在全國范圍內(nèi)深入實(shí)施噪聲污染防治的黨政同責(zé)體制和機(jī)制，目前已經(jīng)具備前提條件和法制基礎(chǔ)。

 

　　符合前提條件

 

　　實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)的體制和機(jī)制，需要具有同責(zé)事項(xiàng)的公益性、事項(xiàng)的共同責(zé)任性和同責(zé)措施具有工作抓手三個前提條件。在噪聲污染防治領(lǐng)域，目前已經(jīng)具備這三個前提條件。

 

　　一是同責(zé)事項(xiàng)具有重大公益性。噪聲污染防治與人民群眾日常生產(chǎn)生活息息相關(guān)，它涉及人民群眾的安靜生活，涉及區(qū)域的社會穩(wěn)定，因此具有公益性?！?021年中國環(huán)境噪聲污染防治報(bào)告》顯示，社會生活噪聲投訴舉報(bào)在環(huán)境污染領(lǐng)域最多。2021年修訂的《噪聲污染防治法》立法目的為“防治噪聲污染，保障公眾健康，保護(hù)和改善生活環(huán)境，維護(hù)社會和諧，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展”，可見噪聲污染防治工作的重大公益性。

 

　　二是事項(xiàng)推進(jìn)各方具有共同責(zé)任。噪聲污染防治作為一項(xiàng)關(guān)乎人民群眾切身利益的公益性環(huán)境保護(hù)工作，黨委和政府都負(fù)有職責(zé)解決?！对肼曃廴痉乐畏ā返?條規(guī)定，“地方各級人民政府將噪聲污染防治納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃并將工作經(jīng)費(fèi)納入政府預(yù)算”。對于涉及噪聲污染防治的重大規(guī)劃的制定或者重大工程的決策實(shí)施，如城鐵隔聲屏的長距離修建，有的不僅需要政府常務(wù)會議討論，還需要地方黨委討論和決策。對于地方黨委決策要求地方政府實(shí)施的事項(xiàng)，黨委還需承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)、支持和監(jiān)督的職責(zé)。對于噪聲污染防治工作，不僅中央和地方各級黨委與政府負(fù)有職責(zé)，地方各級黨委和政府有關(guān)部門也負(fù)有職責(zé)，如各級政府的住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、公安、交通運(yùn)輸、鐵路監(jiān)督管理、民用航空、海事等部門，按照《噪聲污染防治法》第8條的規(guī)定，負(fù)有相應(yīng)的監(jiān)管職責(zé)。

 

　　三是解決措施具有共同的工作抓手。在噪聲污染防治工作中，黨委和政府都有工作抓手。在主要的噪聲污染防治工作方面，如交通運(yùn)輸噪聲、建筑施工噪聲、工業(yè)噪聲、社會生活噪聲污染防治，黨委和政府基于各自的角色，都可以通過組織機(jī)構(gòu)、人員配備、職責(zé)分配、經(jīng)費(fèi)籌集、設(shè)施建設(shè)、責(zé)任追究等有效措施予以推進(jìn)，如《噪聲污染防治法》第8條規(guī)定：“各級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)噪聲污染防治法律法規(guī)和知識的宣傳教育普及工作，增強(qiáng)公眾噪聲污染防治意識，引導(dǎo)公眾依法參與噪聲污染防治工作”；第32條規(guī)定：“國家鼓勵開展寧靜小區(qū)、靜音車廂等寧靜區(qū)域創(chuàng)建活動，共同維護(hù)生活環(huán)境和諧安寧”。無論是宣傳教育還是寧靜區(qū)域創(chuàng)建活動，都是地方黨委和政府的工作抓手。

 

　　具備法制基礎(chǔ)

 

　　噪聲污染防治領(lǐng)域?qū)嵤h政同責(zé)的體制和機(jī)制，具備國家和黨內(nèi)兩個方面的法制基礎(chǔ)。

 

　　1.國家的法制基礎(chǔ)

 

　　《環(huán)境保護(hù)法》和《噪聲污染防治法》規(guī)定了政府及有關(guān)部門的噪聲污染防治職責(zé)以及違法后需要追究的責(zé)任。

 

　　《環(huán)境保護(hù)法》第10條規(guī)定了各級人民政府和相關(guān)部門的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)。對于違反這些職責(zé)的地方各級人民政府、縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，第68條規(guī)定了行政責(zé)任，如對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的具體行政責(zé)任。

 

　　《噪聲污染防治法》第6條規(guī)定地方各級人民政府對本地區(qū)聲環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)并且實(shí)行噪聲污染防治目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度，將噪聲污染防治目標(biāo)完成情況納入考核評價內(nèi)容，這為地方人民政府的噪聲污染防治職責(zé)和責(zé)任奠定了法制基礎(chǔ)。這一行政管理的目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度與黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的生態(tài)環(huán)境保護(hù)考核評價制度相呼應(yīng)，考核評價結(jié)果與地方黨委、政府及相關(guān)部門的噪聲污染防治政績相掛鉤，為噪聲污染防治黨政同責(zé)體制和機(jī)制的實(shí)施奠定了法制基礎(chǔ)。

 

　　為了落實(shí)這一評價考核的責(zé)任機(jī)制，《噪聲污染防治法》第7條和第8條規(guī)定了各級人民政府和相關(guān)部門的噪聲污染防治職責(zé)。對于違反職責(zé)濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，第85條規(guī)定由監(jiān)察機(jī)關(guān)或者任免機(jī)關(guān)、單位依法給予處分。這些規(guī)定都是針對黨政同責(zé)的“政”的責(zé)。如果“政”未盡這些職，情節(jié)或者后果嚴(yán)重，那么就應(yīng)依據(jù)《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》和中辦、國辦印發(fā)的《領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》的規(guī)定，追究負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的同級黨委及有關(guān)黨委領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。

 

　　2019年以來，一些地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法有一個趨勢，就是嘗試將黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持黨建引領(lǐng)甚至黨政同責(zé)等地方黨委的職責(zé)原則性地寫進(jìn)地方法規(guī)。這是中國特色社會主義立法的重大創(chuàng)新，可以考慮在國家立法層面予以參考和借鑒。

 

　　2.黨內(nèi)的法制基礎(chǔ)

 

　　噪聲污染防治領(lǐng)域?qū)嵤h政同責(zé)的體制和機(jī)制，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等黨內(nèi)法規(guī)提供了追責(zé)情形、追責(zé)范圍、追責(zé)方式等方面的黨內(nèi)規(guī)則依據(jù)。值得指出的是，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》由中辦和國辦聯(lián)合印發(fā)，既屬于黨內(nèi)法規(guī)，也具有行政規(guī)章的一些特征，在黨內(nèi)和國家都具有實(shí)施力。

 

　　關(guān)于追責(zé)的依據(jù)，《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》第7條規(guī)定了關(guān)于黨組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)干部追責(zé)的情形，包括“推進(jìn)……生態(tài)文明建設(shè)中，出現(xiàn)重大偏差和失誤，給黨的事業(yè)和人民利益造成嚴(yán)重?fù)p失，產(chǎn)生惡劣影響的”“在……生態(tài)環(huán)境保護(hù)……等涉及人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題上不作為、亂作為、慢作為、假作為……造成惡劣影響的”兩種情形?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》規(guī)定了地方各級黨委、政府的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)和追究責(zé)任原則，如第3條規(guī)定，“地方各級黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)負(fù)總責(zé)，黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員承擔(dān)主要責(zé)任，其他有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員在職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任”；第4條規(guī)定，“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究，堅(jiān)持依法依規(guī)、客觀公正、科學(xué)認(rèn)定、權(quán)責(zé)一致、終身追究的原則”。這些規(guī)定與《環(huán)境保護(hù)法》《噪聲污染防治法》等國家法律法規(guī)的職責(zé)規(guī)定和責(zé)任追究規(guī)定相銜接或者相呼應(yīng)，密織了地方黨委及有關(guān)責(zé)任機(jī)構(gòu)、人員的生態(tài)環(huán)境責(zé)任，使噪聲污染防治黨政同責(zé)有黨內(nèi)法規(guī)可以依據(jù)。

 

　　值得注意的是，2021年《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》提出實(shí)施噪聲污染防治行動，加快解決群眾關(guān)心的突出噪聲問題。雖然不屬于黨內(nèi)法規(guī)，但是該意見可以指導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)和國家法律法規(guī)的制定或修改，因此對噪聲污染防治黨政同責(zé)依據(jù)的法制化具有重要參考價值。

 

　　關(guān)于追責(zé)的情形，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》第5條至第8條規(guī)定了25種追責(zé)情形。其中，實(shí)施黨政同責(zé)主要包括決策影響生態(tài)文明建設(shè)、部門協(xié)作互相推諉、對環(huán)境污染處置不力等情形。

 

　　影響生態(tài)文明建設(shè)的情形，主要指作出的決策嚴(yán)重違反城鄉(xiāng)、土地利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃，產(chǎn)生噪聲擾民的不利后果。

 

　　部門協(xié)作之間互相推諉的情形主要指在噪聲污染防治方面各地區(qū)、各機(jī)構(gòu)、各領(lǐng)導(dǎo)推諉扯皮，主要領(lǐng)導(dǎo)成員不擔(dān)當(dāng)、不作為，造成社會不和諧的嚴(yán)重后果。在實(shí)踐中比較常見的互相推諉現(xiàn)象有施工噪聲擾民、軌道交通運(yùn)行噪聲擾民、公路噪聲擾民、工業(yè)園區(qū)噪聲擾民等糾紛的解決。一些需要投資建設(shè)或者拆除設(shè)施的歷史遺留問題的解決，部門間、部門和區(qū)域間的推諉扯皮現(xiàn)象尤其嚴(yán)重。

 

　　對環(huán)境污染處置不力的情形主要是本地區(qū)發(fā)生嚴(yán)重的噪聲污染事件或者重大社會影響的噪聲污染事件，且地方黨委和政府處置不力的。如區(qū)域或者線上噪聲污染嚴(yán)重?cái)_民，相關(guān)投訴居高不下，問題長期得不到解決且社會反應(yīng)強(qiáng)烈。這些情形的規(guī)定，與《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》第7條規(guī)定的情形是一致的。

 

　　關(guān)于追責(zé)的范圍，與追責(zé)的情形是匹配的?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》第5條規(guī)定了追究地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員責(zé)任的8種情形，如貫徹落實(shí)中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的決策部署不力，致使本地區(qū)噪聲污染突出或者任期內(nèi)聲環(huán)境狀況明顯惡化的；作出的決策與噪聲污染防治政策、法律法規(guī)、規(guī)劃相違背的；地區(qū)和部門之間在噪聲污染防治方面推諉扯皮，主要領(lǐng)導(dǎo)成員不擔(dān)當(dāng)、不作為，造成嚴(yán)重后果的。第6條規(guī)定了追究地方黨委和政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員責(zé)任的5種情形，第7條規(guī)定了追究政府有關(guān)工作部門領(lǐng)導(dǎo)成員責(zé)任的7種情形，第8條針對所有黨政領(lǐng)導(dǎo)干部利用職務(wù)影響開展追責(zé)的5種情形。在追責(zé)時，要嚴(yán)格依據(jù)這些規(guī)定對號入座，將問責(zé)精準(zhǔn)到人。

 

　　關(guān)于責(zé)任的形式，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》等黨內(nèi)法規(guī)和《環(huán)境保護(hù)法》《噪聲污染防治法》等國家環(huán)境法律都有規(guī)定，因此要處理好適用關(guān)系?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》第9條規(guī)定將考核評價結(jié)果作為黨政干部選拔任用的依據(jù)，《噪聲污染防治法》第6條規(guī)定了目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制，《環(huán)境保護(hù)法》對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員根據(jù)情形規(guī)定了記過、記大過、降級、撤職、開除的處分，甚至還針對主要負(fù)責(zé)人規(guī)定了引咎辭職的責(zé)任形式。地方黨委和政府都負(fù)有責(zé)任時，地方黨委及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)依據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》等黨內(nèi)法規(guī)追責(zé)，地方政府及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)既要依據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》等黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定追責(zé)，也要依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》《噪聲污染防治法》等國家法律法規(guī)的規(guī)定追責(zé)?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》規(guī)定黨政追責(zé)方式有誡勉、責(zé)令公開道歉、組織處理（包括調(diào)離崗位、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職、降職等）、黨紀(jì)政紀(jì)處分。如果一個違法違規(guī)行為既觸犯黨內(nèi)法規(guī)，也觸犯國家法律法規(guī)，如果黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)對責(zé)任的規(guī)定不一致，則要具體問題具體分析，予以合理處理。

 

　　如何實(shí)施

 

　　為落實(shí)噪聲污染防治的黨政同責(zé)體制和機(jī)制，可以采取以下五方面的措施。

 

　　一是建立責(zé)任主體權(quán)力清單。針對地方各級黨委、政府和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，在綜合性權(quán)力清單文件中納入噪聲污染防治的管理和監(jiān)督權(quán)力清單的內(nèi)容。權(quán)力清單的建設(shè)既要結(jié)合《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》的規(guī)定，也要結(jié)合《環(huán)境保護(hù)法》《噪聲污染防治法》的職責(zé)規(guī)定，還要結(jié)合生態(tài)環(huán)境部等十八家單位印發(fā)的《關(guān)于推動職能部門做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的意見》，明晰各部門的噪聲污染防治權(quán)責(zé)，特別是要體現(xiàn)部門工作“一崗雙責(zé)”的要求。要層層制定權(quán)力清單，層層壓實(shí)權(quán)力清單的落實(shí)責(zé)任，公開權(quán)力運(yùn)行的流程和時限，必要時可以發(fā)布追責(zé)的典型案例予以警示。

 

　　二是建立齊抓共管的噪聲污染防治工作體系。對于一些重點(diǎn)疑點(diǎn)難點(diǎn)的噪聲污染防治問題，要突出部門協(xié)調(diào)和考核評價，發(fā)動社會參與和監(jiān)督，形成地方黨委和政府共負(fù)責(zé)、政府各部門齊抓共管的噪聲污染防治工作體系。建立噪聲污染防治黨政同責(zé)、多部門齊抓共管的工作體系，能夠及時解決熱點(diǎn)問題，回應(yīng)社會關(guān)切，避免互相推諉扯皮。為此，有必要建立工作體系的社會評價制度。在各方面齊抓共管的工作格局中，要結(jié)合循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)的要求，結(jié)合節(jié)能減碳改造、循環(huán)化改造、城市更新改造，一體化開展噪聲污染防治工作，如對老舊建筑進(jìn)行隔聲改造，在推廣裝配式建筑中提升隔聲水平。

 

　　三是建立噪聲污染防治工作協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制。噪聲污染防治涉及面往往很廣，對于一些難以解決的歷史遺留問題，如規(guī)劃不當(dāng)或者規(guī)劃沖突導(dǎo)致的道路交通與軌道交通噪聲擾民問題，地方人民政府應(yīng)按照《噪聲污染防治法》第7條的規(guī)定，建立噪聲污染防治工作協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，加強(qiáng)部門協(xié)同配合、信息共享。如果有難度，要向地方黨委匯報(bào)，爭取支持。

 

　　四是建立噪聲污染防治的專題報(bào)告制度。《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定地方各級人民政府要向同級人大及其常委會報(bào)告環(huán)境保護(hù)工作。《噪聲污染防治法》實(shí)施時，應(yīng)按照《關(guān)于推動職能部門做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的意見》的規(guī)定，建立包括噪聲污染防治內(nèi)容在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)專題報(bào)告制度，將噪聲污染防治工作納入各部門向地方黨委、政府匯報(bào)的工作內(nèi)容中。生態(tài)環(huán)保部門和其他負(fù)有噪聲污染防治職責(zé)的部門要按照規(guī)定向地方黨委與政府匯報(bào)工作。要加強(qiáng)地方人大的權(quán)力監(jiān)督和政協(xié)的民主監(jiān)督，對于噪聲污染突出的區(qū)域，可以召開人大或者其常委會的專題詢問會議。要定期將噪聲污染防治工作的監(jiān)督情況在地方人大網(wǎng)和政協(xié)網(wǎng)公開，督促地方黨委和政府及時解決噪聲污染問題。

 

　　五是深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察。中央生態(tài)環(huán)保督察對霧霾污染和水污染治理的監(jiān)督成效巨大，對于地方噪聲污染的解決也發(fā)揮了作用。要加強(qiáng)對地方黨委和政府及相關(guān)部門噪聲污染防治工作的履職情況督察，指導(dǎo)督促其治理好突出的噪聲污染防治問題，盡快回應(yīng)群眾的關(guān)切。

 

　　（作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長）