《決定》有專節(jié)論述財(cái)政改革，第一句話就是：“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障。”第一次從國家治理的高度定義了財(cái)政的基礎(chǔ)和重要支柱作用，并提出各方面的具體任務(wù)：“必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。”下面我結(jié)合這些具體任務(wù)，向大家介紹新時(shí)代中國財(cái)政體系改革。

　　一、 關(guān)于“完善立法”

　　1995年第一部《中華人民共和國預(yù)算法》(以下簡稱《預(yù)算法》)實(shí)施生效，在規(guī)范預(yù)算管理、深化分稅制改革等方面發(fā)揮了重要作用，是1994年財(cái)稅體制改革的重要成果。當(dāng)時(shí)改革的重點(diǎn)是稅制和分稅制，主要是初步建立起適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的稅收體系和中央—地方財(cái)稅關(guān)系，預(yù)算管理體制不是重點(diǎn)。為增強(qiáng)預(yù)算編制和執(zhí)行的完整性和科學(xué)性，20世紀(jì)90年代末以來持續(xù)推出部門預(yù)算、政府收支分類、預(yù)算公開、國庫集中收付、政府采購、預(yù)算績效管理、取消政府預(yù)算外資金等一系列重大的公共預(yù)算管理改革。

　　2015年第二部《預(yù)算法》生效，從七十九條擴(kuò)充為一百零一條。新版《預(yù)算法》系統(tǒng)總結(jié)了公共預(yù)算管理改革的成果，用法律的形式確定下來，對預(yù)算內(nèi)容的完整性、預(yù)算編制的科學(xué)性、預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性、預(yù)算監(jiān)督的嚴(yán)肅性和預(yù)算活動的公開性等重要問題做了嚴(yán)格的規(guī)定，并加強(qiáng)了立法部門對預(yù)算的審查和監(jiān)督。

　　新版《預(yù)算法》第一條規(guī)定：“為了規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。”第二條規(guī)定：“預(yù)算、決算的編制、審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督，以及預(yù)算的執(zhí)行和調(diào)整，依照本法規(guī)定執(zhí)行。”

　　通過預(yù)算改革建立了復(fù)式預(yù)算制度，預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險(xiǎn)基金預(yù)算?！额A(yù)算法》確認(rèn)了這項(xiàng)制度，并規(guī)定相互之間的平衡關(guān)系。還要求“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”，加強(qiáng)了預(yù)算的完整性。經(jīng)過持續(xù)不斷的改革，2011年已將預(yù)算外資金全部取消，這一條規(guī)定相當(dāng)于畫上了句號。

　　新版《預(yù)算法》還明確規(guī)定了預(yù)算編制的時(shí)間起點(diǎn)、預(yù)算報(bào)送審查的時(shí)間節(jié)點(diǎn)、預(yù)算審查通過后下達(dá)執(zhí)行的時(shí)間點(diǎn)、各級總預(yù)算和部門預(yù)算向社會公開的時(shí)間，以及預(yù)算執(zhí)行中需要做出調(diào)整時(shí)的審查程序，從而提高了預(yù)算編制和執(zhí)行的效率，加強(qiáng)了立法機(jī)構(gòu)對預(yù)算的審查監(jiān)督和預(yù)算透明度。

　　按照《決定》要求，新版《預(yù)算法》將“審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”，規(guī)定了支出預(yù)算的剛性約束，政府的各項(xiàng)財(cái)政支出需按批復(fù)的預(yù)算執(zhí)行，并將收入預(yù)算由任務(wù)性轉(zhuǎn)為預(yù)期性。收入預(yù)算為任務(wù)性時(shí)，預(yù)算收入征收部門常常采取提前征收或者免征、緩征的辦法，保證按時(shí)足額完成收入任務(wù)。新版《預(yù)算法》規(guī)定“各級政府不得向預(yù)算收入征收部門和單位下達(dá)收入指標(biāo)”，預(yù)算收入征收部門“必須依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，及時(shí)、足額征收應(yīng)征的預(yù)算收入。不得違反法律、行政法規(guī)規(guī)定，多征、提前征收或者減征、免征、緩征應(yīng)征的預(yù)算收入”。以往任務(wù)性收入預(yù)算具有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征，還產(chǎn)生了“順周期”機(jī)制，改為預(yù)期性收入預(yù)算是轉(zhuǎn)為市場經(jīng)濟(jì)的必然要求。

　　新版《預(yù)算法》還對與中央和地方財(cái)政預(yù)算赤字相關(guān)的發(fā)債做出了規(guī)定。1995年版《預(yù)算法》規(guī)定中央地方預(yù)算都不得有赤字，同時(shí)又規(guī)定中央和地方財(cái)政按一定程序可以發(fā)債，這顯然是不合理的。實(shí)際上此法生效后，中央預(yù)算每年都有赤字，也都報(bào)全國人大審議批準(zhǔn)了。1998年為了應(yīng)對亞洲金融危機(jī)沖擊，實(shí)行擴(kuò)張性財(cái)政政策，增加了中央和地方預(yù)算赤字。在此之后每年上報(bào)全國人大的預(yù)算案，除列出中央赤字外，還列出地方赤字及全國赤字，都獲得了批準(zhǔn)。這也說明，1995年版《預(yù)算法》已落后于實(shí)際。新版《預(yù)算法》規(guī)定，中央財(cái)政、地方財(cái)政都可列赤字，分別通過發(fā)行國債和地方一般債券籌資，終于彌補(bǔ)了這一缺陷。地方預(yù)算赤字，只能對應(yīng)公益性資本支出部分資金的不足，這是“黃金法則”，即不能用于經(jīng)常性支出，因?yàn)椴荒茏尯蟠芤?。中央?cái)政赤字沒有這一限制，中央財(cái)政需要安排大量的經(jīng)常性支出，對地方進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。

　　根據(jù)全國人大授權(quán)，國務(wù)院在全國人大批準(zhǔn)的總額度內(nèi)，向各地方分配專項(xiàng)債額度。各地方可以在額度內(nèi)發(fā)行專項(xiàng)債券，用于有一定收益的公益性項(xiàng)目投資，項(xiàng)目收益不足的，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。專項(xiàng)債券融資資金不必列入地方一般預(yù)算赤字，類似于美國地方政府的“市政債”。

　　總之，2015年對《預(yù)算法》的修訂，體現(xiàn)了十八屆三中全會的要求，在法律層面保證了預(yù)算的完整性、科學(xué)性、公開性，加強(qiáng)了立法機(jī)構(gòu)對預(yù)算管理的全面監(jiān)督。

　　二、關(guān)于“明確事權(quán)”

　　《決定》提出：“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán);部分社會保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系;區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。”這段表述十分經(jīng)典，完全符合財(cái)政學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本邏輯。其中“事權(quán)”是中國財(cái)政專門用語，特指各級政府的職責(zé)(function)。

　　十年來按照上述要求在經(jīng)濟(jì)社會安全各領(lǐng)域做了大量工作，在金融監(jiān)管、環(huán)保監(jiān)察、司法管轄、內(nèi)貿(mào)流通、優(yōu)撫安置、外交、外援、海域海島管理等各方面明確了中央和地方的事權(quán)與支出責(zé)任。此外，還配套出臺了一些改革舉措，比如設(shè)立最高法院巡回法庭，實(shí)施環(huán)保監(jiān)察省以下垂直管理、環(huán)境監(jiān)測全覆蓋和環(huán)境督察制度，整合海警隊(duì)伍，建立國家公園體制等，實(shí)施效果明顯，成為全面深化改革中的亮點(diǎn)。

　　這項(xiàng)改革最大的難點(diǎn)是，長期以來從中央到地方都行使類似的功能，“上下一般粗”，由中央通過文件和指示，要求地方貫徹執(zhí)行，部門機(jī)關(guān)化。建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，常常出現(xiàn)一些屬于中央事權(quán)的事務(wù)仍交由地方對口機(jī)構(gòu)管理，中央財(cái)政通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)支出責(zé)任，仍舊是部門機(jī)關(guān)化而不是實(shí)體化。

　　在這些方面有的采取一步到位的改革措施，例如統(tǒng)一由海警部隊(duì)實(shí)施近海管理，不再由各部門、各地方分散管理。有的采取過渡性措施，例如最高法院巡回法庭，由于中國各級法院由同級立法機(jī)構(gòu)管轄，司法地方化，在處理跨區(qū)域法律糾紛時(shí)會出現(xiàn)司法不公。設(shè)立巡回法庭，有利于提高跨區(qū)域司法公正性，但巡回法庭是最高法院的派出機(jī)構(gòu)而非獨(dú)立的巡回法院，履職權(quán)受限。

　　目前規(guī)模最大的中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分事項(xiàng)是企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。按照《決定》要求，“關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)”。企業(yè)職工社會養(yǎng)老保險(xiǎn)，關(guān)乎勞動力的跨區(qū)域流動，應(yīng)作為中央事權(quán)并由中央政府統(tǒng)一管理。包括全國統(tǒng)收統(tǒng)支，所有地區(qū)統(tǒng)一繳費(fèi)率，并由國家稅務(wù)總局統(tǒng)一征繳，所有地區(qū)統(tǒng)一退休金替代率，由國家單一機(jī)構(gòu)統(tǒng)一發(fā)放。這樣的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)體系具有可攜帶性，勞動力流動是順暢開放的，退休人員選擇養(yǎng)老之地是無障礙的。各市場經(jīng)濟(jì)國家社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的行政管理體制大同小異，都由中央政府統(tǒng)一管理。

　　中國的分級管理體系在可比國家中是唯一的，高度層級碎片化，中央做政策指導(dǎo)，各地方分散管理，從由市縣管理為基礎(chǔ)，再過渡到省級管理。各個(gè)地方繳費(fèi)、給付的辦法和標(biāo)準(zhǔn)是不同的，社會養(yǎng)老保險(xiǎn)跨地區(qū)接續(xù)難，妨礙勞動力流動。從2018年起向中央統(tǒng)一管理逐步過渡。

　　一是從2018年開始，通過中央調(diào)劑金方式，以省為單位向全國統(tǒng)一管理過渡，應(yīng)繳費(fèi)基數(shù)乘以國家統(tǒng)一規(guī)定的企業(yè)繳費(fèi)率再乘以調(diào)劑金比例，按3.5%起步，每年遞增0.5%。全國調(diào)劑金再按各地應(yīng)發(fā)放退休金的缺口給予返還，這一做法是公平的，2020年名義規(guī)模超過7000億元，凈轉(zhuǎn)移超過1700億元，彌補(bǔ)了人口流出地區(qū)的養(yǎng)老金缺口，也有利于過渡到全國統(tǒng)支、統(tǒng)管。

　　二是從2019年起，社會保險(xiǎn)繳費(fèi)全部由國家稅務(wù)總局統(tǒng)一核征，不再采取社保管理部門核定、地方稅務(wù)部門征收的方式，加強(qiáng)了制度的統(tǒng)一性，實(shí)現(xiàn)了社會養(yǎng)老金國家統(tǒng)收。

　　企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，最終過渡到中央統(tǒng)一管理還有很長的路要走。在其他領(lǐng)域“明確事權(quán)”，也有不少難點(diǎn)，就不再一一列舉。

　　國家治理體系在中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分上的缺陷，在財(cái)政上綜合表現(xiàn)為中央本級支出占比過低，2018年約為12%，而成熟市場經(jīng)濟(jì)國家普遍在50%以上，OECD(經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織)國家平均約為61%;在中央公務(wù)員占比上表現(xiàn)為比例過低，剔除軍人及涉及國家安全部門人員等不可比因素，中央公務(wù)員僅占全國公務(wù)員總數(shù)的6%，如果計(jì)入公立學(xué)校教工則更有國際可比性，我國僅為4%(2011年)，OECD國家平均值為41.41%。

　　三、關(guān)于“改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)”

　　我國目前的稅制框架是1994年全面綜合配套改革時(shí)確立的，新時(shí)代以來做了一定程度的改進(jìn)。

　　一是改進(jìn)了增值稅。1994年設(shè)計(jì)增值稅時(shí)，經(jīng)濟(jì)正處于過熱狀態(tài)，為抑制投資采用了生產(chǎn)型增值稅，既未將不動產(chǎn)、設(shè)備納入征稅范圍，也未采用期末留抵退稅制度，如果存在期末留抵則轉(zhuǎn)為下期作為進(jìn)項(xiàng)繼續(xù)抵扣。當(dāng)時(shí)為了簡化操作，確保成功，僅將商品生產(chǎn)、批發(fā)、零售納入增值稅范圍。其他勞務(wù)和服務(wù)仍征收營業(yè)稅并作為地方稅。這些做法符合當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)場景，但降低了增值稅的中性化程度。

　　2016年將增值稅改為消費(fèi)型，并將營業(yè)稅改為增值稅。但更加缺乏適合于地方稅的稅種，只好將增值稅改為中央和地方五五分的共享稅，增值稅改為消費(fèi)型后，不動產(chǎn)、設(shè)備納入抵扣范圍，期末留抵大量增加，應(yīng)當(dāng)及時(shí)留抵退稅，但很難操作。目前暫時(shí)的做法是中央財(cái)政負(fù)擔(dān)82%的留抵退稅。

　　二是改進(jìn)了個(gè)人所得稅。在1994年之前，只對外籍人士征收個(gè)人所得稅，對居民征收個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅，其中對國有企業(yè)職工還加征獎金稅，對個(gè)體工商戶征收個(gè)體工商業(yè)所得稅。1994年稅制改革統(tǒng)一為個(gè)人所得稅，按11個(gè)分類征收，不設(shè)專項(xiàng)扣除項(xiàng)，改革邁出了重要一步。當(dāng)時(shí)沒有采用綜合所得稅的條件，不同所有制的企業(yè)職工實(shí)行不同的體制，國有企業(yè)改革還沒有起步，稅收征管能力也比較弱，分類征收有利于適應(yīng)不同的體制，稅收征管也相對簡單。

　　《決定》提出，“逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制”。按照這一方向，新時(shí)代以來逐步推行改革。2018年全國人大常委會對《中華人民共和國個(gè)人所得稅法》做了第七次修訂，在次年實(shí)施，建立了綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制。

　　對部分勞動性所得實(shí)行綜合征稅，設(shè)立了六項(xiàng)專項(xiàng)附加扣除項(xiàng)目。將基本減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)從每月3500元提高到5000元。實(shí)際上在增加專項(xiàng)附加扣除項(xiàng)目后，基本減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)有所下降，至少維持不變。綜合所得，適用于3%~45%的累進(jìn)稅率。

　　對各項(xiàng)分類所得規(guī)定了不同的稅率，對存款利息免征，對股息收入實(shí)行20%的比例稅，對資本利得不征稅。這使得個(gè)人所得稅的累進(jìn)性很低，例如80%的銀行存款由10%的人持有，富人獲得的資本利得也更多?，F(xiàn)行個(gè)人所得稅的累進(jìn)性質(zhì)更多體現(xiàn)在收入較高的工薪階層上。這次修法后個(gè)人所得稅的納稅人占城鎮(zhèn)就業(yè)人員的比例由44%下降至15%。在財(cái)政收入中個(gè)人所得稅占比較低，僅占全部稅收的8%左右，占全部財(cái)政收入的5%左右。OECD國家都在20%以上，發(fā)展中國家一般也超過10%。

　　三是《決定》還提出，“完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重”。按照這項(xiàng)要求應(yīng)當(dāng)建立房地產(chǎn)稅。十八屆三中全會做出決定后很快就啟動了房地產(chǎn)稅立法工作，立法由全國人大預(yù)算工作委員會牽頭，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局予以配合。立法工作的難點(diǎn)有很多，最大的難點(diǎn)是房地產(chǎn)如何估值。一般來說應(yīng)以完全產(chǎn)權(quán)、交易不受限的住宅為估值基準(zhǔn)。而現(xiàn)實(shí)中大量的住房產(chǎn)權(quán)不完整、交易受限。解決的辦法是以基準(zhǔn)估值為基礎(chǔ)做適當(dāng)?shù)拇蛘?，但問題十分復(fù)雜。還有其他諸多難點(diǎn)，導(dǎo)致該稅法探索了多年仍未正式成法。2021年10月全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，可以說是帶著問題探索?？紤]到目前的經(jīng)濟(jì)狀況，財(cái)政部對外宣布2022年內(nèi)不具備擴(kuò)大房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)城市的條件，當(dāng)然是實(shí)事求是的。

　　四是《決定》要求“穩(wěn)定稅負(fù)”。多年來不少市場人士認(rèn)為我國宏觀稅負(fù)偏高。按財(cái)政部口徑統(tǒng)計(jì)宏觀稅負(fù)在28%~29%，低于可比國家的平均水平。其中最大的差異是國有土地出讓收入應(yīng)如何計(jì)算。記得2000年前后IMF(國際貨幣基金組織)同財(cái)政部交流時(shí)，認(rèn)為我國宏觀稅負(fù)低于25%，明顯偏低。財(cái)政部認(rèn)為應(yīng)當(dāng)考慮國有土地出讓收入，而IMF認(rèn)為這是國有資產(chǎn)從實(shí)物形態(tài)轉(zhuǎn)為現(xiàn)金形態(tài)。經(jīng)過溝通雙方達(dá)成共識，國有土地出讓收入中要扣除征地、拆遷、補(bǔ)償、基礎(chǔ)市政建設(shè)等一級開發(fā)費(fèi)用，將凈收入列為政府可比財(cái)政收入。當(dāng)時(shí)凈收入占比約為60%，現(xiàn)在僅約占30%。按這樣的口徑計(jì)算，2019年全國稅費(fèi)收入加上扣除財(cái)政補(bǔ)貼后的社會保險(xiǎn)基金凈收入，再加上國有土地出讓金凈收入，形成國家財(cái)政總收入，占GDP的比重略超過28%。

　　近三年來由于各種不利因素沖擊，經(jīng)濟(jì)增長低于預(yù)期，采取大力度減稅降費(fèi)刺激政策，宏觀稅負(fù)有所下降。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為正常增長后，要采取措施穩(wěn)定住宏觀稅負(fù)、保持適度的財(cái)力，有利于促進(jìn)地區(qū)之間發(fā)展平衡、基本公共服務(wù)均等化和收入再分配。

　　總之，進(jìn)入新時(shí)代以來的十年間，公共財(cái)政體制按照《決定》要求，鞏固和發(fā)展前期改革的成果，并進(jìn)行了廣泛的漸進(jìn)式改革，初步建立了現(xiàn)代財(cái)政制度。當(dāng)然還遺留了不少需要進(jìn)一步改革的問題。

　　四、未來展望

　　探討財(cái)政體系的未來發(fā)展需要問題導(dǎo)向，并提出可行的選擇方案。第一，建立適合作為地方稅的稅種;第二，化解和抑制地方隱性發(fā)債;第三，真正建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

　　第一，房地產(chǎn)稅是最適合作為地方稅的稅種，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為正常增長后應(yīng)盡快開展試點(diǎn)。產(chǎn)權(quán)不完整、交易受限的確是房地產(chǎn)稅立法的最大難點(diǎn)。主要的難點(diǎn)在于城鎮(zhèn)與農(nóng)村實(shí)行不同的土地制度。城鎮(zhèn)土地為全民所有，國家有用途管制規(guī)劃，包括容積率規(guī)范，城鎮(zhèn)企業(yè)和居民有權(quán)在國家規(guī)范之下自主按市場價(jià)格轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)，包括所關(guān)聯(lián)的土地使用權(quán)，相應(yīng)的房地產(chǎn)估值比較簡單。農(nóng)村土地為集體所有，農(nóng)民對宅基地有使用權(quán)，但權(quán)利轉(zhuǎn)讓受限，只能在所在集體內(nèi)部無償轉(zhuǎn)讓，可以規(guī)定對農(nóng)民住房不征房地產(chǎn)稅。但農(nóng)村集體土地沒有用途管制規(guī)劃，對宅基地和集體建設(shè)用地沒有容積率規(guī)范。相當(dāng)多的宅基地上大量建造住房并轉(zhuǎn)租或轉(zhuǎn)賣出去，形成非法的“小產(chǎn)權(quán)房”。這些“小產(chǎn)權(quán)房”如何估值的確是難題。在試點(diǎn)中可以結(jié)合土地制度改革開展探索。最終解決這一難題還需破解城鄉(xiāng)土地二元制度架構(gòu)。

　　還可以將部分品目消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移，轉(zhuǎn)為零售環(huán)節(jié)征收，相應(yīng)地由中央稅改為地方稅。

　　地方稅體系建立起來之后，可以考慮將增值稅改為中央稅。增值稅在產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)、流通、消費(fèi)各環(huán)節(jié)實(shí)行跨區(qū)域普遍征收，各國都將它作為中央稅，這有利于建立全國統(tǒng)一市場和制度性地推行期末留抵退稅，增值稅納稅企業(yè)真正成為稅負(fù)傳遞者，最終傳遞到消費(fèi)者，相應(yīng)地可以進(jìn)一步改進(jìn)增值稅稅率設(shè)置，降低增值稅的累退性。如果地方稅仍舊不足，可以借鑒日本消費(fèi)稅(實(shí)為增值稅)的做法，將部分增值稅收入按各地零售總額占比分配給地方。

　　企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅可以繼續(xù)作為中央地方共享稅種。當(dāng)然這兩個(gè)稅種本身仍有改進(jìn)的空間。

　　第二，有效遏制地方政府隱性債務(wù)增量，積極化解存量，是今后一個(gè)時(shí)期必須解決的重大問題。根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，截至2020年底，中國政府債務(wù)為46.55萬億元，負(fù)債率為45.8%。其中，中央政府債務(wù)余額20.89萬億元，地方政府債務(wù)余額25.66萬億元，均控制在全國人大批準(zhǔn)的限額之內(nèi)。地方政府隱性債務(wù)余額數(shù)據(jù)沒有官方統(tǒng)計(jì)，市場方估計(jì)在30萬億～50萬億元。

　　《預(yù)算法》規(guī)范了地方政府發(fā)債，并規(guī)定除此之外，“地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)”，“地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保”。地方隱性債務(wù)通常由地方融資平臺公司，即各地“城投公司”舉借。這些公司并不是政府部門，地方政府也沒有提供擔(dān)保。但出借方常常抱有“城投信仰”，認(rèn)為當(dāng)?shù)卣粫屓谫Y平臺公司破產(chǎn)。地方政府也常常抱有“救助信仰”，認(rèn)為中央政府不會讓地方財(cái)政破產(chǎn)，最終會出手救助。結(jié)果政府隱性債務(wù)越滾越大，通常發(fā)行“高息剛兌”結(jié)構(gòu)性固定收益產(chǎn)品。近年來由于不斷加強(qiáng)金融監(jiān)管，這一類產(chǎn)品已不得發(fā)行，而且中央不斷表態(tài)并發(fā)布文件，要求堅(jiān)決遏制地方隱性債務(wù)，清理規(guī)范地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算。健全市場化、法治化的債務(wù)違約處置機(jī)制，鼓勵債務(wù)人、債權(quán)人協(xié)商處置存量債務(wù)。中央文件還明確，財(cái)政部也多次表態(tài)，中央財(cái)政堅(jiān)決不予救助。在實(shí)際工作中確實(shí)沒有救助，一些隱性債務(wù)存量過高的地方，當(dāng)?shù)夭扇嚎s一般性支出、拍賣國有資產(chǎn)、債務(wù)重組等辦法化解。今后還應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持這一原則。

　　有的分析認(rèn)為造成地方隱性債務(wù)存量過多的主要原因是地方承擔(dān)的事權(quán)過多，但財(cái)力不足。這種看法并不準(zhǔn)確，地方承擔(dān)的事權(quán)確實(shí)太多，但通過大規(guī)模中央轉(zhuǎn)移支付，地方的財(cái)力是足夠的。2019年中央對地方的轉(zhuǎn)移支付為7.5萬億元。其中，一般性轉(zhuǎn)移支付預(yù)算為6.68萬億元，包括共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付3.23萬億元，是最大項(xiàng)。對地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為7728億元，通常對應(yīng)中央委托事權(quán)支出。地方一般公共預(yù)算支出20.37萬億元，中央本級支出僅為3.6萬億元。

　　更重要的原因是改革開放以來，我國形成了各地方相互競爭盡力保持高增長的制度格局。這有利有弊，在一段時(shí)期內(nèi)確實(shí)促成了經(jīng)濟(jì)高增長，但也出現(xiàn)有些地方超出財(cái)力可能，規(guī)避法律約束違規(guī)舉債大搞基礎(chǔ)建設(shè)的現(xiàn)象。新時(shí)代以來經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為高質(zhì)量增長，這種格局已弊大于利。除了有效遏制地方政府隱性債務(wù)增量，積極化解存量之外，需要在事權(quán)和支出責(zé)任劃分方面進(jìn)行根本的改革。

　　第三，《決定》提出，“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。如果按狹義理解，這項(xiàng)改革任務(wù)已基本完成，但出現(xiàn)了大量的中央和地方共同事權(quán)和中央委托地方事權(quán)事務(wù)。剛剛列舉的全國一般預(yù)算支出的基本情況就說明了這一點(diǎn)。如果按國際慣例，哪一級政府的事權(quán)就應(yīng)該由本級政府負(fù)責(zé)執(zhí)行，那么這項(xiàng)改革任務(wù)并沒有真正完成。

　　前面已經(jīng)講到，設(shè)立最高法院巡回法庭，有利于提高跨區(qū)域司法公正性，但巡回法庭是最高法院的派出機(jī)構(gòu)，不是獨(dú)立的巡回法院，不能接受“一審”，只能通過“二審”糾正地方高級法院對跨區(qū)域司法案件做出的不公正裁決。但相當(dāng)多的此類案件在地方中級法院已經(jīng)二審終結(jié)，進(jìn)一步上訴相當(dāng)麻煩。如果將“庭”改為“院”，排他性負(fù)責(zé)跨區(qū)域民事和重大刑事案件的一審，接管當(dāng)?shù)胤ㄔ翰皇芾淼纳嫦有姓`法訴訟，這項(xiàng)改革才可以說是真正完成，但這會涉及對憲法的修訂。

　　跨區(qū)域銷售的食品、藥品質(zhì)量監(jiān)管應(yīng)屬于中央事權(quán)，并設(shè)立類似于美國食品藥品管理局(FDA)那樣的中央直屬監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行?，F(xiàn)在的做法是中央有關(guān)部門指導(dǎo)地方對口部門實(shí)施管理，相應(yīng)安排了大量的共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付。這種體制的弊端是相當(dāng)明顯的，地方部門更多考慮當(dāng)?shù)乩?，監(jiān)管松懈，食品、藥品質(zhì)量安全事件時(shí)有發(fā)生。

　　這方面的案例還有很多，很難一一列舉。在全國財(cái)政數(shù)據(jù)中表現(xiàn)為巨量的共同財(cái)政事權(quán)及中央委托事權(quán)轉(zhuǎn)移支付。如果把這方面的關(guān)系理順，可以明顯壓縮中央和地方共同事權(quán)以及委托事權(quán)事務(wù)的數(shù)量，降低清晰劃分中央和地方事權(quán)的難度，與之有關(guān)的對地方的轉(zhuǎn)移支付就會減少，中央本級支出會增加，中央公務(wù)員占比也會增加，地方政府應(yīng)更專注于地方事權(quán)和少量的共同事權(quán)事務(wù)，有利于充分并科學(xué)地發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。

　　事權(quán)改革作為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，涉及政府與市場、政府與社會、中央與地方關(guān)系，涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化和生態(tài)文明各個(gè)領(lǐng)域，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。

　　《決定》提出，“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障”。新時(shí)代進(jìn)一步建立現(xiàn)代財(cái)政制度將是一場廣泛而深刻的全面改革。