2月23日，國(guó)務(wù)院辦公廳公布《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》。通知總的精神是繼續(xù)開放中小城市的與戶籍相關(guān)的遷移自由。當(dāng)然以直轄市為代表的大城市則仍舊實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模”的政策。被輿論普遍肯定的則是這一規(guī)定：今后出臺(tái)有關(guān)就業(yè)、義務(wù)教育、技能培訓(xùn)等政策措施，不要與戶口性質(zhì)掛鉤。

　　應(yīng)該說，在城鄉(xiāng)二元制必須被終結(jié)這個(gè)問題上，由于擱置了意識(shí)形態(tài)差異，社會(huì)各界基本上已經(jīng)達(dá)成了共識(shí)。目前爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，不再是要不要終結(jié)，而在如何終結(jié)，以何種方式終結(jié)這個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代限制和限制公民遷徙自由的政策和制度。

　　這恰恰是這次戶籍政策變遷的令人遺憾之處：與過去的一系列戶籍政策變遷帶有巨大的同構(gòu)性，也就是這次戶籍政策變遷仍然具有強(qiáng)烈的當(dāng)前地方財(cái)政困難的短期對(duì)策之嫌。具體說來，最近幾年來，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的確遇到不少難題。首先是，受制于全球經(jīng)濟(jì)困難，全國(guó)范圍內(nèi)，出口、消費(fèi)和投資“三駕馬車”對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力已經(jīng)日漸式微。其次，國(guó)務(wù)院掀起了一輪又一輪的以房?jī)r(jià)調(diào)控為目的的實(shí)體經(jīng)濟(jì)拯救運(yùn)動(dòng)。也就是說，對(duì)決策者來說，既要打擊投機(jī)性的房地產(chǎn)發(fā)展，又要鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城擴(kuò)大消費(fèi)，好維系過去的土地財(cái)政，客觀也為“新農(nóng)建”之中可能出現(xiàn)的土地兼并后的農(nóng)民提前準(zhǔn)備好出路。

　　換言之，如果試圖拒絕更大范圍內(nèi)的制度變遷，顯然必須小心翼翼才能有所作為、有點(diǎn)作為。事實(shí)也是，愿望未必等于現(xiàn)實(shí)。從公共政策的角度來說，任何決策都可能有其悖論所在。舉例而言，打壓房?jī)r(jià)，本身也會(huì)對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生一些危害，在大范圍內(nèi)也是拯救實(shí)體經(jīng)濟(jì)的必要之舉。關(guān)鍵就看其中的利弊之權(quán)衡了。為此，有關(guān)部門經(jīng)過深思熟慮，就采取了中小城市和大城市互相區(qū)分的分類政策。

　　如果擱置一些重大的話題，將視野放到底層社會(huì)的變遷來考量，我們還能發(fā)現(xiàn)，到了今天，對(duì)絕大多數(shù)中小城市來說，除了孩子就學(xué)這一特殊的功能來說(因?yàn)榱x務(wù)教育實(shí)行學(xué)區(qū)劃分制)，城市戶口已經(jīng)完全失去了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的福利功能。尤其在東南沿海的一些郊區(qū)，那里的農(nóng)村戶口反而較之城市戶口具有更大的福利功能。相比國(guó)務(wù)院的這個(gè)戶籍新規(guī)，在這些地區(qū)，必然完全失去了對(duì)居民消費(fèi)的激勵(lì)功能。而大城市對(duì)外來人口的限制，并不能改變北京等地的大量“蟻?zhàn)?rdquo;青年們的翻身做主的夢(mèng)想，也就是人滿為患的繼續(xù)人滿為患。

　　透過這個(gè)新規(guī)，對(duì)比當(dāng)下中國(guó)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、社會(huì)領(lǐng)域發(fā)生的一系列變遷來看，我們發(fā)現(xiàn)“改革”已經(jīng)陷入了一種頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的境地。因此，這次戶籍政策變遷，人們普遍看好的幾乎僅僅是戶籍將與就學(xué)等政策措施脫鉤這一點(diǎn)。即便如此，這個(gè)規(guī)定也僅僅是“愿望”層面上的一種精神寄托。具體到實(shí)際工作中，在大多數(shù)中小城市，如果孩子就學(xué)能夠與戶籍制度脫鉤，對(duì)義務(wù)教育領(lǐng)域的現(xiàn)有布局的“沖擊”將是難以想象的，也必然受到地方政府的較大范圍內(nèi)的抵制。

　　今天的中國(guó)，區(qū)別于上世紀(jì)50年代，那種以中央統(tǒng)一的“宏觀調(diào)控”為特征的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)失去了它的生機(jī)與活力。對(duì)這個(gè)“微博議政”等生活方式逐步興起的時(shí)代來說，公民的遷徙自由的落實(shí)已經(jīng)是大勢(shì)所趨。無論是戶籍制度，還是體現(xiàn)在任何一個(gè)環(huán)節(jié)的單一“改革”來說，必須尋找相應(yīng)的配套措施了。

　　由于現(xiàn)有的戶籍制度變革，僅僅是以國(guó)務(wù)院的一紙通知方式而出臺(tái)的，我們的信心并不充分。今天的中國(guó)，已經(jīng)到了一個(gè)必須為任何單一層面的政策變遷提供制度化保證和法治化救濟(jì)的時(shí)候了。擱置更大層面的話題的探討，具體到戶籍制度的變遷，我們希望未來出臺(tái)的不是國(guó)務(wù)院的通知，而是更高層面上的人大立法，甚至形成相應(yīng)的憲法性文件。

　　對(duì)比眾多基于公民遷徙自由精神的城鄉(xiāng)一元制國(guó)家的成功范例，我們希望中國(guó)的戶籍改革重申這樣一個(gè)關(guān)乎公民基本權(quán)利的精神：既要維護(hù)地方有效治理，又要實(shí)現(xiàn)遷徙自由。具體來說，如果北京、上海等地愿意繼續(xù)維系當(dāng)前的如此嚴(yán)格的戶籍準(zhǔn)入限制，那么第一要將戶籍是否放開的決定權(quán)交給通過代議制而產(chǎn)生的地方人大進(jìn)行民主表決，一旦當(dāng)?shù)匦纬闪诉@樣的決定，必須在財(cái)政撥款等層面，完全切斷中央財(cái)政對(duì)這些地方的特殊性照顧。

　　就此而言，戶籍改革的確需要拿出壯士斷腕般的勇氣。而從另外一方面來說，無論多么充滿激情，我們也得承認(rèn)，城鄉(xiāng)二元制的形成有其歷史性。無論過去是否公正，這已經(jīng)是基本事實(shí)。首都與一般省會(huì)城市之間，省會(huì)城市與省會(huì)城市之間，省會(huì)城市與一般城市之間，一般城市與一般城市之間，由于政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心的同構(gòu)局面的形成，是任何一個(gè)政治現(xiàn)實(shí)主義者都必須承認(rèn)的基本國(guó)情，我們也可以努力坦然面對(duì)這個(gè)事實(shí)的形成。

　　可是，這是有條件的，那就是，從今以后，中國(guó)必須學(xué)會(huì)尊重各地的改革與發(fā)展的自我探索權(quán)。反過來說，一旦建立起一種充分考慮到公民遷徙自由與地方治理權(quán)利的兩難選項(xiàng)、基于深思熟慮的理性的制度，我們相信，這種導(dǎo)向地方自治和公民更多自由的戶籍制度變革，各地在教育(包括高等教育)、經(jīng)濟(jì)(包括地方性優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè))等領(lǐng)域的發(fā)展困境也會(huì)迎刃而解，并且能夠促成國(guó)家在更高層面的財(cái)政民主化和分權(quán)制衡結(jié)構(gòu)的初步形成。