并組織對(duì)各類開發(fā)區(qū)的資源能源節(jié)約集約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等情況開展定期評(píng)估。”在第七十四條規(guī)定了低碳生活方式的要求：“長(zhǎng)江流域地方各級(jí)人民政府加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)居民綠色消費(fèi)的宣傳教育，并采取有效措施，支持、引導(dǎo)居民綠色消費(fèi)。長(zhǎng)江流域地方各級(jí)人民政府按照系統(tǒng)推進(jìn)、廣泛參與、突出重點(diǎn)、分類施策的原則，采取回收押金、限制使用易污染不易降解塑料用品、綠色設(shè)計(jì)、發(fā)展公共交通等措施，提倡簡(jiǎn)約適度、綠色低碳的生活方式。”這樣，就將綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展方面的制度有機(jī)地統(tǒng)籌起來(lái)了;在綠色方面，也將水資源節(jié)約、水生態(tài)、水環(huán)境的法律要求有機(jī)地統(tǒng)籌起來(lái)了。又如《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》在第八十六條規(guī)定：“黃河流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局應(yīng)當(dāng)與黃河流域生態(tài)系統(tǒng)和資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)。嚴(yán)格限制在黃河流域布局高耗水、高污染或者高耗能項(xiàng)目。”在第八十七條規(guī)定在制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和資源型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中實(shí)施碳達(dá)峰碳中和，將綠色、低碳的要求統(tǒng)籌起來(lái)。

　　在法律機(jī)制方面，一些生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)建立綜合性的法律機(jī)制促進(jìn)綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展。如2020年的《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》第七十五條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和長(zhǎng)江流域省級(jí)人民政府按照中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分原則，專項(xiàng)安排長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金，用于長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)……國(guó)家鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)發(fā)展綠色信貸、綠色債券、綠色保險(xiǎn)等金融產(chǎn)品，為長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和綠色發(fā)展提供金融支持。”這些資金、信貸、債券、保險(xiǎn)機(jī)制的建立，都是為了包括生態(tài)保護(hù)、資源保護(hù)、污染防治在內(nèi)的綜合生態(tài)保護(hù)與修復(fù)性工作。再如《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》第十二條和第十五條要求健全生態(tài)環(huán)境、自然資源、水文、泥沙、荒漠化和沙化、水土保持、自然災(zāi)害、氣象等監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系和監(jiān)測(cè)信息共享平臺(tái)，并組織建立智慧黃河信息共享平臺(tái)。

　　2.3

　　區(qū)域和流域生態(tài)環(huán)境綜合性保護(hù)專門法律法規(guī)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和集成創(chuàng)新

　　針對(duì)長(zhǎng)江大保護(hù)、黃河生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展、國(guó)家公園保護(hù)、海南自貿(mào)區(qū)建設(shè)的偉大事業(yè)，全國(guó)人大常委會(huì)專門制定了《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》(2020年)、《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》(2022年)、《中華人民共和國(guó)海南自由貿(mào)易港法》(2021年)等特殊法律。針對(duì)青藏高原的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，全國(guó)人大常委會(huì)啟動(dòng)了“青藏高原生態(tài)保護(hù)法”的制定工作;針對(duì)國(guó)家公園的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，有關(guān)方面啟動(dòng)了“國(guó)家公園法”的研究制定工作;針對(duì)密云水庫(kù)和永定河的水資源、水生態(tài)、水環(huán)境保護(hù)和水安全保障問(wèn)題，有關(guān)機(jī)構(gòu)正研究制定“密云水庫(kù)保護(hù)條例”和“永定河保護(hù)條例”。研究發(fā)現(xiàn)，這種立法模式的一個(gè)亮點(diǎn)是對(duì)現(xiàn)有的流域和區(qū)域保護(hù)體制、制度、機(jī)制以及綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展的體制、制度、機(jī)制開展統(tǒng)籌整合或者集成創(chuàng)新。這種統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的方式，既包括在法律中設(shè)置綜合性規(guī)范，體現(xiàn)綠色、循環(huán)、低碳方面的綜合要求，也包括在法律條文中設(shè)立銜接性的條款，與其他法律法規(guī)保持銜接。這種立法模式既切合區(qū)域流域地域廣闊，生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)不一，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件有別，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題復(fù)雜且解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題、促進(jìn)綠色發(fā)展難度大等實(shí)際，也符合綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展一體化推進(jìn)的時(shí)代趨勢(shì)，還增強(qiáng)了與現(xiàn)行一般性生態(tài)環(huán)保法律法規(guī)的協(xié)同性?？偟膩?lái)看，上述區(qū)域和流域生態(tài)環(huán)境綜合保護(hù)的專門法律法規(guī)或者草案可以歸納出以下幾方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和集成創(chuàng)新趨勢(shì)。

　　2.3.1 體現(xiàn)流域和區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與綠色發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一性

　　生態(tài)文明包括生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好三方面的內(nèi)容。區(qū)域和流域生產(chǎn)不發(fā)展不是生態(tài)文明，群眾生活不富裕不是生態(tài)文明，生態(tài)不良好更不是生態(tài)文明，所以綠色發(fā)展是解決流域和區(qū)域一切問(wèn)題的關(guān)鍵措施。為了持續(xù)有效開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，必須將生態(tài)環(huán)境保護(hù)納入綠色發(fā)展的進(jìn)程予以統(tǒng)籌安排。在流域立法方面，如《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》不僅設(shè)立了綠色發(fā)展專門的一章，安排11個(gè)法律條文對(duì)長(zhǎng)江流域綠色發(fā)展的路徑、方法和要求作出具體規(guī)定，還在其他的專章中融合設(shè)計(jì)了促進(jìn)綠色發(fā)展的法律條文，如第七十五條規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)發(fā)展綠色信貸、綠色債券、綠色保險(xiǎn)等金融產(chǎn)品，為長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和綠色發(fā)展提供金融支持”等，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)與鄉(xiāng)村振興、美麗城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)布局、節(jié)水節(jié)能、污染物減排、綠色建材、固體廢物綜合利用、水產(chǎn)養(yǎng)殖、綠色交通、綠色消費(fèi)結(jié)合起來(lái)，體現(xiàn)了長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)與綠色發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一性。再如《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》在“規(guī)劃與管控”“生態(tài)保護(hù)與修復(fù)”“水資源節(jié)約集約利用”“污染防治”等專章強(qiáng)化流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范建設(shè)的同時(shí)，專門設(shè)立第七章“促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展”，對(duì)城市和縣城建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)融合、產(chǎn)業(yè)布局、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展等分別設(shè)立專條予以規(guī)范，體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)與綠色發(fā)展的統(tǒng)一性。在區(qū)域立法方面，《中華人民共和國(guó)海南自由貿(mào)易港法》設(shè)立了“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”專章，結(jié)合其推動(dòng)形成更高層次改革開放新格局、建立開放型經(jīng)濟(jì)新體制的制定目的，足見(jiàn)該法注重促進(jìn)海南自由貿(mào)易港綠色發(fā)展的實(shí)現(xiàn)。

　　2.3.2 體現(xiàn)流域和區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性

　　在流域立法方面，如長(zhǎng)江流域的生態(tài)環(huán)境治理應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌上游、中游、下游的保護(hù)，必須統(tǒng)籌水上、水面、水中與水底的保護(hù)，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌左右岸的保護(hù)，必須統(tǒng)籌山水林田湖草沙的系統(tǒng)治理。基本原則指導(dǎo)具體法律規(guī)范的構(gòu)建，為此《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》在第三條規(guī)定了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科學(xué)規(guī)劃、系統(tǒng)治理等原則。在這些原則的指導(dǎo)下，第六條規(guī)定，長(zhǎng)江流域相關(guān)地方根據(jù)需要在地方性法規(guī)和政府規(guī)章制定、規(guī)劃編制、監(jiān)督執(zhí)法等方面建立協(xié)作機(jī)制，協(xié)同推進(jìn)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù);第三十六條規(guī)定，加強(qiáng)山水林田湖草整體保護(hù);第五十二條規(guī)定，國(guó)家對(duì)長(zhǎng)江流域生態(tài)系統(tǒng)實(shí)行自然恢復(fù)為主、自然恢復(fù)與人工修復(fù)相結(jié)合的系統(tǒng)治理;第八十條規(guī)定，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和長(zhǎng)江流域地方各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門對(duì)長(zhǎng)江流域跨行政區(qū)域違法案件，依法開展聯(lián)合執(zhí)法。再如《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》在第二章“規(guī)劃與管控”規(guī)定國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上，在第三章“生態(tài)保護(hù)與修復(fù)”要求“統(tǒng)籌推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工作”，規(guī)定了源頭保護(hù)、上中游保護(hù)修復(fù)、上中游水土流失預(yù)防與綜合治理、生態(tài)清潔流域建設(shè)等內(nèi)容，體現(xiàn)了黃河流域生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。在區(qū)域立法方面，《中華人民共和國(guó)海南自由貿(mào)易港法》第三十三條規(guī)定，海南自由貿(mào)易港推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)，實(shí)行差別化的自然生態(tài)空間用途管制，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，構(gòu)建以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，推進(jìn)綠色城鎮(zhèn)化、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。流域和區(qū)域生態(tài)環(huán)保整體性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性的規(guī)定，是對(duì)現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)水土保持法》《中華人民共和國(guó)森林法》《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)范整合和集成創(chuàng)新。

　　2.3.3 建立健全流域和區(qū)域生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌協(xié)調(diào)保護(hù)的監(jiān)管體制

　　現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》等一般性法律設(shè)立的監(jiān)管體制具有一般性，難以進(jìn)一步增強(qiáng)流域和區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管的針對(duì)性和綜合績(jī)效，因此應(yīng)當(dāng)結(jié)合流域和區(qū)域特點(diǎn)優(yōu)化現(xiàn)有的監(jiān)管體制。在流域立法方面，如《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》在第四條規(guī)定，國(guó)家建立長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)一指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長(zhǎng)江保護(hù)工作，審議長(zhǎng)江保護(hù)重大政策、重大規(guī)劃，協(xié)調(diào)跨地區(qū)跨部門重大事項(xiàng)，督促檢查長(zhǎng)江保護(hù)重要工作的落實(shí)情況。該條清晰地界定了該機(jī)制與國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、長(zhǎng)江流域省級(jí)人民政府、各級(jí)河湖長(zhǎng)的職責(zé)關(guān)系，利于監(jiān)管體制順暢、高效地運(yùn)轉(zhuǎn)。此外，該法還針對(duì)健全監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系和監(jiān)測(cè)信息共享機(jī)制、設(shè)立專家咨詢委員會(huì)、建立健全長(zhǎng)江流域信息共享系統(tǒng)、劃定河湖岸線保護(hù)范圍、制定河湖岸線保護(hù)規(guī)劃、制定長(zhǎng)江流域河湖岸線修復(fù)規(guī)范、規(guī)定了國(guó)家長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制的具體統(tǒng)籌職責(zé)。這種統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的監(jiān)管和協(xié)調(diào)機(jī)制、協(xié)調(diào)和監(jiān)管體制，必將促進(jìn)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政監(jiān)管制度的有效實(shí)施?！吨腥A人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》第四條也設(shè)立了黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，具體的職責(zé)與長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制類似。在區(qū)域立法方面，《中華人民共和國(guó)海南自由貿(mào)易港法》第三十六條規(guī)定，海南自由貿(mào)易港實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度。縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)本級(jí)人民政府負(fù)有環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其負(fù)責(zé)人和下級(jí)人民政府及其負(fù)責(zé)人的年度考核，實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況一票否決制，這種目標(biāo)責(zé)任和考核評(píng)價(jià)的體制必將促進(jìn)該自由貿(mào)易港生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革的統(tǒng)籌性和協(xié)調(diào)性。

　　2.3.4 創(chuàng)新流域和區(qū)域生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌協(xié)調(diào)保護(hù)的基本原則和法律制度

　　促進(jìn)流域和區(qū)域污染防治工作的針對(duì)性，必須在現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》等一般性法律的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)流域和區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)基本原則與法律制度的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)建設(shè)。在基本原則方面，如《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》規(guī)定了體現(xiàn)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開展需求的生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展、共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、系統(tǒng)治理等現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法律未設(shè)立的基本原則;再如《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》規(guī)定了體現(xiàn)黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開展需求的重在保護(hù)、要在治理等要求，規(guī)定了生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，量水而行、節(jié)水為重，因地制宜、分類施策、統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進(jìn)的基本原則。這些要求和原則，也是現(xiàn)有的一般性法律沒(méi)有規(guī)定的。在特殊原則的指導(dǎo)下，區(qū)域和流域立法設(shè)計(jì)了眾多的具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用的法律制度，或者對(duì)現(xiàn)行的一般性法律制度作出統(tǒng)籌性的規(guī)定。如《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》規(guī)定了自然資源狀況調(diào)查、資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)、野生動(dòng)物及其棲息地狀況普查、重要棲息地開展生物多樣性調(diào)查、生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、專業(yè)咨詢、繼承和弘揚(yáng)長(zhǎng)江流域優(yōu)秀特色文化、規(guī)劃與管控等法律制度。以環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度為例，國(guó)家一般性標(biāo)準(zhǔn)的適用難以體現(xiàn)長(zhǎng)江流域水污染防治工作的難易程度;流域和區(qū)域內(nèi)的一些省份實(shí)施了嚴(yán)格的地方標(biāo)準(zhǔn)，但是難以適用于流域和區(qū)域內(nèi)的其他地區(qū)，難以全部提升全流域污染防治的整體要求。為此，《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》第四十四條規(guī)定，國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)制定長(zhǎng)江流域水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)國(guó)家水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中未作規(guī)定的項(xiàng)目可以補(bǔ)充規(guī)定;對(duì)國(guó)家水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中已經(jīng)規(guī)定的項(xiàng)目，可以作出更加嚴(yán)格的規(guī)定，促進(jìn)了流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的針對(duì)性和有效性。在現(xiàn)行一般性法律制度的統(tǒng)籌方面，該法第二十九條規(guī)定長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)與利用，應(yīng)當(dāng)根據(jù)流域綜合規(guī)劃，優(yōu)先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水，保障基本生態(tài)用水，并統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)、工業(yè)用水以及航運(yùn)等需要。再如《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》設(shè)計(jì)了最嚴(yán)格的水資源保護(hù)利用制度、資源狀況調(diào)查制度、國(guó)土空間規(guī)劃與用途管控制度、生態(tài)環(huán)境與水資源分區(qū)管控制度、岸線管控制度、水沙統(tǒng)一調(diào)度制度、生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度等。在區(qū)域立法方面，《中華人民共和國(guó)海南自由貿(mào)易港法》第五章規(guī)定了生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)和監(jiān)測(cè)制度、國(guó)土空間規(guī)劃體系制度、嚴(yán)格的進(jìn)出境環(huán)境安全準(zhǔn)入管理制度、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，體現(xiàn)了生態(tài)文明法律制度建設(shè)的前沿性和綜合性。

　　2.3.5 建立健全流域和區(qū)域生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌協(xié)調(diào)保護(hù)法律機(jī)制

　　法律機(jī)制是促進(jìn)管理與監(jiān)督體制高效運(yùn)轉(zhuǎn)、法律制度有效實(shí)施、法律責(zé)任充分追究的措施和方法。在流域立法方面，《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》建立或者健全了一些特殊的法律機(jī)制，如監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系和監(jiān)測(cè)信息共享機(jī)制、生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告和預(yù)警機(jī)制、突發(fā)生態(tài)環(huán)境事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制、常規(guī)生態(tài)調(diào)度機(jī)制、危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸船舶污染責(zé)任保險(xiǎn)與財(cái)務(wù)擔(dān)保相結(jié)合機(jī)制、開發(fā)區(qū)綠色發(fā)展評(píng)估機(jī)制以及規(guī)章制定、規(guī)劃編制、監(jiān)督執(zhí)法等方面的協(xié)作機(jī)制。再如《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》設(shè)計(jì)了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制、監(jiān)測(cè)和信息共享機(jī)制及綜合性的基金、財(cái)政支持、金融和價(jià)格機(jī)制。在區(qū)域立法方面，《中華人民共和國(guó)海南自由貿(mào)易港法》第五章規(guī)定了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制?？梢?jiàn)，無(wú)論是流域立法還是區(qū)域立法，其生態(tài)文明綜合性機(jī)制之多，涉及方面之全，協(xié)調(diào)性之強(qiáng)，創(chuàng)新性之大，在現(xiàn)行一般性生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律之中極為少見(jiàn)。

　　3 生態(tài)文明法律體系進(jìn)一步統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和集成創(chuàng)新需解決的問(wèn)題

　　黨的二十大報(bào)告在推動(dòng)綠色發(fā)展、促進(jìn)人與自然和諧共生的視野下，對(duì)今后五年生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)文明體制改革做出了部署。其中的一個(gè)亮點(diǎn)是突出一體謀劃，強(qiáng)調(diào)要素保護(hù)、改革措施、保障機(jī)制的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與集成創(chuàng)新性，如在總體要求方面，報(bào)告要求站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展，堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、污染治理、生態(tài)保護(hù)、應(yīng)對(duì)氣候變化，協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長(zhǎng)，推進(jìn)生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展。在加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型方面，報(bào)告要求推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綠色化和低碳化;加快推動(dòng)產(chǎn)業(yè)、能源和交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化;把資源節(jié)約集約利用和構(gòu)建廢棄物循環(huán)利用體系結(jié)合起來(lái);完善支持綠色發(fā)展的財(cái)稅、金融、投資、價(jià)格支持政策和標(biāo)準(zhǔn)體系。在環(huán)境污染防治方面，報(bào)告要求加強(qiáng)污染物協(xié)同控制;統(tǒng)籌水資源、水環(huán)境、水生態(tài)治理。在生態(tài)保護(hù)方面，報(bào)告要求推行草原森林河流湖泊濕地休養(yǎng)生息。在碳達(dá)峰碳中和方面，報(bào)告要求推動(dòng)能源清潔低碳高效利用，推進(jìn)工業(yè)、建筑、交通等領(lǐng)域清潔低碳轉(zhuǎn)型;在新型能源體系的規(guī)劃建設(shè)中統(tǒng)籌水電開發(fā)和生態(tài)保護(hù)。這些工作要求和措施，是生態(tài)文明法律體系統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和集成創(chuàng)新必須通盤考慮和組織實(shí)施的。對(duì)照該要求，從法律法規(guī)的可進(jìn)化性、可適用性和法律適用的綜合績(jī)效等角度審視，生態(tài)文明法律體系的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和集成創(chuàng)新還存在一些不足，需在今后進(jìn)一步解決。

　　一是協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長(zhǎng)的法制建設(shè)不足。目前我國(guó)正在大力推進(jìn)包括降碳、減污、擴(kuò)綠要求在內(nèi)的綠色、循環(huán)、低碳化改造。從總體上看，盡管大多數(shù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)載入了生態(tài)文明的表述，但存在如下問(wèn)題：其一，生態(tài)文明包括生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好三方面的內(nèi)涵，目前除《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》等近期制定的法律強(qiáng)化了綠色發(fā)展的法律規(guī)范建設(shè)外，大部分生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)和規(guī)章對(duì)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕的促進(jìn)總體上考慮不夠，就生態(tài)環(huán)境保護(hù)而論生態(tài)環(huán)境保護(hù)的色彩仍然比較濃厚。在法律法規(guī)的實(shí)施中，如果把握不好容易導(dǎo)致執(zhí)法“一刀切”現(xiàn)象，危及經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的能力。其二，環(huán)境文化弘揚(yáng)的規(guī)定除了《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》涉及較多以外，其他生態(tài)環(huán)保立法未予以涉及或者涉及很少。其三，低碳發(fā)展目前并未融入所有的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，影響綠色、循環(huán)法律要求的低碳成效，如2020年9月前制定或者修改的一些污染防治法律法規(guī)并未考慮節(jié)能減碳的工作要求。

　　二是山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理的法制建設(shè)欠缺。山水林田湖草沙往往是相互交叉或者包含的，因此專門立法應(yīng)當(dāng)在系統(tǒng)思維的指導(dǎo)下具有兼容或者包容性，但從總體上看，《中華人民共和國(guó)森林法》《中華人民共和國(guó)草原法》《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《中華人民共和國(guó)水土保持法》《中華人民共和國(guó)防沙治沙法》《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)條例》等要素性的自然資源和生態(tài)環(huán)保法律法規(guī)，無(wú)論是監(jiān)管體制、監(jiān)管制度還是信息收集和利用等監(jiān)管措施，部門工作分割的“單打一”色彩比較濃厚，生態(tài)保護(hù)的系統(tǒng)性考慮不足，相互的銜接性和統(tǒng)籌性不足。一旦出現(xiàn)跨要素的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，往往需要跨部門溝通和協(xié)商，如協(xié)調(diào)不到位，會(huì)出現(xiàn)“踢皮球”的現(xiàn)象。

　　三是一些改革文件規(guī)定的體制、制度和機(jī)制并未寫入法律法規(guī)，影響生態(tài)文明體制改革措施的整體成效。如中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察發(fā)揮了巨大的實(shí)際作用但立法并未作出規(guī)定，國(guó)有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)行使主體的范圍、權(quán)限和程序目前尚未法定化，礦證管理的改革文件尚未得到立法的響應(yīng)，生態(tài)文明評(píng)價(jià)考核措施及其有關(guān)后果并未入法，山水林田湖草沙的協(xié)同治理要求與各領(lǐng)域立法規(guī)定的專門治理機(jī)制尚未統(tǒng)籌結(jié)合，河湖長(zhǎng)制、林長(zhǎng)制與各部門法定監(jiān)管職責(zé)的關(guān)系也不清晰，各部門的生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)規(guī)定比較零散缺乏統(tǒng)籌，導(dǎo)致一些改革措施于法無(wú)據(jù)或者難以形成合力。

　　四是一些領(lǐng)域的概念和部門間的職責(zé)仍然界定不清，影響部門間執(zhí)法監(jiān)管的協(xié)同增效。在概念方面，自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地、國(guó)家公園的關(guān)系及自然資源部負(fù)責(zé)實(shí)施的三條控制線與生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)實(shí)施的“三線一單”的關(guān)系尚未界定，導(dǎo)致各部門執(zhí)法監(jiān)管尺度不一。在職責(zé)方面，危險(xiǎn)化學(xué)品的環(huán)境監(jiān)管和危險(xiǎn)固體廢物的安全監(jiān)管，生態(tài)環(huán)境部門和應(yīng)急管理部門的職責(zé)區(qū)分不明確，導(dǎo)致出現(xiàn)一些重特大事故;農(nóng)業(yè)農(nóng)村固體廢物治理職責(zé)與城市固體廢物治理職責(zé)如何協(xié)調(diào)，水體的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)與水利監(jiān)測(cè)因子如何區(qū)分和銜接，氣象監(jiān)測(cè)因子與大氣環(huán)境監(jiān)測(cè)因子如何區(qū)分和銜接，缺乏可操作性規(guī)定。

　　五是一些特殊區(qū)域和流域缺乏針對(duì)性的保護(hù)立法，影響區(qū)域和流域生態(tài)環(huán)境治理和綠色發(fā)展的綜合績(jī)效?！吨腥A人民共和國(guó)立法法》第六條規(guī)定“法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對(duì)性和可執(zhí)行性”，一般性生態(tài)環(huán)保法律法規(guī)雖為區(qū)域和流域生態(tài)環(huán)保奠定了基本的規(guī)范基礎(chǔ)，但針對(duì)性總體不足，如淮河、遼河、松花江、海河、太湖等大江大河大湖的生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展缺乏專門法律法規(guī);京津冀地區(qū)缺乏大氣環(huán)境保護(hù)、固體廢物污染防治、生態(tài)環(huán)保設(shè)施互聯(lián)互通、低碳發(fā)展方面的專門法律或者法規(guī)，導(dǎo)致法律的可執(zhí)行性不強(qiáng)。

　　4 進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)文明法律體系統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和集成創(chuàng)新的建議

　　在生態(tài)文明新時(shí)代，《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)海南自由貿(mào)易港法》的制定和“國(guó)家公園法”“青藏高原生態(tài)保護(hù)法”的審議，以及生態(tài)保護(hù)、資源保護(hù)、污染防治、能源節(jié)約、低碳發(fā)展方面的專門法律法規(guī)作出相互相容或者協(xié)同的規(guī)定，體現(xiàn)了生態(tài)文明法律體系對(duì)綠色發(fā)展和生態(tài)環(huán)保及綠色、低碳和循環(huán)發(fā)展要求的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和集成創(chuàng)新，開創(chuàng)了我國(guó)生態(tài)文明法治新局面，而且對(duì)于全球大河流域、跨省區(qū)域、跨要素規(guī)范的綜合治理提供了中國(guó)方案，其影響是歷史性和世界性的。下一步，建議對(duì)照黨的二十大報(bào)告的工作要求，進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)文明法律體系的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和集成創(chuàng)新工作。

　　在法制梳理方面，“十四五”時(shí)期，建議有關(guān)部門牽頭開展生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)和其他規(guī)范性文件、生態(tài)文明法律、生態(tài)文明法規(guī)和部門規(guī)章的系統(tǒng)梳理工作，以及對(duì)生態(tài)文明司法解釋開展系統(tǒng)梳理。法制梳理須以評(píng)估為基礎(chǔ)，建議聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)對(duì)現(xiàn)行規(guī)范性文件的制定和實(shí)施情況開展全面評(píng)估。評(píng)估的主要內(nèi)容包括：一是黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家立法、司法解釋的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性;二是綠色立法之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和集成創(chuàng)新性，資源循環(huán)立法之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和集成創(chuàng)新性，低碳立法之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和集成創(chuàng)新性;三是降碳、減污、擴(kuò)綠、增長(zhǎng)四類立法之間的銜接性和互助性，降碳、減污、擴(kuò)綠、增長(zhǎng)立法與流域特別法、區(qū)域特別法之間的銜接性和互助性;四是山水林田湖草沙各要素保護(hù)法律法規(guī)和規(guī)章的兼容性和協(xié)同性。在評(píng)估重點(diǎn)方面，要著重評(píng)估基本政策、適用范圍、監(jiān)管體制、監(jiān)管方法、基本原則、主要制度、法律機(jī)制、法律責(zé)任、法律概念的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和銜接互助性。梳理之后，建議由黨中央作出生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律法規(guī)制定、修改和廢除的總體決策部署，其他相關(guān)部門基于各自的分工在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成相應(yīng)文件的制定、修改和廢除工作。

　　在立法制定方面，“十四五”和“十五五”時(shí)期，首先，建議制定統(tǒng)籌生態(tài)文明建設(shè)的基本法——“生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)法”或者“降碳減污擴(kuò)綠增長(zhǎng)促進(jìn)法”，系統(tǒng)設(shè)計(jì)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好以及生態(tài)保護(hù)、資源節(jié)約、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、污染防治、節(jié)能降碳工作的體制、政策、制度、機(jī)制和法律責(zé)任。該法律應(yīng)作為生態(tài)文明建設(shè)的基本法，統(tǒng)帥所有的生態(tài)環(huán)保法律法規(guī)。如果可能，在條件成熟時(shí)組織編撰“生態(tài)文明建設(shè)法典”，下設(shè)總則、自然資源編、生態(tài)保護(hù)編、污染防治編、節(jié)能降碳編、區(qū)域流域編。其次，建議制定“山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理法”，統(tǒng)籌生態(tài)系統(tǒng)各要素的保護(hù)，對(duì)農(nóng)業(yè)、土地、防沙治沙、水土保護(hù)、森林、草原、濕地等方面法律法規(guī)的適用提出統(tǒng)籌協(xié)調(diào)要求。再次，鞏固和推廣《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)海南自由貿(mào)易港法》的制定經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)跨省的特定區(qū)域和太湖、松花江、遼河、海河、淮河等特定流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和綠色發(fā)展問(wèn)題，查漏補(bǔ)缺，制定《中華人民共和國(guó)海河保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)淮河保護(hù)法》等一般性與針對(duì)性相結(jié)合的區(qū)域和流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī);各省級(jí)和市級(jí)人大常委會(huì)可以分別結(jié)合本地跨市、跨縣(區(qū))河流的現(xiàn)實(shí)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題和綠色發(fā)展問(wèn)題制定地方性法規(guī)。這些可以形成在區(qū)域和流域尺度上對(duì)法律規(guī)范進(jìn)行整合和集成創(chuàng)新的生態(tài)環(huán)保法律法規(guī)體系，提升生態(tài)環(huán)保法律規(guī)范的整體性、協(xié)同性和有效性。在此格局下，考慮在國(guó)家層面制定統(tǒng)籌性的“流域保護(hù)和治理法”。針對(duì)京津冀地區(qū)、長(zhǎng)三角地區(qū)、汾渭平原、成渝地區(qū)等區(qū)域的特殊生態(tài)環(huán)境保護(hù)和綠色發(fā)展問(wèn)題，考慮在國(guó)家層面制定區(qū)域性的大氣環(huán)境保護(hù)特別法和固體廢物污染防治法，如“京津冀地區(qū)大氣環(huán)境保護(hù)法”(或者“京津冀地區(qū)大氣污染防治法”“京津冀地區(qū)大氣環(huán)境保護(hù)條例”)、“京津冀地區(qū)固體廢物污染環(huán)境防治法”(或者“京津冀地區(qū)固體廢物污染環(huán)境防治條例”)等。又次，以現(xiàn)實(shí)的需求為導(dǎo)向，立足于《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》等國(guó)家法律法規(guī)，針對(duì)石油化工、煤化工、其他化工、造紙、冶金、有色等重點(diǎn)行業(yè)和各園區(qū)的現(xiàn)實(shí)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，制定促進(jìn)綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展的法律或者條例，如“石油化工行業(yè)綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展法(條例)”“化工園區(qū)綠色循環(huán)低碳發(fā)展法(條例)”等，將資源節(jié)約集約利用、污染防治、生態(tài)保護(hù)、節(jié)約能源、減少碳排放等綠色、循環(huán)、低碳要求作出統(tǒng)籌規(guī)定。最后，制定“國(guó)土空間規(guī)劃法”“自然資源資產(chǎn)管理法”“能源法”“化學(xué)品安全管理法”“生態(tài)環(huán)境損害賠償法”“生態(tài)保護(hù)紅線管理?xiàng)l例”“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例”等空間優(yōu)化利用、自然資源管理、能源安全保障、污染防治、生態(tài)保護(hù)工作急需的法律法規(guī)，為完善統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的生態(tài)文明法律體系奠定全方位的法制基礎(chǔ)。

　　在立法修改方面，“十四五”和“十五五”時(shí)期，首先，建議以問(wèn)題為導(dǎo)向，修改《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》《中華人民共和國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，界定自然保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)地、生態(tài)保護(hù)區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線、國(guó)家公園等有適用爭(zhēng)議的相關(guān)概念，區(qū)分并銜接三條控制線與“三線一單”等相關(guān)概念;修改《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》《中華人民共和國(guó)危險(xiǎn)化學(xué)品管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，區(qū)分并銜接危險(xiǎn)化學(xué)品的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)與危險(xiǎn)固體廢物的安全監(jiān)管職責(zé)，區(qū)分并銜接農(nóng)業(yè)農(nóng)村固體廢物治理職責(zé)與城市固體廢物治理職責(zé);修改《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》《中華人民共和國(guó)氣象法》等法律法規(guī)，區(qū)分并銜接水體的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)因子與水利監(jiān)測(cè)因子、氣象監(jiān)測(cè)因子和大氣環(huán)境監(jiān)測(cè)因子的關(guān)系。其次，修改《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》等一般性生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，加強(qiáng)其與《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)海南自由貿(mào)易港法》等流域性、區(qū)域性特殊法律法規(guī)的銜接，如在一般性生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律中規(guī)定與流域、區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管體制和監(jiān)管方法的協(xié)調(diào)，防止法律規(guī)范之間的沖突，填補(bǔ)法律規(guī)范之間的空白;再如在《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》中授權(quán)生態(tài)環(huán)境部會(huì)同有關(guān)部門針對(duì)各流域制定嚴(yán)于國(guó)家普適性標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)大流域的跨省支流，制定嚴(yán)于干流標(biāo)準(zhǔn)的水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和水污染物排放標(biāo)準(zhǔn);授權(quán)各省級(jí)人民政府制定嚴(yán)于所處流域生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的省級(jí)區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)。這樣既有利于進(jìn)一步加強(qiáng)各流域生態(tài)環(huán)保工作的針對(duì)性，提升生態(tài)環(huán)境保護(hù)的整體績(jī)效，也有利于開展全流域統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)保執(zhí)法監(jiān)察。生態(tài)環(huán)保地方性法規(guī)和區(qū)域性、流域性生態(tài)環(huán)保法規(guī)的制定，也可以參照這些要求執(zhí)行。再次，在《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》等一般性生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律和《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)海南自由貿(mào)易港法》等流域性、區(qū)域性法律中，對(duì)節(jié)約用水、節(jié)約其他資源、環(huán)境污染防治、生態(tài)保護(hù)、節(jié)約能源、減少碳排放等綠色、循環(huán)、低碳要求，對(duì)綠色經(jīng)濟(jì)、綠色社會(huì)、綠色文化發(fā)展要求，以及城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通做出統(tǒng)籌規(guī)定。如果難以做出統(tǒng)籌規(guī)定，則做出銜接適用的規(guī)定，確保法律要求的協(xié)調(diào)和法律法規(guī)實(shí)施績(jī)效的提高。生態(tài)環(huán)保地方性法規(guī)和區(qū)域性、流域性生態(tài)環(huán)保法規(guī)的修改，也可以參照這些要求執(zhí)行。又次，將自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的行使、生態(tài)文明評(píng)價(jià)考核、礦證管理、山水林田湖草沙的協(xié)同治理與專門治理、各部門的生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)規(guī)定及河湖長(zhǎng)制、林長(zhǎng)制與各部門法定監(jiān)管職責(zé)的關(guān)系做出清晰的法律規(guī)定，使改革措施有法可依并形成執(zhí)法監(jiān)管合力。最后，修改生態(tài)保護(hù)、環(huán)境污染侵權(quán)、環(huán)境公益訴訟、環(huán)境刑事犯罪等方面的司法解釋，將低碳發(fā)展的要求納入環(huán)境損害、環(huán)境犯罪規(guī)定的考量范圍。

　　文獻(xiàn)來(lái)源：常紀(jì)文.新時(shí)代生態(tài)文明法律體系統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與集成創(chuàng)新的進(jìn)展和建議[J].中國(guó)環(huán)境管理,2023,(2):5-13.DOI：10.16868/j.cnki.1674-6252.2023.02.005