(一) 組織化時(shí)期(1921—1978年)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)在漫長(zhǎng)的定居農(nóng)耕中，逐漸由一個(gè)家庭發(fā)展成一個(gè)生于斯、長(zhǎng)于斯、死于斯的家族性村落，進(jìn)而形成了極具認(rèn)同感、歸屬感的宗族。在家庭財(cái)產(chǎn)制和姓氏繼承上，中國(guó)鄉(xiāng)土社會(huì)依托分家析產(chǎn)制和姓氏隨父姓，不斷在制度上鞏固和強(qiáng)化家族利益、血統(tǒng)正宗和祖先崇拜。因此，我國(guó)的基層社會(huì)是一個(gè)典型的家族社會(huì)，家族內(nèi)部成員之間呈現(xiàn)出高度的同質(zhì)性和凝聚力，家戶構(gòu)成人們?nèi)粘Ｉa(chǎn)、生活的基本單位，然而，“中國(guó)人的團(tuán)結(jié)力，只能及于宗族而止，還沒(méi)有擴(kuò)張到國(guó)族”，分散、自給自足的小農(nóng)使得其自然屬性有余而社會(huì)屬性不足，各個(gè)家庭、家族、村落之間呈現(xiàn)出高度的分散性，彼此間缺乏有機(jī)聯(lián)系，孫中山先生將其喻為“一盤散沙”。

無(wú)論是對(duì)封建帝國(guó)治理還是現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)而言，實(shí)現(xiàn)將離散性、分散化的基層社會(huì)組織、動(dòng)員起來(lái)都至關(guān)重要。因?yàn)閷?duì)內(nèi)而言，缺乏凝聚性、向心力的社會(huì)就不可能集中力量辦大事，難以應(yīng)對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)；對(duì)外而言，缺失組織動(dòng)員能力的社會(huì)也無(wú)法抵御外敵入侵。因此，自20世紀(jì)以來(lái)，不論是清政府，還是國(guó)民政府，都試圖將國(guó)家機(jī)器下沉到鄉(xiāng)村，以期從鄉(xiāng)村汲取財(cái)政來(lái)源和維護(hù)統(tǒng)治穩(wěn)定，但由于未能真正獲得農(nóng)民支持，國(guó)家機(jī)器向鄉(xiāng)村的滲透反而侵蝕和削減了其自身的力量，最終陷入內(nèi)卷化困境。中國(guó)共產(chǎn)黨成立后，為了有效動(dòng)員和組織農(nóng)民參與到革命中，通過(guò)了一系列組織方式將四分五裂、“一盤散沙”的中國(guó)組織起來(lái)，實(shí)現(xiàn)了民族獨(dú)立。在該時(shí)期，黨對(duì)基層社會(huì)的“組織化”大概分為兩個(gè)階段:

1．革命時(shí)期的組織化探索階段 (1921—1949年)

現(xiàn)代化國(guó)家的建構(gòu)肇始于辛亥革命，但對(duì)基層社會(huì)進(jìn)行重組、整合的歷史任務(wù)卻是由中國(guó)共產(chǎn)黨完成的?；谧陨砹α亢蛯?duì)農(nóng)民階級(jí)的認(rèn)識(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨革命走一條“農(nóng)村包圍城市”的道路，保證黨在鄉(xiāng)村廣泛進(jìn)行組織動(dòng)員以獲得依靠力量，但長(zhǎng)久以來(lái)鄉(xiāng)村是一個(gè)基于血緣、宗親的家族社會(huì)，黨對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的組織動(dòng)員困難重重。正如毛澤東所說(shuō):“黨在村落中的組織，因居住關(guān)系，許多是一姓的黨員為一個(gè)支部，支部會(huì)議簡(jiǎn)直同時(shí)就是家族會(huì)議。”為了將農(nóng)民組織動(dòng)員起來(lái)進(jìn)行革命，黨逐漸探索出對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行“階級(jí)化”的方式，通過(guò)“劃成分”“戴帽子”等措施強(qiáng)化農(nóng)民的階級(jí)意識(shí)和階級(jí)身份，實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民的組織動(dòng)員。

具體而言，一是推行土地革命。土地革命是一場(chǎng)黨對(duì)農(nóng)村社會(huì)土地關(guān)系和土地資源的再分配，通過(guò)將農(nóng)民細(xì)分為地主、富農(nóng)、中農(nóng)、貧農(nóng)等階級(jí)成分，并隨著革命形式的需要適時(shí)調(diào)整土地政策，為我黨贏得和動(dòng)員農(nóng)民提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。二是重新組織鄉(xiāng)村權(quán)力機(jī)構(gòu)，并突出農(nóng)民在基層治理中的主體作用。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)主要依靠鄉(xiāng)紳維系，但近代以來(lái)該模式受外來(lái)因素的多重?cái)D壓而逐漸式微。為了與農(nóng)民建立起穩(wěn)定的關(guān)系，我黨一直探索打破傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，蘇維埃政權(quán)、抗日民主政權(quán)等都是中國(guó)共產(chǎn)黨依托民主統(tǒng)一戰(zhàn)線重組鄉(xiāng)村權(quán)力機(jī)構(gòu)、發(fā)揮農(nóng)民在基層治理中主體性作用的積極探索。三是探索建立以黨組織、政權(quán)組織和農(nóng)民協(xié)會(huì)為核心的鄉(xiāng)村組織結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，使黨組織有機(jī)嵌入基層治理結(jié)構(gòu)中，進(jìn)而從根本上改變了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)“一盤散沙”的局面，提升了中國(guó)共產(chǎn)黨組織和動(dòng)員鄉(xiāng)村社會(huì)的能力。

2．組織化的高度完善階段(1949—1978年)

中華人民共和國(guó)成立后，擺在黨面前的一大重要難題就是如何在一個(gè)農(nóng)業(yè)國(guó)家的基礎(chǔ)上建立起現(xiàn)代化工業(yè)體系。中國(guó)共產(chǎn)黨繼承前一階段的革命思維、革命邏輯，開(kāi)始了對(duì)基層治理的實(shí)踐，我國(guó)社會(huì)逐漸進(jìn)入高度組織化階段。

（1）城市基層治理的單位制。1949年中國(guó)共產(chǎn)黨接管城市后，廢除了民國(guó)時(shí)期延續(xù)已久的保甲制，在城市通過(guò)軍管會(huì)、工作隊(duì)等維持社會(huì)秩序，并逐步建立起居委會(huì)制度。1954年，全國(guó)人大一屆四次會(huì)議通過(guò)《城市居民委員會(huì)組織條例》明確了居委會(huì)的功能與范圍，到1956年，全國(guó)建立健全居民委員會(huì)的工作基本完成，但為了有效組織、整合城市基層社會(huì)，合理調(diào)配資源，促使城市日常生活和管理步入正軌，黨進(jìn)行城市治理仍主要通過(guò)單位制。這種單位制現(xiàn)象雖然與革命年代的軍事組織經(jīng)驗(yàn)和傳統(tǒng)家族制度有關(guān)，但在根本上是源于現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)所面臨的兩大基本壓力: 一是“一盤散沙”的總體性危機(jī)，從晚清到國(guó)民政府，中國(guó)社會(huì)陷入不斷的外敵入侵、軍閥混戰(zhàn)、社會(huì)離散的陣痛之中，結(jié)束混亂、恢復(fù)秩序成為新政權(quán)的首要課題；二是后發(fā)國(guó)家趕超發(fā)展戰(zhàn)略的需要，如何將分散、稀缺的資源迅速集中整合起來(lái)并投入國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵領(lǐng)域中，也成為新政權(quán)面臨的首要壓力。單位制既是一種高效率、組織化的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，也是一種依托于公權(quán)力的社會(huì)資源分配機(jī)制。在單位制下，黨通過(guò)城市中的各類單位組織實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)資源的分配，又借助高度行政化的城市單位組織將大量原子化、離散化的群眾組織投入各類政治運(yùn)動(dòng)中。這既滿足了國(guó)家工業(yè)化戰(zhàn)略對(duì)資源的需要，又在維持城市民眾基本生存的同時(shí)，將黨和國(guó)家的觸角延伸到城市的各個(gè)領(lǐng)域和各個(gè)方面。國(guó)家通過(guò)掌控和壟斷全部的稀缺資源、利益和機(jī)會(huì)控制著單位，單位再利用自身資源控制著城市成員個(gè)體，國(guó)家與政府通過(guò)單位對(duì)基層社會(huì)的有效控制與整合，形成了“黨—單位—個(gè)人”的組織管控鏈條，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)黨對(duì)城市基層社會(huì)的高度組織化。

（2）農(nóng)村基層治理的集體制。1949年后，為了有效整合分散的農(nóng)村社會(huì)、鞏固新生的國(guó)家政權(quán)，黨通過(guò)土地改革、集體化改造、政黨下鄉(xiāng)等三大組織化方式，推動(dòng)國(guó)家對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)的政治整合。

第一，土地改革。土地問(wèn)題歷來(lái)是國(guó)家治理的根本問(wèn)題。中華人民共和國(guó)成立后，新解放區(qū)有3億多人口尚未開(kāi)展土地改革。為消除舊的土地制度，獲得合法性支持，黨通過(guò)自上而下派遣工作隊(duì)和自下而上成立農(nóng)民協(xié)會(huì)，以“訴苦”“清算”等方式有序開(kāi)展了新解放區(qū)土地改革。在工作隊(duì)與農(nóng)民協(xié)會(huì)的相互配合與大力推動(dòng)下，農(nóng)民迅速?gòu)牡刂魇种袏Z得了土地，黨獲得了新解放區(qū)民眾的支持和認(rèn)同。

第二，集體化改造。雖然土地改革激發(fā)了農(nóng)民對(duì)共產(chǎn)黨的認(rèn)同，但土改之后，由于農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)方式和傳統(tǒng)信貸體系的瓦解，土地并未立即轉(zhuǎn)變?yōu)楦纳粕畹纳a(chǎn)資料。在這種情況下，部分鄉(xiāng)村開(kāi)始出現(xiàn)幫工、搭伙等形式的農(nóng)業(yè)互助。這種蘊(yùn)含著人情關(guān)系邏輯的勞動(dòng)互助雖然在一定程度上克服了先前分散經(jīng)營(yíng)的弊端，但也帶來(lái)了一系列社會(huì)問(wèn)題?；诖耍覀凕h逐漸開(kāi)始了在鄉(xiāng)村的集體化改造探索，歷經(jīng)互助組、初級(jí)社、高級(jí)社，并最終形成人民公社，鄉(xiāng)村社會(huì)高度政社合一的組織化體制至此形成。在這種極端集體化形式下，農(nóng)民的個(gè)體經(jīng)濟(jì)空間基本消失，農(nóng)民被高度集體化、組織化，人們的生產(chǎn)、生活都囊括在集體組織之中。在組織管理上，人民公社實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的制度，依托“公社—生產(chǎn)大隊(duì)—生產(chǎn)小隊(duì)”等三級(jí)管理體制，既防止了新政權(quán)出現(xiàn)分散化趨勢(shì)，也滿足了國(guó)家工業(yè)化體系建設(shè)的需要，實(shí)現(xiàn)了黨政合一、黨經(jīng)合一的高度組織化和一體化。

第三，政黨下鄉(xiāng)。黨對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的整合最初是通過(guò)下派工作隊(duì)的方式實(shí)現(xiàn)，但在中華人民共和國(guó)成立后，要將廣闊的中國(guó)鄉(xiāng)村整合到國(guó)家政權(quán)體系中，僅依靠外部力量的輸入是不夠的。因此，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的組織和整合開(kāi)始從下派工作隊(duì)到組建基層黨組織的邏輯轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變大致原因有二:一是外部力量整合有限；二是農(nóng)民對(duì)本土精英具有天然的信服力。此后，黨對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)黨員和黨組織的發(fā)展由謹(jǐn)慎轉(zhuǎn)向廣泛發(fā)展，開(kāi)始強(qiáng)調(diào)在鄉(xiāng)、村普遍建立黨支部。1954年，《關(guān)于第二次全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議的報(bào)告》提出，在沒(méi)有黨組織的12萬(wàn)個(gè)新區(qū)鄉(xiāng)村、2萬(wàn)個(gè)老區(qū)鄉(xiāng)村中建立黨組織。此后，又在第一次全國(guó)農(nóng)村黨的組織工作會(huì)議上要求，在1955年到1957年間再發(fā)展200萬(wàn)到300萬(wàn)農(nóng)村新黨員，使農(nóng)村黨員總數(shù)達(dá)到600萬(wàn)至700萬(wàn)。自此以后，黨組織基本下沉和覆蓋了所有鄉(xiāng)村地，將原先離散化的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村吸納到黨的組織體系之下，為組織和動(dòng)員鄉(xiāng)村社會(huì)奠定了深厚的組織基礎(chǔ)。黨對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的滲透和下沉在中國(guó)歷史上是絕無(wú)僅有的，中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的高度組織化。

（二）去組織化時(shí)期(1979—2012年)

改革開(kāi)放以來(lái)，為化解高度集中計(jì)劃經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的黨政不分、黨社不分問(wèn)題，我國(guó)逐步開(kāi)始了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革和城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)。黨和國(guó)家力量開(kāi)始從基層社會(huì)中“抽離”，政府與企業(yè)、社會(huì)之間的關(guān)系逐漸分離，原有的高度黏合的基層治理體制開(kāi)始轉(zhuǎn)型，我國(guó)基層治理進(jìn)入去組織化時(shí)期。

1．城市基層治理從“街居制”向“社區(qū)制”轉(zhuǎn)變

在這一時(shí)期，我國(guó)逐漸開(kāi)始社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革。這既改變了黨借助單位制所實(shí)行的資源分配方式，也削弱了單位制對(duì)城市居民的整合功能。一方面，“單位辦社會(huì)”的思路和做法被拋棄，黨和政府不再是資源分配的唯一主體，市場(chǎng)和社會(huì)力量開(kāi)始興起，并成為公共服務(wù)和社會(huì)保障的供給主體；另一方面，單位控制城市居民的功能開(kāi)始弱化，原子化的個(gè)體對(duì)單位的依附程度逐漸降低，社會(huì)中出現(xiàn)了前有未有的自由活動(dòng)空間。

此外，該時(shí)期城市基層治理體制也經(jīng)歷了從“街居制”向“社區(qū)制”的轉(zhuǎn)變。街道和居委會(huì)承接了大量從單位制中剝離出來(lái)的社會(huì)管理、服務(wù)職能，街居制重新成為城市基層管理的基本架構(gòu)。1980年，全國(guó)人大常委會(huì)重新公布了《城市街道辦事處條例》，明確提出街道是市、區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，街居制得以恢復(fù)，然而隨著改革的深入和基層群眾服務(wù)需求的增加，街居制也陷入職能超載、職權(quán)有限和角色尷尬的困境。為此，在20世紀(jì)80年代末，黨和國(guó)家提出了“社會(huì)福利社會(huì)辦”的思路，先后提出社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)等概念，社區(qū)制開(kāi)始成為我國(guó)城市基層社會(huì)管理和整合的基本體制。

黨在從城市基層社會(huì)的抽離同時(shí)，也造成了城市基層治理中的“去組織化”問(wèn)題。一方面，單位制解體后，社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的重構(gòu)使得大量社會(huì)組織從無(wú)到有，并且這些社會(huì)組織在黨的政策支持下開(kāi)始參與到社區(qū)管理和服務(wù)中，諸如業(yè)委會(huì)、舞蹈隊(duì)、合唱團(tuán)等社區(qū)自組織大量涌現(xiàn)，深刻影響了居民的生活。這些自發(fā)的社會(huì)組織處于一種無(wú)序、松散、弱組織的狀態(tài)，從而出現(xiàn)了去組織化現(xiàn)象。另一方面，城市社區(qū)居民呈現(xiàn)“弱聯(lián)系”和原子化。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，人口的流動(dòng)性使得傳統(tǒng)意義上的熟人社會(huì)逐漸為基于地緣選擇的陌生人社會(huì)所取代?？梢哉f(shuō)，陌生人社區(qū)已成為當(dāng)前我國(guó)城市社區(qū)的主要形態(tài)。城市社區(qū)的原子化、冷漠化使得基層社會(huì)的“去組織化”一直在發(fā)生，導(dǎo)致社區(qū)利益矛盾復(fù)雜交錯(cuò)，成為制約中國(guó)城市基層社會(huì)發(fā)展的“短板”。

2．鄉(xiāng)村基層治理不斷凸顯村民自治

改革開(kāi)放后，伴隨著人民公社體制解體，國(guó)家權(quán)力開(kāi)始從鄉(xiāng)村抽離，鄉(xiāng)村社會(huì)出現(xiàn)了短暫的“治理真空”，經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化助推了鄉(xiāng)村基層治理體制向村民自治體制轉(zhuǎn)型。在這一時(shí)期，黨圍繞村民自治體制進(jìn)行了兩次探索。

（1）立足自然村基礎(chǔ)上的村民自治。隨著人民公社體制的解體，鄉(xiāng)村社會(huì)從前期高度集中的社會(huì)管理體制中解脫出來(lái)。特別是包產(chǎn)到戶改革后，“家戶”重新成為鄉(xiāng)村的基本經(jīng)營(yíng)組織單位，鄉(xiāng)村社會(huì)的分散化、原子化特性也再次凸顯。盡管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由農(nóng)戶自己負(fù)責(zé)，但鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部的基本公共事務(wù)和公共秩序卻陷入了“治理真空”狀態(tài)。在此背景下，出于社會(huì)治安和基本公共服務(wù)需求的考量，廣西壯族自治區(qū)合寨村基于地緣、利益和文化相近的共同體特點(diǎn)，以自然屯為基本單位成立了村民自治組織。這一基層改革的創(chuàng)舉很快得到黨中央的重視，并于1982年新修訂的《憲法》中首次提出“村民委員會(huì)”概念，村民自治作為一項(xiàng)正式制度開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)廣泛實(shí)行。

（2）自治單元的擴(kuò)大化和行政化。1998年新修訂的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》對(duì)將村委會(huì)設(shè)在自然村的規(guī)定進(jìn)行了修改，規(guī)定“村民委員會(huì)可以根據(jù)村民居住狀況、集體土地所有權(quán)關(guān)系等分設(shè)若干村民小組”。這意味著村委會(huì)所在的村不再是自然村，而是國(guó)家統(tǒng)一管理的建制村。自此，村民自治的實(shí)現(xiàn)形式開(kāi)始從自然村轉(zhuǎn)向建制村，自治單元擴(kuò)大化。

從整體上講，“鄉(xiāng)政村治”治理體制既保證了農(nóng)村民主政治的發(fā)展，也在一定程度上有利于黨和國(guó)家權(quán)力的滲透，但是在實(shí)踐中，這一時(shí)期的農(nóng)村基層治理“去組織化”卻造成了一系列治理困境。一是基層黨組織的“懸浮化”。公社體制解體后，鄉(xiāng)村社會(huì)日益呈現(xiàn)出流動(dòng)性、多元化的圖景，這使得黨在農(nóng)村基層社會(huì)治理中陷入“整合乏力”的處境，既難以對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)碎片化的價(jià)值體系有效進(jìn)行整合，也難以有效回應(yīng)基層民眾多元化的服務(wù)需求。二是村民自治虛化。從法理上講，村民自治是基層群眾自治組織，但隨著自治單元的擴(kuò)大，村民參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)的成本不斷增加，積極性不斷降低。同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將大量行政性事務(wù)下派給村委會(huì)，使村民自治在實(shí)際運(yùn)行中成為政府的“一條腿”，村民自治組織的行政屬性加重。三是基層治理的內(nèi)卷化。在這一時(shí)期，伴隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消，黨對(duì)基層治理的策略邏輯開(kāi)始從資源汲取轉(zhuǎn)向?yàn)橘Y源下沉，但包括村干部在內(nèi)的部分精英群體壟斷資源，出現(xiàn)“精英俘獲”問(wèn)題，引發(fā)大量群體性事件、越級(jí)上訪等突發(fā)公共事件，使鄉(xiāng)村社會(huì)一度陷入失序狀態(tài)。

（三）再組織化時(shí)期(2013年以來(lái))

對(duì)于中國(guó)這樣的超大規(guī)模后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家而言，強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威既是維系社會(huì)基本秩序和社會(huì)穩(wěn)定的前提，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的應(yīng)然選擇。正如王岐山所說(shuō):“沒(méi)有中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)，中華民族將是一盤散沙。”如果前一時(shí)期局部“去組織化”的態(tài)勢(shì)演變成全領(lǐng)域的“去組織化”，基層社會(huì)就會(huì)再次陷入一盤散沙的局面，黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)治理的內(nèi)在邏輯也將無(wú)以為繼。面對(duì)這些根本性問(wèn)題，黨采取“以黨帶社”的再組織化策略，加強(qiáng)對(duì)基層社會(huì)的整合與重組，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理探索進(jìn)入再組織化時(shí)期。

1．以從嚴(yán)治黨提升黨對(duì)基層治理的組織力、領(lǐng)導(dǎo)力

一是以高壓姿態(tài)懲治腐敗，增強(qiáng)基層社會(huì)的公平性、獲得感，夯實(shí)黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理的政治基礎(chǔ)。先進(jìn)性和純潔性是馬克思主義政黨的本質(zhì)屬性，但歷史證明： 任何階級(jí)和集團(tuán)在獲得政權(quán)之后，都會(huì)出現(xiàn)“價(jià)值弱化”現(xiàn)象，在一定程度上出現(xiàn)背離其原初目標(biāo)和本質(zhì)屬性的問(wèn)題。中國(guó)共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨后，在現(xiàn)代化建設(shè)和改革的過(guò)程中，權(quán)力的腐蝕性始終是困擾黨的重要難題，處理不好極易耗散黨的公信力和執(zhí)政基礎(chǔ)。黨的十八大以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨以從嚴(yán)治黨的姿態(tài)高壓反腐，堅(jiān)持“打老虎”“滅蒼蠅”一起抓，持續(xù)打擊腐敗問(wèn)題。二是以反對(duì)“四風(fēng)”為抓手，嚴(yán)厲整治黨內(nèi)存在的形式主義、官僚主義、享樂(lè)主義和奢靡之風(fēng)，整頓黨內(nèi)不正之風(fēng)。

從一定程度上講，全面從嚴(yán)治黨本質(zhì)上就是黨的“再組織化”。一方面，基于基層社會(huì)出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，中國(guó)共產(chǎn)黨不斷加強(qiáng)自我治理，堅(jiān)持黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨，其根本目的就是保持黨的純潔性、先進(jìn)性，以系列剛性制度提升黨內(nèi)部的組織力、凝聚力，實(shí)現(xiàn)黨的“組織化”；另一方面，就外部情景而言，“再組織化”是“找回”黨在基層社會(huì)中的組織力、領(lǐng)導(dǎo)力、影響力，以保證基層社會(huì)秩序可控、治理高效、運(yùn)轉(zhuǎn)良好。

2．健全基層社會(huì)治理體系

黨的十九大報(bào)告提出，“加快社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制”。在此基礎(chǔ)上，黨的十九屆四中全會(huì)又增加了兩項(xiàng)內(nèi)容，即民主協(xié)商和科技支撐，完整表述為“必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”。這表明，新時(shí)代基層社會(huì)治理體制包括黨委、政府、社會(huì)組織和居民等四大主體，四者之間相互作用、相互影響，共同構(gòu)成新時(shí)代社會(huì)治理的主體結(jié)構(gòu)。民主協(xié)商、法治保障、科技支撐構(gòu)成了實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理目標(biāo)的三條基本路徑。民主協(xié)商能夠讓社會(huì)治理各主體基于平等協(xié)商充分表達(dá)自身利益和訴求，培養(yǎng)社會(huì)治理主體意識(shí)，有效化解矛盾和沖突; 法治保障能夠讓社會(huì)治理在法律框架內(nèi)有序運(yùn)轉(zhuǎn)；科技支撐能夠打破社會(huì)治理中各主體之間的時(shí)空限制，并能夠細(xì)分治理單元，充分挖掘和回應(yīng)居民需求，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理智能化、精細(xì)化。

（1）黨“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)核心作用是新時(shí)代基層社會(huì)治理的根本保障。黨在社會(huì)治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用需要通過(guò)基層組織來(lái)實(shí)現(xiàn)，黨的基層組織扎根基層、服務(wù)基層，具有參與社會(huì)治理的天然優(yōu)勢(shì)。在社會(huì)治理中，黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用主要體現(xiàn)在“加強(qiáng)”和“改善”兩個(gè)方面。面對(duì)當(dāng)前基層社會(huì)治理的復(fù)雜性以及各類風(fēng)險(xiǎn)的不確定性和疊加性，需要加強(qiáng)黨對(duì)基層社會(huì)治理的領(lǐng)導(dǎo)作用，充分發(fā)揮黨在政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)等方面的力量。加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)是必要的，改善黨的領(lǐng)導(dǎo)也同樣重要，黨的領(lǐng)導(dǎo)也并非面面俱到，因此，黨組織需要不斷提升和改善自身領(lǐng)導(dǎo)能力和領(lǐng)導(dǎo)水平。

（2）需要正確處理政府、社會(huì)組織、居民之間的互動(dòng)關(guān)系。在當(dāng)前現(xiàn)實(shí)背景下，單純依靠政府提供各類公共服務(wù)會(huì)加重政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，也會(huì)進(jìn)一步限制社會(huì)發(fā)展，出現(xiàn)獨(dú)木難支的局面。因此，新時(shí)代的社會(huì)治理應(yīng)該在政府與社會(huì)之間尋求一條協(xié)同合作的道路，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)間的協(xié)同并進(jìn)。

（3）創(chuàng)新手段方法是基層社會(huì)治理體制發(fā)揮效能的重要支撐。當(dāng)前，社會(huì)治理效能受到管理手段落后、方法簡(jiǎn)單等制約，對(duì)各類突發(fā)公共事件的處置尚未形成有效的常態(tài)化機(jī)制，限制了社會(huì)治理整體效能的發(fā)揮。雖然在當(dāng)下的社會(huì)治理實(shí)踐中，民主協(xié)商、科技支撐都在一定程度上發(fā)揮作用，并取得了顯著成果，如浙江省桐鄉(xiāng)市的“自治、法治、德治”“三治融合”、浙江省的“最多跑一次”改革、江蘇省的“不見(jiàn)面審批”，都在很大程度上提升了民眾的滿足感和幸福感，但是仍需要從根本上提升各治理主體的能力，提高其協(xié)商議事的能力，培育其運(yùn)用技術(shù)的思維和能力；否則，基層社會(huì)治理仍然只是黨和政府對(duì)社會(huì)的治理。

二、中國(guó)共產(chǎn)黨基層治理的主要模式

縱觀基層治理的百年探索，中國(guó)共產(chǎn)黨在實(shí)現(xiàn)和維護(hù)民族獨(dú)立、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、處理黨與基層關(guān)系等諸多問(wèn)題中，形成了一以貫之又具有靈活性、可調(diào)試性的治理模式，體現(xiàn)出強(qiáng)大的政黨治理韌性。

鄉(xiāng)里制、土地制、戶籍制構(gòu)成了封建王朝控制基層鄉(xiāng)村的三個(gè)基本維度。在封建時(shí)代，受治理能力和治理資源的限制，國(guó)家政權(quán)主要負(fù)責(zé)維持國(guó)家基本稅賦和秩序，基層治理則依靠鄉(xiāng)紳、宗族和道德倫理等組織化力量，即“士紳模式”，抑或是黃宗智的“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”說(shuō)，其基本特點(diǎn)就是“皇權(quán)不下縣、縣下惟宗族”。自上而下的政令通過(guò)行政體制下達(dá)到縣級(jí)兩權(quán)為止，縣級(jí)以下主要?jiǎng)t依靠鄉(xiāng)紳、鄉(xiāng)約等來(lái)實(shí)行簡(jiǎn)約治理，這也就是“雙軌政治”。近代以來(lái)，國(guó)家政權(quán)出于財(cái)稅、秩序等因素的考量，頻頻試圖將國(guó)家權(quán)力下沉到基層社會(huì)，但這一過(guò)程并不順利，國(guó)家機(jī)器向鄉(xiāng)村的滲透反而成侵蝕和削減國(guó)家機(jī)器的力量，最終陷入內(nèi)卷化的困境。

只有中國(guó)共產(chǎn)黨成立以后，才通過(guò)土地改革、集體化改造、政黨下鄉(xiāng)等方式完成了真正意義上的現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)，將基層社會(huì)有效“組織起來(lái)”。這主要表現(xiàn)在三個(gè)方面: 一是政黨下鄉(xiāng)?；鶎又卫聿辉偈菃渭兊淖灾危欠?wù)于政黨的政治意圖和戰(zhàn)略安排，黨將基層社會(huì)高效地組織和動(dòng)員起來(lái)。二是整體性統(tǒng)籌?；鶎又卫聿辉偈?span lang="EN-US">“無(wú)為而治”，黨為實(shí)現(xiàn)后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家“趕超型”發(fā)展戰(zhàn)略，將城鄉(xiāng)基層的資源汲取、社會(huì)保障、公共服務(wù)供給等都被納入整體性統(tǒng)籌規(guī)劃中。三是規(guī)范化、制度化?；鶎又卫聿辉僦饕蕾囉诘胤叫砸?guī)范，黨將大量制度、規(guī)范下沉到基層社會(huì)，將基層社會(huì)治理納入制度化、規(guī)范化軌道。而且隨著實(shí)踐發(fā)展，新時(shí)代基層治理的制度化內(nèi)涵更加豐富，著力建立起“自治、法治、德治”“三治融合”的基層治理新體系。

回顧中國(guó)共產(chǎn)黨基層治理的百年探索，從國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系來(lái)看，其經(jīng)歷了全能控制模式、黨政主導(dǎo)模式、合作共治模式等三種類型。

（一）全能控制模式

全能控制模式是在黨和國(guó)家力量強(qiáng)大，且社會(huì)相對(duì)獨(dú)立性、自治性屬性缺失的背景下出現(xiàn)的基層治理模式。在這種模式下，國(guó)家與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化呈現(xiàn)出高度的黏合性，黨社合一、黨經(jīng)合一是該模式的主要特征。強(qiáng)有力的黨和國(guó)家機(jī)器驅(qū)動(dòng)著社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)，社會(huì)自主性缺乏或完全喪失，黨和國(guó)家?guī)缀鯄艛嗳恐匾Y源，并對(duì)基層社會(huì)實(shí)行全面、嚴(yán)格的管控。國(guó)家凌駕于社會(huì)之上，總體性支配著整個(gè)社會(huì)，黨和國(guó)家的權(quán)力覆蓋基層社會(huì)的全方面、各領(lǐng)域。從中華人民共和國(guó)成立到改革開(kāi)放前，我國(guó)的基層治理模式就屬于典型的全能控制模式，黨和國(guó)家掌管著政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各領(lǐng)域事務(wù)，政黨運(yùn)轉(zhuǎn)的基本邏輯就是用集體主義消除個(gè)體主義，從而將原子化的個(gè)體組織動(dòng)員到國(guó)家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)中。

（二）黨政主導(dǎo)模式

黨政主導(dǎo)模式是指由黨政力量主導(dǎo)，基層居民和各類社會(huì)組織參與，自上而下推行的基層治理模式。黨政主導(dǎo)模式與全能控制模式有一定的相似性，二者都是在“強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)”背景下產(chǎn)生的基層治理方式，但不同點(diǎn)在于社會(huì)力量的發(fā)育程度差異。二者之間存在一定的延續(xù)性和承接性，換言之，在基層治理中，當(dāng)個(gè)體逐漸從黨和國(guó)家的庇護(hù)中脫離出來(lái)，民眾的參與意識(shí)、參與水平在一定程度上提升，而且政黨的治國(guó)理政理念也在進(jìn)行現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，基層治理模式就從全能控制模式轉(zhuǎn)向黨政主導(dǎo)模式。

在“強(qiáng)政府—弱社會(huì)”的背景下，黨政主導(dǎo)模式是目前我國(guó)大部分城鄉(xiāng)基層社會(huì)普遍應(yīng)用的治理模式，該模式具有以下兩個(gè)特點(diǎn): 一是基層公共事務(wù)治理的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于政府撥款；二是政黨和國(guó)家有一套自上而下的體系化的組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理基層公共事務(wù)，且這套組織機(jī)構(gòu)中的各級(jí)組織，是上下隸屬關(guān)系。黨在革命時(shí)期的組織化探索、在去組織化時(shí)期的基層治理均屬于這一模式。

（三）合作共治模式

合作共治模式是在強(qiáng)社會(huì)背景下，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系和力量達(dá)到相對(duì)均衡的一種狀態(tài)。在各類風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)下，黨和政府、社會(huì)組織、市場(chǎng)主體和民眾等發(fā)揮各自的組織優(yōu)勢(shì)，合作協(xié)同應(yīng)對(duì)復(fù)雜的基層治理事務(wù)。雖然在黨政主導(dǎo)模式下，民眾和社會(huì)組織也會(huì)在黨政動(dòng)員和組織下參與基層公共事務(wù)管理，但是這種參與本質(zhì)上是一種弱參與，黨和國(guó)家主導(dǎo)基層公共事務(wù)的決策與實(shí)施，居民和社會(huì)組織的參與只是起到輔助性作用。

正是因?yàn)辄h政主導(dǎo)模式存在諸多結(jié)構(gòu)性缺陷與不足，一種更能發(fā)揮居民參與積極性的合作共治模式成為新時(shí)代我國(guó)基層治理的優(yōu)先選擇。在合作共治模式中，黨、國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系存在一定的張力與韌性，基層公共事務(wù)治理主要由居民和地方性的社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)，黨和政府并不直接參與社區(qū)具體事務(wù)的治理，而是平穩(wěn)、有序地向社會(huì)賦權(quán)，從而使國(guó)家與社會(huì)之間形成平等、互惠的伙伴關(guān)系。黨的十九大報(bào)告提出“自治、法治、德治”“三治融合”的基層治理體制，正是對(duì)這一治理模式的回應(yīng)，然而，合作共治模式的基礎(chǔ)是社會(huì)力量的充分發(fā)育，在當(dāng)下中國(guó)基層社會(huì)力量發(fā)展稍顯不足的情況下，合作共治模式仍需假以時(shí)日。

總之，在領(lǐng)導(dǎo)基層治理的百年探索中，我們黨能夠根據(jù)不同時(shí)期、不同階段基層治理的根本任務(wù)和主要矛盾，及時(shí)、合理地調(diào)適治理內(nèi)容，呈現(xiàn)出鮮明的治理特征(如表1所示)。在這一過(guò)程中，黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理的自我調(diào)適能力和治理韌性不斷增強(qiáng)，呈現(xiàn)出明顯的調(diào)適性政黨特征。

三、中國(guó)共產(chǎn)黨基層治理的內(nèi)在邏輯

回顧中國(guó)共產(chǎn)黨百年來(lái)基層治理的演進(jìn)歷程，可以發(fā)現(xiàn)其中有“變”與“不變”:“變”的是黨適應(yīng)不同歷史發(fā)展階段、不同歷史任務(wù)而采取的可調(diào)試性的治理模式；“不變”的是中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)決維護(hù)民眾權(quán)益、保證基層社會(huì)穩(wěn)定和實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的初心。透過(guò)基層治理的演進(jìn)軌跡把握“變”與“不變”的深層邏輯，可以發(fā)現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨百年基層治理探索演進(jìn)的內(nèi)在邏輯。

       （一）堅(jiān)持以人民為中心的核心價(jià)值理念

中國(guó)共產(chǎn)黨的性質(zhì)和宗旨，決定了其在推進(jìn)基層治理發(fā)展中始終堅(jiān)持以人民為中心的價(jià)值追求。從農(nóng)村到城市，再?gòu)某鞘械睫r(nóng)村，雖然百年來(lái)黨探索基層治理的場(chǎng)域重心和歷史任務(wù)發(fā)生了變化，但黨堅(jiān)持以人民為中心的核心價(jià)值理念的使命初心始終未變，從而形塑出一個(gè)使命政黨的本質(zhì)。中國(guó)共產(chǎn)黨百年來(lái)基層治理模式的演進(jìn)正是對(duì)人民為中心理念的踐行。無(wú)論是組織化時(shí)期、去組織化時(shí)期還是再組織化時(shí)期，黨都始終高度重視民眾主體作用的發(fā)揮，全面推進(jìn)了基層治理模式的升級(jí)發(fā)展，為基層治理演進(jìn)奠定了深厚的價(jià)值底蘊(yùn)。首先，中國(guó)共產(chǎn)黨自成立之初起就提出了將“工農(nóng)勞動(dòng)者和士兵組織起來(lái)”實(shí)行社會(huì)革命，通過(guò)土地改革踐行了“耕者有其田”的理念，并在不斷實(shí)踐中將“通過(guò)土地政策維護(hù)農(nóng)民利益”上升為黨的重要議題。其次，在基層治理中創(chuàng)造和積累了諸多化解社會(huì)矛盾的經(jīng)驗(yàn)與做法，凸顯了民眾在基層治理中的作用。陜甘寧邊區(qū)政權(quán)組織的“三三制”、中華人民共和國(guó)成立后形成的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”以及改革開(kāi)放以后形成的“民主懇談會(huì)”，都是黨在推進(jìn)基層治理中探索和積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

（二）實(shí)現(xiàn)了從“農(nóng)村—城市—農(nóng)村”和從資源汲取到資源下沉的治理邏輯轉(zhuǎn)變

近代以來(lái)，面對(duì)內(nèi)憂外患、一盤散沙的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，如何將中國(guó)人民組織起來(lái)，實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興、人民幸福成為無(wú)數(shù)仁人志士的最高目標(biāo)?；趯?duì)當(dāng)時(shí)自身力量和農(nóng)村實(shí)際的深刻把握，中國(guó)共產(chǎn)黨走上了“農(nóng)村包圍城市、武裝奪取政權(quán)”的革命道路。為了將農(nóng)民組織動(dòng)員起來(lái)進(jìn)行革命，黨逐漸探索出以“劃成分”“戴帽子”為基本手段的階級(jí)化方式，強(qiáng)化農(nóng)民的階級(jí)意識(shí)和階級(jí)身份，實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民的組織動(dòng)員。中華人民共和國(guó)成立后，面對(duì)如何在一個(gè)農(nóng)業(yè)國(guó)家基礎(chǔ)上建立現(xiàn)代化工業(yè)體系的難題，黨采取了依賴農(nóng)業(yè)資源快速建立現(xiàn)代工業(yè)體系、將戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)移到城市的策略，通過(guò)高度集體化、統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷等手段，以“剪刀差”的方式將大量農(nóng)業(yè)、農(nóng)村資源汲取到工業(yè)和城市中，以快速實(shí)現(xiàn)工業(yè)化城市化發(fā)展，但是也由此形成了城鄉(xiāng)二元格局。改革開(kāi)放以后，雖然城鄉(xiāng)基層單位制和人民公社體制解體，但農(nóng)業(yè)剩余的分配方式尚未改變。而且在分稅體制改革后，基層社會(huì)的各類隱性風(fēng)險(xiǎn)和矛盾開(kāi)始逐漸凸顯，各類群體性事件、抗?fàn)幨录及l(fā)生在這一時(shí)期。面對(duì)嚴(yán)峻的“三農(nóng)”問(wèn)題，中國(guó)共產(chǎn)黨迅速調(diào)整城鄉(xiāng)戰(zhàn)略部署，不斷提升鄉(xiāng)村發(fā)展的主體資格，并在黨的十九大報(bào)告中提出了實(shí)施“鄉(xiāng)村振興”重大戰(zhàn)略部署，黨的戰(zhàn)略重心又開(kāi)始從城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村。

“農(nóng)村—城市—農(nóng)村”的治理邏輯轉(zhuǎn)變，表明中國(guó)共產(chǎn)黨進(jìn)行現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的前期重點(diǎn)主要是穩(wěn)固國(guó)家政權(quán)和維持社會(huì)秩序，后期重點(diǎn)則是擴(kuò)展黨的合法性基礎(chǔ)和提升國(guó)家治理能力。正是基于上述邏輯，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)基層治理的百年探索始終圍繞著國(guó)家建構(gòu)進(jìn)程展開(kāi)。黨和國(guó)家的戰(zhàn)略重心從農(nóng)村到城市、從城市再到農(nóng)村，這一轉(zhuǎn)變過(guò)程是有繼承性的，是黨根據(jù)國(guó)家建構(gòu)的客觀形勢(shì)而進(jìn)行的政策適應(yīng)性調(diào)整，體現(xiàn)出一個(gè)使命政黨強(qiáng)大的治理韌性。

（三）控制、吸納與激活:中國(guó)共產(chǎn)黨基層治理的組織策略

1．在控制層面，中國(guó)共產(chǎn)黨首次真正實(shí)現(xiàn)了將一盤散沙的中國(guó)基層組織起來(lái)

在封建王朝治理時(shí)期，分散的、自給自足的小農(nóng)社會(huì)自然屬性有余而社會(huì)屬性不足，各個(gè)家庭、家族、村落之間呈現(xiàn)出高度的分散性，難以支撐國(guó)家政權(quán)的全面下沉，國(guó)家力量基本停留在“皇權(quán)不下縣”層面。晚清政府、國(guó)民政府都曾試圖將政權(quán)衍生至鄉(xiāng)村，但均以失敗告終。中國(guó)共產(chǎn)黨成立后，通過(guò)一系列土地改革、政黨下鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)基層單位制和人民公社體制等，將黨的組織有機(jī)嵌入基層治理結(jié)構(gòu)中。黨對(duì)基層社會(huì)的成功治理，不僅在于黨在基層社會(huì)建立起現(xiàn)代國(guó)家基層政權(quán)組織，關(guān)鍵還在于將黨組織有機(jī)嵌入基層治理體制中，從而為動(dòng)員和組織民眾奠定了深厚的組織基礎(chǔ)。

2．在吸納層面，中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)了從一個(gè)以知識(shí)分子為主體的政黨發(fā)展為涵蓋多領(lǐng)域骨干的大黨

中國(guó)共產(chǎn)黨成立初期，主要構(gòu)成是知識(shí)分子群體，隨著社會(huì)主義革命、建設(shè)、改革的深入，黨通過(guò)政黨、人大、政協(xié)和共青團(tuán)、工會(huì)等人民團(tuán)體不斷擴(kuò)大吸納范圍。改革開(kāi)放以前，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)黨員的吸納雖然經(jīng)歷了從謹(jǐn)慎向大發(fā)展的轉(zhuǎn)變，但黨的吸納范圍仍主要局限于工、農(nóng)、兵群體。改革開(kāi)放后，隨著私營(yíng)企業(yè)主、農(nóng)民工、技術(shù)人員等新階層不斷涌現(xiàn)，黨根據(jù)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，不斷將各行業(yè)骨干人員及時(shí)有序地吸納進(jìn)黨組織之中，中國(guó)共產(chǎn)黨黨員人數(shù)也從建黨之初的57人拓展到2020年的9, 191萬(wàn)人。中國(guó)共產(chǎn)黨強(qiáng)大的吸納能力在創(chuàng)造政治認(rèn)同、維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定等方面起到了至關(guān)重要的作用。

3．在激活層面，中國(guó)共產(chǎn)黨在尊重基層治理主體性的基礎(chǔ)上，通過(guò)整合基層資源、吸納社會(huì)組織協(xié)同合作治理的方式，確保基層治理的活力

在基層治理中，中國(guó)共產(chǎn)黨不斷加強(qiáng)黨建對(duì)基層社會(huì)的引領(lǐng)，提升了基層治理整體水體平。首先，通過(guò)整頓渙散無(wú)力的基層黨組織，遵循賦權(quán)增效的邏輯提升了黨對(duì)基層的領(lǐng)導(dǎo)力、組織力和影響力，鞏固黨的合法性基礎(chǔ)；其次，通過(guò)吸納多方主體參與基層治理，構(gòu)建起基層社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)，以“組織起來(lái)”的邏輯確保了基層治理的活力和暢通。

四、新時(shí)代中國(guó)共產(chǎn)黨基層治理的著力點(diǎn)

面對(duì)新情況、新問(wèn)題，新時(shí)代中國(guó)共產(chǎn)黨基層治理應(yīng)著力處理以下關(guān)系:

第一，統(tǒng)籌黨建與基層治理的關(guān)系。從部門職能來(lái)看，黨建屬于組織部門的工作，社會(huì)治理屬于政法委、民政部門的工作，由組織部門牽頭黨建引領(lǐng)，將黨建與基層社會(huì)治理有機(jī)結(jié)合起來(lái)，抓服務(wù)、抓治理、抓黨建，是新時(shí)代基層治理的一大特色。應(yīng)對(duì)黨建與基層社會(huì)治理的關(guān)系進(jìn)行厘清:首先，黨建引領(lǐng)是基層社會(huì)治理的基礎(chǔ)前提。在當(dāng)前基層治理充滿復(fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)不確定性的背景下，黨以超強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威嵌入基層社會(huì)治理，既有合理性也有必要性，這也是黨的十九屆四中全會(huì)的明確要求。其次，黨對(duì)基層社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)并不意味著黨組織包攬一切。黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)主要集中在政治引領(lǐng)、思想引領(lǐng)、組織引領(lǐng)、能力引領(lǐng)方面，通過(guò)加強(qiáng)和改善黨對(duì)基層社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，及時(shí)收集和回應(yīng)基層群眾需求，將黨的組織意圖通過(guò)民主協(xié)商、多元合作轉(zhuǎn)換為基層群眾的一致行動(dòng)。

第二，調(diào)適權(quán)威、規(guī)則下沉與基層治理靈活性、積極性的關(guān)系。在當(dāng)前資源下沉背景下，黨和國(guó)家為規(guī)范基層資源使用，將大量程序化、規(guī)范化的監(jiān)督、考核下沉到基層工作中，但這一規(guī)范需松弛有度，自上而下的規(guī)范過(guò)于詳細(xì)、具體就會(huì)造成基層治理的活力不足。當(dāng)前，在基層治理中主要存在的問(wèn)題是上級(jí)要求標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高、內(nèi)容過(guò)于具體，這就造成了基層普遍的空轉(zhuǎn)與形式主義，導(dǎo)致基層治理的嚴(yán)重內(nèi)卷化。因此，必須在規(guī)則下沉和基層治理積極性、主動(dòng)性之間不斷調(diào)適，以求得適度的平衡。

第三，尋求行政推動(dòng)與激活內(nèi)生發(fā)展機(jī)制之間的平衡。在“強(qiáng)政府—弱社會(huì)”治理現(xiàn)狀下，行政推動(dòng)模式對(duì)于實(shí)現(xiàn)基層治理無(wú)疑具有重要作用，但片面的行政推動(dòng)也會(huì)誘使基層政府出于政績(jī)考量而與基層組織形成利益共同體，從而產(chǎn)生基層社會(huì)發(fā)展中的“樣板工程”、為應(yīng)付過(guò)頻督查的“處處留痕”等形式主義問(wèn)題。因此，在基層治理中應(yīng)積極嘗試建立一種合作共治模式，憑借黨強(qiáng)大的組織動(dòng)員能力，讓基層治理中的政府、居民、社會(huì)組織、市場(chǎng)主體等多方力量參與到基層治理中，并對(duì)基層治理中的各項(xiàng)公共事務(wù)進(jìn)行平等、理性的協(xié)商交流，從而激發(fā)基層社會(huì)自身的內(nèi)生發(fā)展活力，重新發(fā)現(xiàn)被遮住的治理主體，實(shí)現(xiàn)多主體在基層社會(huì)發(fā)展中由“理性協(xié)商”向“合作行動(dòng)”轉(zhuǎn)變，從而真正實(shí)現(xiàn)基層善治。

（作者系東北大學(xué)文法學(xué)院教授）