同時(shí)，隨著美麗中國(guó)建設(shè)監(jiān)督體系構(gòu)建的不斷深化，有些領(lǐng)域和環(huán)節(jié)還需要進(jìn)一步改革完善。例如，在人大監(jiān)督方面，建議統(tǒng)一報(bào)告范圍和體例，整合生態(tài)環(huán)保報(bào)告與國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)告;在政協(xié)民主監(jiān)督方面，建議更加注重實(shí)際效果，對(duì)各級(jí)政協(xié)和政協(xié)委員的履職情況開(kāi)展評(píng)價(jià)考核;在檢察機(jī)關(guān)公益訴訟監(jiān)督方面，建議拓寬案件來(lái)源渠道，明確舉證責(zé)任，加強(qiáng)行政權(quán)與司法權(quán)互動(dòng);在社會(huì)組織監(jiān)督方面，建議放寬起訴主體資格、訴訟條件和受案范圍，實(shí)施咨政協(xié)商、質(zhì)詢?cè)u(píng)估等工作。

　　一、美麗中國(guó)建設(shè)監(jiān)督體系構(gòu)建的成效顯著

　　(一)人大權(quán)力監(jiān)督體系持續(xù)完善

　　依據(jù)2014年修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》，我國(guó)于2015年啟動(dòng)人民政府向同級(jí)人大及其常委會(huì)報(bào)告環(huán)保工作的制度。2015年11月，廣西壯族自治區(qū)人民政府率先向自治區(qū)人大常委會(huì)匯報(bào)環(huán)保工作，拉開(kāi)了省級(jí)人大部門對(duì)生態(tài)環(huán)保工作開(kāi)展制度化監(jiān)督的序幕。2016年4月，國(guó)務(wù)院首次向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告2015年度環(huán)境狀況和環(huán)保目標(biāo)完成情況。據(jù)統(tǒng)計(jì)，縣以上人民政府均已實(shí)施向同級(jí)人大及其常委會(huì)報(bào)告環(huán)境工作的制度。

　　在2017年《關(guān)于建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的意見(jiàn)》的指導(dǎo)下，我國(guó)于2021年啟動(dòng)人民政府向同級(jí)人大及其常委會(huì)報(bào)告國(guó)有自然資源資產(chǎn)情況的制度。全國(guó)人大常委會(huì)于2021年首次審議國(guó)有自然資源資產(chǎn)專項(xiàng)報(bào)告。湖南、云南、北京等省級(jí)人大常委會(huì)也于同年啟動(dòng)了該項(xiàng)報(bào)告審議工作。一些縣級(jí)人民政府向同級(jí)人大常委會(huì)履行了自然資源資產(chǎn)報(bào)告義務(wù)，報(bào)告內(nèi)容逐步規(guī)范和豐富，同時(shí)開(kāi)啟執(zhí)法檢查助推工作實(shí)施。

　　(二)政協(xié)民主監(jiān)督體系加快推進(jìn)

　　在國(guó)家層面，黨的十八大以來(lái)，全國(guó)政協(xié)將生態(tài)文明建設(shè)作為中心任務(wù)咨政建言，重點(diǎn)就碳達(dá)峰碳中和、國(guó)家重點(diǎn)湖泊生態(tài)環(huán)保、城鎮(zhèn)污水處理、全民義務(wù)植樹(shù)行動(dòng)優(yōu)化提升、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立、國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、塑料污染防治、長(zhǎng)江流域重點(diǎn)地區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等方面開(kāi)展調(diào)研協(xié)商和民主監(jiān)督，全力助推美麗中國(guó)建設(shè)。

　　在地方層面，地方各級(jí)政協(xié)關(guān)心本地區(qū)和跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，如京津冀、長(zhǎng)三角地區(qū)政協(xié)委員高度關(guān)注生態(tài)環(huán)保的協(xié)同化甚至一體化問(wèn)題。京津冀三地政協(xié)2021年召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，就京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)和首都水源涵養(yǎng)功能區(qū)建設(shè)開(kāi)展跨區(qū)域協(xié)商，謀求共識(shí)，提出建議。

　　在黨派監(jiān)督層面，自2021年6月起，各民主黨派中央受中共中央委托，分別對(duì)口9個(gè)長(zhǎng)江干流流經(jīng)省份，就長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)保開(kāi)展為期5年的專項(xiàng)民主監(jiān)督工作。從總體上看，生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域尤其是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提升、生態(tài)修復(fù)與生物多樣性保護(hù)、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)等議題的協(xié)商和民主監(jiān)督制度化、規(guī)范化、程序化不斷加強(qiáng)。

　　(三)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟監(jiān)督體系逐步成型

　　我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事和行政公益訴訟，已得到《民事訴訟法》《行政訴訟法》的支持。為規(guī)范檢察機(jī)關(guān)公益訴訟監(jiān)督工作，最高人民法院和最高人民檢察院于2018年發(fā)布了《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》。為配合《民法典》實(shí)施，最高人民法院于2020年修訂《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》。2015年以來(lái)，以環(huán)境資源保護(hù)領(lǐng)域?yàn)橹麝嚨氐臋z察公益訴訟格局已形成。案件數(shù)量穩(wěn)步增長(zhǎng)，訴訟類型逐漸多樣化，跨行政區(qū)域訴訟漸成常態(tài)。《中國(guó)環(huán)境司法發(fā)展報(bào)告(2021)》顯示，2021年環(huán)境公益訴訟案件一審收案量達(dá)到5267件，同比增長(zhǎng)25.97%，增幅明顯。

　　目前，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度的實(shí)施表現(xiàn)出以下亮點(diǎn)：一是組織體系已經(jīng)成型。如全國(guó)已有27個(gè)省級(jí)檢察院?jiǎn)卧O(shè)公益訴訟檢察機(jī)構(gòu)，87個(gè)市級(jí)和759個(gè)縣級(jí)檢察院開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作。二是環(huán)境司法聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制取得新進(jìn)展。如蘇、魯、豫、皖四省檢察院簽訂《關(guān)于深化跨省協(xié)作配合加強(qiáng)南四湖流域檢察公益保護(hù)的意見(jiàn)》，促進(jìn)形成南四湖流域公益訴訟檢察工作合力;重慶市巫山縣檢察院與湖北省巴東縣檢察院簽署《長(zhǎng)江流域(巫峽段)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)保公益訴訟協(xié)作機(jī)制》，推動(dòng)檢察公益訴訟協(xié)作。三是審判質(zhì)量和水平有新的提高。山東、廣東、浙江、江西等省出臺(tái)關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境損害賠償與檢察公益訴訟有效銜接的辦法，加強(qiáng)司法與行政程序有效銜接的制度效能。

　　(四)社會(huì)組織公益訴訟監(jiān)督體系得到發(fā)展

　　符合條件的社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟已得到《民事訴訟法》第五十五條第一款的支持。一些社會(huì)組織積極提起訴訟，如 “自然之友”已提起50余例環(huán)境民事和行政公益訴訟案件，其中43起獲得立案，包括大氣污染案件14起、水污染案件4起、應(yīng)對(duì)氣候變化案件2起、土壤污染案件8起、海洋污染案件1起、生物多樣性保護(hù)案件12起、行政訴訟案件2起。從總體上看，社會(huì)組織參與訴訟監(jiān)督能匯聚和反映公眾環(huán)境訴求，推動(dòng)決策更加科學(xué)合理，并通過(guò)立法建議推進(jìn)立法制定或修改。

　　二、美麗中國(guó)建設(shè)監(jiān)督體系構(gòu)建存在的不足

　　美麗中國(guó)建設(shè)監(jiān)督體系的構(gòu)建現(xiàn)狀，與全面、深入和有效的構(gòu)建要求相比，還存在一些不足。

　　(一)人大權(quán)力監(jiān)督的不足

　　在實(shí)踐中，人大對(duì)生態(tài)環(huán)保和國(guó)有自然資源資產(chǎn)兩類報(bào)告開(kāi)展的監(jiān)督活動(dòng)，存在以下共性問(wèn)題：一是主責(zé)部門報(bào)告的工作多，其他部門報(bào)告的事項(xiàng)少。二是缺乏投票表決與督辦機(jī)制，質(zhì)詢與問(wèn)責(zé)不足，監(jiān)督力度有待提升。三是報(bào)告內(nèi)容缺乏統(tǒng)一規(guī)定，體例不一，質(zhì)量參差不齊，有的亟須改善。四是質(zhì)詢少。同時(shí)，生態(tài)環(huán)保工作報(bào)告制度的實(shí)施存在一些特性問(wèn)題：一是有的報(bào)告公開(kāi)不充分、不及時(shí)，如有的省份2021年才公開(kāi)2019年的環(huán)境報(bào)告。二是有的報(bào)告內(nèi)容不夠全面，成績(jī)講得多，問(wèn)題講得少或繞開(kāi)。國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理制度的實(shí)施存在以下特性問(wèn)題：一是資產(chǎn)家底不夠準(zhǔn)確清晰。山、水、林、田、湖、草等產(chǎn)權(quán)相互獨(dú)立問(wèn)題還未得到根本解決，部分資源賬面數(shù)據(jù)和國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)存在差異。二是資產(chǎn)價(jià)值計(jì)量不夠。自然資源資產(chǎn)生態(tài)價(jià)值核算尚在研究探索階段，量化標(biāo)準(zhǔn)不一。三是資源動(dòng)態(tài)變化反映不及時(shí)。自然資源資產(chǎn)管理智能化系統(tǒng)不完善，審計(jì)人員培訓(xùn)等相關(guān)工作配套與跟進(jìn)相對(duì)滯后。

　　(二)政協(xié)民主監(jiān)督的不足

　　在實(shí)踐中，政協(xié)對(duì)美麗中國(guó)建設(shè)的民主監(jiān)督主要存在以下問(wèn)題：一是參與角色和參與程序缺乏法律支撐。各地監(jiān)督效果往往取決于地方黨委和政府的認(rèn)識(shí)水平，重視的地方效果顯著，不重視的地方效果不佳。二是部分政協(xié)委員獲取信息不充分。咨政建言專業(yè)能力各地不均衡，有的參政議政不到位，監(jiān)督效果有較大提升空間。三是缺少監(jiān)督效果評(píng)價(jià)指標(biāo)和機(jī)制。監(jiān)督效力有待提升。根據(jù)調(diào)研情況看，從省級(jí)到市、縣級(jí)政協(xié)，對(duì)美麗中國(guó)建設(shè)的民主監(jiān)督重視程度總體上仍需加強(qiáng)。

　　(三)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟監(jiān)督的不足

　　在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟監(jiān)督主要存在以下問(wèn)題：一是檢察公益訴訟相關(guān)制度不完善。案件線索來(lái)源比較單一，主要靠例行檢查、移送審查方式立案，公益訴訟平臺(tái)建設(shè)尚不完善。二是檢察機(jī)關(guān)需承擔(dān)起訴符合法定條件、已履行訴前程序、行政機(jī)關(guān)仍不依法履職或糾正違法行為等事實(shí)證明的責(zé)任，并且需要提交公益受損的初步證據(jù)等材料，難度較大。三是國(guó)家、社會(huì)與私人利益存在廣泛交叉，不易區(qū)分，導(dǎo)致公益的認(rèn)定困難。四是檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)職能存在一定沖突。特別是環(huán)境公益訴訟與環(huán)境行政執(zhí)法體系存在沖突，如公益訴訟“停止侵害”與行政執(zhí)法“責(zé)令停止”責(zé)任功能重疊等。

　　(四)社會(huì)組織公益訴訟監(jiān)督的不足

　　在實(shí)踐中，社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟能發(fā)揮一定監(jiān)督作用，但也存在以下問(wèn)題：一是訴訟主體資格限制過(guò)多，削弱了社會(huì)組織參與公益訴訟的積極性。如需提交連續(xù)五年的年檢報(bào)告等條件，將很多社會(huì)組織排除在外。二是訴訟范圍相對(duì)有限。如社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟不包括海洋污染等，限制了社會(huì)組織的參與范圍。三是專業(yè)技術(shù)要求較高，調(diào)查取證難度較大。由于環(huán)境污染具有持久性、間接性和難以預(yù)防等特點(diǎn)，相比其他領(lǐng)域的訴訟，調(diào)查取證的難度系數(shù)和復(fù)雜性往往更大。如土壤污染案件一般屬于復(fù)合型污染，復(fù)雜程度高，需具備環(huán)境和法律知識(shí)，但當(dāng)前大部分社會(huì)組織缺乏專業(yè)人才，不具備獨(dú)立調(diào)查取證條件。四是資金來(lái)源不足。社會(huì)組織經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)普遍薄弱，難以承擔(dān)污染損失的調(diào)查取證和評(píng)估鑒定費(fèi)用，敗訴風(fēng)險(xiǎn)大。五是公眾參與社會(huì)組織提起公益訴訟缺乏系統(tǒng)的規(guī)定。掌握證據(jù)的公民難以參與訴訟，無(wú)法對(duì)社會(huì)組織的舉證能力形成補(bǔ)充。六是制度設(shè)計(jì)尚不完善。目前，社會(huì)組織參與司法監(jiān)督的角色、渠道、程序、保障措施仍不明確。相關(guān)規(guī)定散見(jiàn)于行政、民事、刑事訴訟法及其他文件中。參與職責(zé)、權(quán)利賦予、監(jiān)督制約、追責(zé)懲戒的規(guī)定不系統(tǒng)，不利于調(diào)動(dòng)監(jiān)督的主動(dòng)性。此外，社會(huì)組織在公益訴訟以外的公眾監(jiān)督進(jìn)展也比較緩慢。

　　三、對(duì)健全美麗中國(guó)建設(shè)監(jiān)督體系的建議

　　下一步，建議按照生態(tài)文明體制改革有關(guān)文件的要求和法律規(guī)定，采取針對(duì)性措施健全美麗中國(guó)建設(shè)監(jiān)督體系。

　　(一)加強(qiáng)人大對(duì)美麗中國(guó)建設(shè)的權(quán)力監(jiān)督

　　建議全國(guó)人大常委會(huì)統(tǒng)一規(guī)范報(bào)告內(nèi)容和要求，各級(jí)人大常委會(huì)加強(qiáng)對(duì)人大代表的專業(yè)培訓(xùn)。可以采取以下措施：一是壓實(shí)地方各級(jí)人民政府報(bào)告工作的政治和法律責(zé)任，落實(shí)黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)。健全國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，提高報(bào)告編寫(xiě)質(zhì)量。二是將生態(tài)環(huán)保報(bào)告與國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)告合二為一，綜合體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境、自然資源、住建、林草、水利、能源等部門工作，體現(xiàn)大生態(tài)環(huán)保和大資源保護(hù)的工作格局。三是建立人大常委會(huì)組成人員列席政府相關(guān)會(huì)議及對(duì)政府專項(xiàng)報(bào)告的投票表決制度。強(qiáng)化人大對(duì)環(huán)境資源問(wèn)題的質(zhì)詢、督辦與問(wèn)責(zé)機(jī)制。四是完善環(huán)境報(bào)告信息發(fā)布機(jī)制。以公開(kāi)是常態(tài)、不公開(kāi)是例外為原則，推進(jìn)綜合性報(bào)告、專項(xiàng)報(bào)告、重大問(wèn)題報(bào)告信息的公開(kāi)。五是建立“天空地網(wǎng)”一體化調(diào)查監(jiān)測(cè)技術(shù)與質(zhì)量管理體系。扎實(shí)推進(jìn)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制，夯實(shí)自然資源資產(chǎn)管理基礎(chǔ)。

　　(二)完善政協(xié)對(duì)美麗中國(guó)建設(shè)的民主監(jiān)督

　　政協(xié)對(duì)美麗中國(guó)建設(shè)開(kāi)展民主監(jiān)督的潛力很大。建議全國(guó)政協(xié)統(tǒng)一民主監(jiān)督的內(nèi)容和要求，各級(jí)政協(xié)加強(qiáng)政協(xié)委員的專業(yè)培訓(xùn)。此外，還可采取以下措施：一是出臺(tái)《政協(xié)民主監(jiān)督實(shí)施辦法》。要求各級(jí)政協(xié)制訂年度計(jì)劃，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保政治協(xié)商和民主監(jiān)督。對(duì)各級(jí)政協(xié)和政協(xié)委員的履職開(kāi)展考核，將政治協(xié)商和民主監(jiān)督做實(shí)。二是注重生態(tài)環(huán)保政治協(xié)商和民主監(jiān)督工作的實(shí)際效果。各級(jí)政協(xié)每年精選議題，充分運(yùn)用聯(lián)席會(huì)議、專題協(xié)商、常委會(huì)議重點(diǎn)協(xié)商、專委會(huì)對(duì)口協(xié)商等方式，多層次、多角度反映民意、匯集民智，提出真知灼見(jiàn)。針對(duì)生態(tài)環(huán)保重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局優(yōu)化升級(jí)、綠水青山如何轉(zhuǎn)化為金山銀山等，開(kāi)展專題調(diào)研。針對(duì)人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)環(huán)境問(wèn)題，如城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理、畜禽養(yǎng)殖面源污染、秸稈禁燒、生活垃圾處理、農(nóng)村廁所革命等，開(kāi)展重點(diǎn)監(jiān)督、跟蹤督辦、督促落實(shí)。三是拓寬政協(xié)制度化民主監(jiān)督的領(lǐng)域。將碳達(dá)峰碳中和、污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、區(qū)域生態(tài)環(huán)保協(xié)作等納入民主監(jiān)督范圍。四是完善制度和機(jī)制。保障政協(xié)委員的知情權(quán)，提升參政議政效果。建議在《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》的基礎(chǔ)上，由各級(jí)黨委出臺(tái)調(diào)研需要、信息公開(kāi)、調(diào)研程序、建議提出、反饋答復(fù)、異議溝通、考核追責(zé)等具體措施，加強(qiáng)提案落實(shí)情況的管理，提高政協(xié)民主監(jiān)督的約束力。

　　(三)健全檢察機(jī)關(guān)對(duì)美麗中國(guó)建設(shè)的司法監(jiān)督

　　加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作，可重點(diǎn)采取以下措施：一是拓寬案件來(lái)源渠道。構(gòu)建以檢察機(jī)關(guān)“履行職責(zé)”發(fā)現(xiàn)為主，其他監(jiān)督主體共同參與發(fā)現(xiàn)為輔的多元化線索來(lái)源渠道。二是明確舉證責(zé)任。對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟，建議按照《民法典》規(guī)定的環(huán)境污染損害民事案件的舉證規(guī)則辦理。對(duì)于環(huán)境行政公益訴訟，建議將舉證規(guī)則確定為舉證責(zé)任倒置原則，即由被訴訟方承擔(dān)舉證責(zé)任。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提出 “國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害的初步證據(jù)”，建議證據(jù)的證明力提高至“高度蓋然性”標(biāo)準(zhǔn)。三是限制訴權(quán)以防止“公益”泛化，建議明確侵害環(huán)境公共利益達(dá)到提起訴訟的程度。對(duì)情節(jié)較輕、影響較小的案件，建議通過(guò)檢察建議的形式予以解決。四是加強(qiáng)行政權(quán)與司法權(quán)互動(dòng)，推進(jìn)監(jiān)督與合作并行。建議突出訴前程序價(jià)值，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)把環(huán)境決策等抽象行政行為納入環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍。

　　(四)拓展社會(huì)組織對(duì)美麗中國(guó)建設(shè)的公眾監(jiān)督

　　加強(qiáng)社會(huì)組織提起公益訴訟工作，除加強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn)外，還可采取以下措施：一是適度放寬、降低社會(huì)組織的訴訟條件和門檻。提升其參與訴訟的積極性，對(duì)于保護(hù)公益有突出貢獻(xiàn)的社會(huì)組織，給予資金等支持。二是拓寬社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的范圍。賦予社會(huì)組織提起海洋環(huán)境類、氣候變化類、綠色金融類、熱污染類公益訴訟的權(quán)利。三是規(guī)范調(diào)查取證機(jī)制，為社會(huì)組織靈活調(diào)查取證提供便利。授予社會(huì)組織向行政機(jī)關(guān)和人民法院申請(qǐng)調(diào)查取證的權(quán)利。四是大力減免訴訟費(fèi)用?？梢越⒃V訟專項(xiàng)基金，建立勝訴獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，支持專業(yè)性環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟。五是授予社會(huì)組織在環(huán)境評(píng)價(jià)、污染調(diào)查、執(zhí)法監(jiān)督、生態(tài)修復(fù)等流程節(jié)點(diǎn)的參與權(quán)。對(duì)于政策前期的立項(xiàng)論證階段與后期的影響評(píng)價(jià)階段，適當(dāng)加大社會(huì)組織構(gòu)成比重，并在特定環(huán)節(jié)引入評(píng)估質(zhì)詢機(jī)制，保障相關(guān)群體利益訴求。六是著力增強(qiáng)法治保障。結(jié)合美麗中國(guó)建設(shè)監(jiān)督體系構(gòu)建需要，加快推進(jìn)《生態(tài)環(huán)境法典》的編纂及《自然保護(hù)地法》《國(guó)家公園法》等重點(diǎn)領(lǐng)域的立法修法工作。完善不同領(lǐng)域有關(guān)實(shí)施多元參與、咨政協(xié)商、社會(huì)監(jiān)督、組織發(fā)展、質(zhì)詢?cè)u(píng)估等法律規(guī)范，廣泛吸納各類社會(huì)組織依法共同參與監(jiān)督工作。