2021年5月10日中國國家統(tǒng)計(jì)局公布第七次人口普查數(shù)據(jù)(以下簡稱“七普”)。數(shù)據(jù)顯示，60歲及以上人口占總?cè)丝诘谋壤岣咧?8.7%，其中65歲以上人口占比提高至13.5%，比2010年上升了5.44個(gè)百分點(diǎn)。從養(yǎng)老金改革的角度來看，以上數(shù)字意味著中國人口老齡化程度進(jìn)一步加深，人口老齡化趨勢越來越嚴(yán)峻，用三組官方數(shù)據(jù)加以進(jìn)一步說明。

　　第一，按照聯(lián)合國對(duì)中國人口發(fā)展趨勢的預(yù)測，中國65歲及以上人口占勞動(dòng)就業(yè)人口(15~64歲)的比例將從2020年的17%，提高到2050年的43.6%。

　　第二，在2020年年底出版發(fā)行、由中央有關(guān)部門組織編寫的《黨的十九屆五中全會(huì)<建議>學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》一書提到，老齡化的加速導(dǎo)致中國養(yǎng)老保險(xiǎn)撫養(yǎng)比越來越低，將從2019年的2.65個(gè)人養(yǎng)活1個(gè)人，降低到2050年的1.03個(gè)人養(yǎng)活1個(gè)人。

　　第三，上述人口變化和贍養(yǎng)率的變化導(dǎo)致養(yǎng)老金缺口會(huì)越來越大。書中還指出，到2029年當(dāng)期將首次出現(xiàn)收不抵支，到2036年左右累計(jì)結(jié)余將耗盡。

　　實(shí)際上，受到新冠肺炎疫情的不利影響，中國在過去連續(xù)六年階段性降費(fèi)減稅的基礎(chǔ)上，2020年進(jìn)一步采取了超常規(guī)的企業(yè)繳納養(yǎng)老、失業(yè)、工傷三項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的“免、減、緩”措施，從而使得2020年中國就已經(jīng)首次出現(xiàn)了養(yǎng)老金收不抵支的情況。“首次”指的是1997年全國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)一以后首次出現(xiàn)養(yǎng)老金缺口，并且這個(gè)缺口還是在有財(cái)政補(bǔ)貼的情況下出現(xiàn)的缺口，財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模大致相當(dāng)于每年養(yǎng)老金支出的15%左右。

　　二、終身財(cái)務(wù)安全(LFS)框架下的“十四五”規(guī)劃綱要養(yǎng)老金改革藍(lán)圖

　　LFS理論強(qiáng)調(diào)，老齡化導(dǎo)致終身財(cái)務(wù)安全出現(xiàn)缺口，即出現(xiàn)終身財(cái)務(wù)安全需求側(cè)估值和供給側(cè)估值的差額。終身財(cái)務(wù)安全需求側(cè)估值主要取決于替代率、退休人口數(shù)量、醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用需求等因素。終身財(cái)務(wù)安全供給側(cè)估值則涉及公共和私人養(yǎng)老金占國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的比重、退休人口擁有的私人財(cái)富總量及其資產(chǎn)配置和投資回報(bào)率等因素。社會(huì)平均工資水平同時(shí)影響終身財(cái)務(wù)安全需求側(cè)和供給側(cè)估值。LFS理論還指出，社會(huì)平均工資增長速度較快也可以彌補(bǔ)終身財(cái)務(wù)安全缺口。而恰恰從“十四五”開始，受GDP增長率下滑的影響，中國的社會(huì)平均工資增長率也必將出現(xiàn)下滑。

　　基于LFS理論，筆者從供給和需求兩端分析“十四五”規(guī)劃綱要對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革提出的一整套措施。簡而言之，既包括在供給端開源，又包括在需求端節(jié)流。具體表述如下。

　　第一，供需長期平衡。“十四五”規(guī)劃綱要第四十九章第一節(jié)的第一句話就是“健全養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系，促進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金長期平衡”。尋求養(yǎng)老保險(xiǎn)體系供給端的資產(chǎn)與需求端的債務(wù)之間大體平衡，就是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的長期平衡，這是“十四五”規(guī)劃綱要新提出的一個(gè)重要思想，是指導(dǎo)今后養(yǎng)老金改革的長期制度目標(biāo)。這就與LFS理論所遵循的基本方法論十分吻合。

　　第二，供需綜合施策。“十四五”規(guī)劃綱要在供給端列出了四項(xiàng)改革舉措：實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌;放寬靈活就業(yè)人員參保條件，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)法定人群全覆蓋;完善劃轉(zhuǎn)國有資本充實(shí)社保基金制度，優(yōu)化做強(qiáng)社會(huì)保障戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金;發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，提高企業(yè)年金覆蓋率，規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)。“十四五”規(guī)劃綱要在需求端主要涉及兩項(xiàng)措施：完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金合理調(diào)整機(jī)制，逐步提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn);延遲退休年齡。也就是說，“十四五”規(guī)劃綱要強(qiáng)調(diào)供給端和需求端的綜合改革方法論。

　　第三，適度生育水平。這是介于供需兩端，追求人口平衡增長的一個(gè)方法論。它既跟養(yǎng)老金制度的改革有關(guān)，同時(shí)站位更高，體現(xiàn)的是中華民族復(fù)興的長期社會(huì)目標(biāo)，涉及中國人口安全問題。具體表述如下：“推動(dòng)實(shí)現(xiàn)適度生育水平，增強(qiáng)生育政策包容性，推動(dòng)生育政策與經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策配套銜接，減輕家庭生育、養(yǎng)育、教育負(fù)擔(dān)，釋放生育政策潛力。”

　　三、供給端的改革政策分析

　　近期目標(biāo)之一是實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌。這將有助于減輕財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的壓力，平衡現(xiàn)有收入端的失衡問題，但這項(xiàng)改革并不能增加養(yǎng)老金的供給總量，而是通過調(diào)劑地區(qū)間的養(yǎng)老金資產(chǎn)的失衡狀況間接地支持了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)體系，其主要目的是減少財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

　　另一個(gè)近期目標(biāo)是完善劃轉(zhuǎn)國有資本(簡稱“國資劃轉(zhuǎn)”)充實(shí)社保基金制度，優(yōu)化做強(qiáng)社會(huì)保障戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金。2020年12月有關(guān)方面已經(jīng)宣布完成中央層面的國資劃轉(zhuǎn)，全國劃轉(zhuǎn)了1.68萬億元，地方層面還在進(jìn)行之中。從目前的地方調(diào)研情況來看，地方層面的國資劃轉(zhuǎn)規(guī)模將小于中央層面。中央層面和地方層面的國資劃轉(zhuǎn)加起來約不到3萬億元，其中2/3是不能變現(xiàn)的非流通股，可以變現(xiàn)的將只有七、八千億元，僅夠支付全國兩、三個(gè)月養(yǎng)老金。不能變現(xiàn)的中央層面和地方層面的國資劃轉(zhuǎn)通過分紅，每年注入資金大約2000億元左右，僅相當(dāng)于不到一個(gè)月的養(yǎng)老金支付額。因此，對(duì)于國資劃轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)要理性化，其更為重要的意義在于促進(jìn)國企改革，體現(xiàn)人民真正成為股東，從而有效監(jiān)督國企，優(yōu)化企業(yè)治理結(jié)構(gòu)等方面。這一意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于國資劃轉(zhuǎn)對(duì)社?；鹭?cái)務(wù)可持續(xù)的提高。當(dāng)然，除了國資劃轉(zhuǎn)，做大做強(qiáng)“全國社保基金”這支主權(quán)養(yǎng)老基金還有一個(gè)渠道，那就是劃轉(zhuǎn)一定的外匯儲(chǔ)備，建立一支“外匯型”主權(quán)養(yǎng)老基金委托為全國社?；鹄硎聲?huì)投資運(yùn)營。根據(jù)近十幾年來最新的國際發(fā)展趨勢，將外匯儲(chǔ)備“轉(zhuǎn)換”為養(yǎng)老基金儲(chǔ)備也日益成為應(yīng)對(duì)人口老齡化的一項(xiàng)重要改革，對(duì)中國來講，這也是還匯于民的一種方式。

　　中期目標(biāo)(從2020年到2035年)是放寬靈活就業(yè)人員參保條件、實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)法定人群全覆蓋，這是一種承諾。2021年5月12日召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議在提及靈活就業(yè)人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)談到兩點(diǎn)：一是靈活就業(yè)人員在參加城鄉(xiāng)居民保險(xiǎn)時(shí)不受戶籍限制、就地參保，但沒有提到城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn);二是靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害險(xiǎn)的參保問題，這也涉及養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)可承擔(dān)性。擴(kuò)大制度覆蓋面屬于人口紅利的一個(gè)方面，當(dāng)整體人口供給紅利趨于零的時(shí)候，某個(gè)單一制度由于沒有實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保而每年逐漸擴(kuò)大覆蓋面就出現(xiàn)這個(gè)單一制度的“制度紅利”。其實(shí)，中國的社保制度自建立以來一直處于覆蓋面逐漸擴(kuò)大過程之中，而新加入的人群形成了所謂的“制度紅利”，增加了制度收入。從中期目標(biāo)來看，靈活就業(yè)人員的加入確實(shí)是這個(gè)制度財(cái)務(wù)不可持續(xù)性的影響因素。但在“十四五”期間，隨著靈活就業(yè)人員逐漸納入進(jìn)來和法定人口基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，“制度紅利”必將最終消失。當(dāng)然，靈活就業(yè)人員納入制度參保也不是一蹴而就的，需要一些制度創(chuàng)新，降低參保門檻，提高制度的可及性。所以從長期看，應(yīng)該從資產(chǎn)端來想辦法，那就是建立第二、第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)。

　　長期目標(biāo)(從2035年到2050年)的關(guān)鍵措施是增強(qiáng)養(yǎng)老金供給端的多層次、多支柱。建立多層次是“增量改革”，可提高養(yǎng)老金供給端的養(yǎng)老金資產(chǎn)規(guī)模。改革的路徑可分為兩大部分：第一部分是稅收制度配套改革，包括個(gè)稅、三大支柱間的稅收優(yōu)惠比例調(diào)整、建立資本利得稅等。稅制改革非常關(guān)鍵，沒有稅制的成功配套改革將很難建立多層次、多支柱的養(yǎng)老金制度。第二部分是深化制度設(shè)計(jì)產(chǎn)品的改革。由于制度設(shè)計(jì)的缺陷，第二支柱養(yǎng)老金目前只覆蓋了2700萬人，需要引入“自動(dòng)加入”制度等改革措施，其配套措施還包括放開投資選擇權(quán)、引入養(yǎng)老金合格默認(rèn)投資選擇(QDIA)、拓寬投資領(lǐng)域、縮短乃至取消單位繳費(fèi)歸屬期等。第三支柱養(yǎng)老金改革的關(guān)鍵是真正落實(shí)賬戶制和稅制改革。

　　四、需求端的改革政策分析

　　完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金待遇合理調(diào)整(簡稱“調(diào)待”)機(jī)制，逐步提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。中國已經(jīng)進(jìn)行了十七年的養(yǎng)老金調(diào)待，從長達(dá)十年左右的10%調(diào)待幅度下降到2013年以來的6%、5.5%、5.0%，2021年的調(diào)待幅度進(jìn)一步降至4.5%。養(yǎng)老金調(diào)待是必須的，在任何國家都是如此，尤其對(duì)中國而言更為重要。但養(yǎng)老金調(diào)待一定要有科學(xué)化、制度化和透明化的辦法，這實(shí)際上與習(xí)近平總書記說的“幸福感，獲得感，安全感”一致，否則，就有可能讓老百姓感到“一年不如一年”，實(shí)際情況是社會(huì)平均工資降了，消費(fèi)者物價(jià)指數(shù)(CPI)也降了。有了政策依據(jù)，就可以依法行政，依法治國，老百姓就明白了，待遇水平并沒有下降，而是跟指數(shù)化掛鉤的，是跟經(jīng)濟(jì)增長同步的，幸福感和獲得感不會(huì)受到影響。建議養(yǎng)老金調(diào)待機(jī)制可考慮建立在盯住某些系數(shù)的基礎(chǔ)之上，例如與CPI進(jìn)行指數(shù)掛鉤，或與GDP增長率的某個(gè)百分比掛鉤，或與社會(huì)平均工資(以下簡稱“社平工資”)的某個(gè)百分比掛鉤，或者將它們做成一攬子系數(shù)掛鉤，等等?？傊{(diào)待一定要有政策根據(jù)和公式根據(jù)。

　　漸進(jìn)延遲退休年齡(以下簡稱“延退”)。延退對(duì)增加收入效果不佳，但對(duì)減少支出的效果很好。延退一定要漸進(jìn)，以美國為例，里根總統(tǒng)上臺(tái)第三年即1983年就簽署了一個(gè)退休法案，決定將退休年齡從65歲提高至67歲。該法案于1983年公布并開始生效，2003年開始執(zhí)行，一直到2027年才完成，耗時(shí)四十多年的時(shí)間。美國不管是提高退休年齡，還是涉及社保的其他改革都是穩(wěn)步推進(jìn)，從未引起社會(huì)動(dòng)蕩。

　　延退對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的增收并不明顯，但對(duì)減支的影響很大，效果很好。根據(jù)《中國養(yǎng)老金精算報(bào)告2019-2050》的預(yù)測和精算，對(duì)不實(shí)施延退與實(shí)施延退的相關(guān)數(shù)據(jù)做一個(gè)比較：到2050年，不實(shí)施延退情況下退休人數(shù)是2.78億人，如果實(shí)施延退將下降到2.1億人;在老年人撫養(yǎng)比上，2050年不實(shí)施延退是1.04︰1，而延退以后是1.53︰1;在養(yǎng)老金支出方面延退政策的效果特別明顯，如果不延退，到2050年支出規(guī)模高達(dá)35萬億元，而延退就驟然下降到28萬億元;在沒有延退的情況下，到2027年養(yǎng)老金收入達(dá)到峰值，2028年出現(xiàn)收不抵支，2035年耗盡基金;如果延退的話，2029年將達(dá)收入峰值，2030年出現(xiàn)收不抵支，耗盡基金的時(shí)點(diǎn)推遲到2042年，比不延退推遲了7年。