一、可降解塑料制品的開發(fā)和使用以前為何得到社會推崇?
20世紀70年代，含氯塑料垃圾焚燒產(chǎn)生二噁英引發(fā)對垃圾焚燒企業(yè)的“鄰避現(xiàn)象”。由于一次性不可降解塑料制品難以在環(huán)境中自然降解，填埋會產(chǎn)生土地占用、排放滲濾液等問題，在此背景下，一些發(fā)達國家和社會組織倡議針對一次性塑料產(chǎn)品開發(fā)替代性的可降解塑料。
在2007年以前，我國普遍存在垃圾圍城、垃圾圍村的現(xiàn)象。在垃圾中，白色垃圾特別是傳統(tǒng)的不可降解塑料袋和泡沫餐具因為其質(zhì)量輕、表面積大、顏色靚麗而尤其顯目。當(dāng)時的科技條件和經(jīng)濟條件有限，城鄉(xiāng)廣泛使用和丟棄的塑料垃圾既難以進入城鄉(xiāng)垃圾收集系統(tǒng)，也難以進入垃圾焚燒和發(fā)電企業(yè)予以焚燒處理。2007年起我國開始重視塑料污染的防治，并把塑料購物袋的減量化使用作為工作突破口。2007年12月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購物袋的通知》，規(guī)定“從2008年6月1日起，在全國范圍內(nèi)禁止生產(chǎn)、銷售、使用厚度小于0.025毫米的塑料購物袋。” 為了讓該政策的實施得到法律的強制保障，2008年全國人大常委會通過《循環(huán)經(jīng)濟促進法》，為限制不可降解塑料袋和一次性塑料餐具的生產(chǎn)和銷售奠定了法制基礎(chǔ)。與此同時，我國開始研發(fā)一次性可降解塑料制品，如2008年北京奧運會期間，北京市就發(fā)放了很多可降解塑料袋。但是由于當(dāng)時的技術(shù)總體不成熟，生產(chǎn)成本與市場價格高，加上社會的環(huán)境意識不夠，可降解塑料袋并未得到大規(guī)模的生產(chǎn)和使用。
二、我國政策此前為何重視可降解塑料制品的替代開發(fā)和使用?
傳統(tǒng)的不可降解塑料難以自然降解且易在自然條件下產(chǎn)生微塑料，在2015年召開的聯(lián)合國環(huán)境大會上，該議題一躍成為與全球氣候變化、臭氧耗竭和海洋酸化并列的重大全球環(huán)境問題。在國際組織、民間組織和媒體的呼吁下，對微塑料的關(guān)注由國際推向中國國內(nèi)。由于微塑料污染的宣傳浪潮巨大，加上當(dāng)時的塑料再生企業(yè)大多是小散亂企業(yè)，產(chǎn)生的環(huán)境污染嚴重，社會反映強烈，因此塑料作為生產(chǎn)生活的重要基礎(chǔ)材料并未被一分為二實事求是地對待。在此背景下，國家和地方層面開始加強禁限塑的力度，并針對一次性塑料產(chǎn)品出臺可降解材料的替代政策。
2020年1月，國家發(fā)展改革委和生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于進一步加強塑料污染治理的意見》。該意見指出要“有序禁止、限制部分塑料產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售和使用，積極推廣替代產(chǎn)品”，“禁止生產(chǎn)和銷售厚度小于0.025毫米的超薄塑料購物袋”。關(guān)于不可降解塑料袋和一次性塑料餐具，意見分別在2020、2022和2025年三個時間節(jié)點提出禁限目標。為落實該意見，國家發(fā)展改革委等九部門于2020年7月聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于扎實推進塑料污染治理工作的通知》。為了配合政策實施，一些地方投資建設(shè)了可降解塑料生產(chǎn)企業(yè)。由于發(fā)達國家并未全面推廣一次性可降解塑料制品，故沒有相關(guān)經(jīng)驗和成效可供我國參考，且一次性可降解塑料制品相對不可降解塑料制品，不夠結(jié)實且價格偏高，產(chǎn)業(yè)界和學(xué)界普遍存有擔(dān)心。
為了讓一次性塑料污染治理具備充分的法律依據(jù)，2020年4月修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》第69條作出相關(guān)規(guī)定，值得注意的是，一是該法規(guī)定的“禁止、限制生產(chǎn)、銷售和使用”的前提條件是依法，即法律有規(guī)定才禁止或者限制，而不是完全禁止、限制;二是對于可以生產(chǎn)和使用的產(chǎn)品，鼓勵和引導(dǎo)積極回收，把回收作為一項污染防治的關(guān)鍵工作;三是對于一次性塑料產(chǎn)品，該法在規(guī)定引導(dǎo)減少使用和積極回收之后，才規(guī)定推廣應(yīng)用可降解的替代產(chǎn)品，體現(xiàn)了先立后破的穩(wěn)妥立法思維。這一法治立場，得到了國家發(fā)展改革委2021年7月發(fā)布的《“十四五”循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》的響應(yīng)，該規(guī)劃將可降解塑料的積極穩(wěn)妥推廣建立在深入評估替代品全生命周期資源環(huán)境影響的基礎(chǔ)上，因地制宜，不搞“一刀切”。在實施《關(guān)于進一步加強塑料污染治理的意見》和《關(guān)于扎實推進塑料污染治理工作的通知》時，尤其要注意這一點。
三、我國政策目前為何需強調(diào)一次性塑料產(chǎn)品的回收利用?
每個時代都有自己獨特的生態(tài)環(huán)境問題，同時每個時代都具備相應(yīng)的經(jīng)濟、技術(shù)、社會條件去解決自己獨特的環(huán)境問題。在一次性塑料污染治理方面，需立足目前和將來的科技、經(jīng)濟和社會條件去制定和實施符合時代需要的政策?？偟膩砜?，2019-2020年有關(guān)部門出臺的相關(guān)政策文件，出發(fā)點很好，而現(xiàn)實是，目前的經(jīng)濟、技術(shù)和管理基礎(chǔ)和一二十年前相比，已發(fā)生顛覆性改變。
為了應(yīng)對嚴重的霧霾等大氣污染，我國于2015年1月1日實施了史上最嚴《環(huán)境保護法》，于2016年1月1日實施了新修訂的《大氣污染防治法》，在中央生態(tài)環(huán)境保護督察的督促下，行業(yè)的整體形象得到根本改觀。自2016年以來，國家開始推行垃圾分類和城鄉(xiāng)生活垃圾的集中處置，經(jīng)過幾年的努力，已極難再看見前文所述的塑料污染圍城、圍村現(xiàn)象。目前，遺留在環(huán)境中的一次性不可降解塑料制品數(shù)量極少，加上核算全生命周期的綠色、循環(huán)、低碳綜合賬，可降解塑料的綜合成本未必比不可降解塑料低，因此有的產(chǎn)業(yè)界人士指出，可降解塑料袋是特定時代的產(chǎn)物，除了在有特殊需求的領(lǐng)域可以應(yīng)用外，目前不宜急于全面推廣。
不可降解塑料制品進入垃圾分類處理系統(tǒng)后，如果作為可回收資源投放到可回收垃圾桶中，就最終被回收并再生利用，如果不能被回收還可以進入其他垃圾桶運至垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)焚燒發(fā)電。值得注意的是，對經(jīng)濟價值低、雜質(zhì)含量高難以高質(zhì)量回收再生利用的不可降解塑料袋和一次性塑料餐具，運至垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)焚燒發(fā)電，屬于能源化利用，也是廢塑料回收利用的一種方式，在近期得到國家政策的支持，如國家發(fā)展改革委于2021年7月發(fā)布《“十四五”循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》，要求“加強塑料垃圾分類回收和再生利用，加快生活垃圾焚燒處理設(shè)施建設(shè)，減少塑料垃圾填埋量”。
基于上述分析，可以認為，不可降解塑料制品回收利用體系已經(jīng)初步建成。在北京的一些小區(qū)，可以看見一些垃圾回收人員專門回收一次性透明的聚丙烯塑料快餐盒，而且回收價格明顯高于一般塑料，這提高了回收人員開展回收工作的積極性?？梢?，回收體系的不斷健全為不可降解塑料制品的繼續(xù)生產(chǎn)和使用奠定了充分的管理基礎(chǔ)。與此相適應(yīng)，該類制品仍然有一定的供應(yīng)基礎(chǔ)和需求基礎(chǔ)。從上述兩方面看，立足于新的經(jīng)濟、技術(shù)和管理條件，立足于包裝產(chǎn)品保供的先立后破，在倡導(dǎo)綠色生活方式的時代，盡管一次性不可降解塑料制品使用數(shù)量會不斷減少，但還是會存在很長時間，可降解塑料制品的推廣和使用在今后盡管會得到一定發(fā)展，但也不會是全方位的?；诖?，我國應(yīng)立足于實際和時代需求，鼓勵使用竹籃子、布袋子購物，建立宜塑則塑、宜木則木、宜草則草、宜竹則竹，宜可降解塑料則推廣可降解塑料的包裝材料生產(chǎn)和使用新格局，同時對不可降解和可降解塑料制品分別開展專門回收體系建設(shè)，做到應(yīng)收盡收且分類處置。
四、我國政策將來如何處理一次性塑料產(chǎn)品和可降解塑料制品的關(guān)系
在2030年前碳達峰的進程中，為了確保能源供應(yīng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的先立后破，石油化工和煤化工將保持一定的規(guī)模。在2030年碳達峰后的碳中和進程中，石油化工行業(yè)和煤化工行業(yè)會按新能源體系構(gòu)建的計劃逐漸收縮至與社會新需求相適應(yīng)的合理規(guī)模，其直接供給的塑料原料會隨之逐漸減少至一定數(shù)量。在這個進程中，塑料廢棄物的回收與再生利用及可降解替代產(chǎn)品的不斷發(fā)展壯大將來會成為包裝材料的重要來源。在2030年前碳達峰的進程中，我國應(yīng)開展市場價格可以接受的可降解塑料產(chǎn)品技術(shù)攻關(guān)和一定范圍的示范應(yīng)用，并針對可降解塑料制品，就其生產(chǎn)和銷售全面開展執(zhí)法檢查，打擊摻雜使假冒充全生物降解材料的行為，確?？山到馑芰袭a(chǎn)業(yè)得到規(guī)范化發(fā)展。但就目前而言，重點的工作應(yīng)當(dāng)是，針對一次性不可降解塑料制品開展高效回收利用體系建設(shè)，提高不可降解塑料制品的回收率與資源再生、能源利用率，并防止可降解和不可降解塑料制品混雜?；诖?，建議有關(guān)部門立足我國的經(jīng)濟、技術(shù)和管理條件，立足核算產(chǎn)品全生命周期的綠色、循環(huán)、低碳綜合賬。根據(jù)國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部等制定的《“十四五”塑料污染治理行動方案》，推動塑料制品生產(chǎn)、流通、消費、回收利用、末端處置全鏈條治理，積極推動塑料生產(chǎn)和使用源頭減量，科學(xué)穩(wěn)妥推廣塑料替代產(chǎn)品，加快推進塑料廢棄物規(guī)范回收利用和處置。
為了專門推進一次性塑料產(chǎn)品的回收利用體系建設(shè)，建議細化目前的垃圾分類系統(tǒng)，對于可降解塑料和不可降解塑料，都予以分類收集和專門處置。為了依法防治塑料污染，建議開展專門且系統(tǒng)的政策指引，可規(guī)定產(chǎn)品的生態(tài)環(huán)境影響評估、一次性塑料產(chǎn)品的限制與禁止使用、一次性塑料產(chǎn)品回收及再生利用、一次性塑料產(chǎn)品替代及標準、產(chǎn)品標識、消費者知情購買、進出口管制、塑料污染的監(jiān)測與生態(tài)環(huán)境風(fēng)險預(yù)警、塑料污染防治的區(qū)域與行業(yè)聯(lián)防聯(lián)控等制度，建立健全我國塑料污染治理的經(jīng)濟激勵、信息公開、宣傳教育、行業(yè)自律、社會參與、目標責(zé)任考核和公益訴訟等機制。
