關(guān)鍵詞：財政改革 省以下財政體制 分稅制為基礎(chǔ)的分級財政
中圖分類號：F812.2 文獻標識碼：A 文章編號：1672-9544(2022)09-0004-10
〔收稿日期〕2022-08-15
〔作者簡介〕賈康，中國財政科學(xué)研究院研究員，博士生導(dǎo)師，原財政部財政科學(xué)研究所所長，中國財政學(xué)會原副會長兼秘書長，華夏新供給經(jīng)濟學(xué)研究院創(chuàng)始院長，研究方向為財政理論與政策。
中國在改革開放之路上的制度變革創(chuàng)新，實際上形成了自“摸著石頭過河”始、以“漸進”和“局部突變”相結(jié)合，逐漸更多注重配套協(xié)同“最小一攬子多輪推進”的實施路徑。財政作為“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，在我國幾輪重大改革部署的施行中，都合乎邏輯地先行，擔(dān)當(dāng)了作為改革“突破口”的重任。自1980年“分灶吃飯”、1994年“分稅制”兩次具有里程碑意義的大動作之后，特別應(yīng)提及的，是2013年11月黨的十八屆三中全會之后，中央政治局根據(jù)《全面深化改革若干重大問題的決定》首先審批通過的財稅配套改革方案，其所規(guī)劃的理順財政管理體制、完善預(yù)算體系和改造稅制體系的改革任務(wù)，還在進一步貫徹落實的過程中。新近于2022年6月，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于進一步推進省以下財政改革工作的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2022〕20號)，是在我國改革深水區(qū)，就深化財政體制改革而聚焦于省以下體制的重要指導(dǎo)文件。本文基于研究者的分析認識，結(jié)合“國辦發(fā)20號”文件內(nèi)容，作如下六個方面的重點討論。
一、“分稅制”體制框架的實質(zhì)內(nèi)容和1994年分稅制改革的里程碑意義
與“社會主義市場經(jīng)濟”相適應(yīng)的財政體制安排，是以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政體制。這一認識，來自從我國20世紀50年代開始就不斷進行的關(guān)4地方財政研究圓園22年第9期于如何調(diào)動中央地方“兩個積極性”和80年代又特別注重的如何將地方分權(quán)落到“把企業(yè)搞活”的不斷討論與探索。對于分稅制改革的肯定與在此大方向上的堅定不移，是深化我國省以下財政體制改革的大前提。
1994年的分稅制改革，前承幾十年的財政體制變革摸索，特別是進入改革開放新時期后的多方研討與“分灶吃飯”式“行政性分權(quán)”弊端的愈益顯現(xiàn)，后啟以“經(jīng)濟性分權(quán)”基本框架對接市場經(jīng)濟間接調(diào)控體系的一系列繼續(xù)推進深化改革的措施，其內(nèi)在的基本邏輯主線，是我們搞市場經(jīng)濟只能以走財政分稅制之路，來實質(zhì)性消除以往不論是強調(diào)集權(quán)還是強調(diào)分權(quán)，都是按照“分塊分割”的行政隸屬關(guān)系體系控制企業(yè)(即使分權(quán)也只是“行政性分權(quán)”)的弊端，使所有的企業(yè)作為市場微觀主體，不論大小，不看行政級別，不問經(jīng)濟性質(zhì)，不講隸屬關(guān)系，“在稅法面前一律平等”，都是依法該交國稅交國稅，該交地方稅交地方稅，稅后可分配的部分，按照產(chǎn)權(quán)規(guī)范和政策環(huán)境，由企業(yè)自主分配。從而企業(yè)跨隸屬關(guān)系、行政區(qū)劃和所有制差別的兼并重組得以成為可能，使生產(chǎn)要素充分流動的統(tǒng)一市場得以培育和發(fā)展，一向固有的國有企業(yè)及其領(lǐng)導(dǎo)人的行政級別與“官本位”規(guī)則得以淡化，各類企業(yè)可以得到公平競爭的“一條起跑線”而“真正活起來”。同時，分稅制也終于跳出了前邊幾十年總也擺不平、穩(wěn)不住的中央地方間財力分配體制安排的所謂“體制周期”，由無休止的“放、亂、收、死”循環(huán)，以及“討價還價”“相互提防”“跑部錢進”等非規(guī)范特征交織的非穩(wěn)定狀態(tài)，轉(zhuǎn)為中央地方間能夠穩(wěn)定地依稅種各自掌握主體財源，在不必相互猜忌和彼此防備的情況下，對于可用財力“可預(yù)期”地依長期主義取向，納入本級政府發(fā)展戰(zhàn)略統(tǒng)籌安排。1994年分稅制改革，還把原已設(shè)立的個人所得稅、個人收入調(diào)節(jié)稅和城鎮(zhèn)個體工商戶所得稅等，合并為規(guī)范的個人所得稅，開啟了自然人作為納稅人的規(guī)范化稅收新境界。
總之，1994年分稅制改革形成的新的財政體制基本框架，順應(yīng)了發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的客觀規(guī)律，有利于三位一體地正確處理政府與企業(yè)、中央與地方、公權(quán)體系與公民這三大基本經(jīng)濟關(guān)系，為“以改革解放生產(chǎn)力推進現(xiàn)代化”和“建設(shè)中國特色社會主義市場經(jīng)濟”，里程碑式地達成了制度安排基本面上的框架鎖定，這正是其重大而深遠的歷史意義之所在。由此也可知，一向廣泛流行的1994年“分稅制改革正確處理了中央地方財政關(guān)系”的評價，還遠非全面和到位，“政府企業(yè)—中央地方—公權(quán)公民”三大基本經(jīng)濟關(guān)系的一體化正確處理，才是認識其重大正面效應(yīng)的全景圖。這種正面效應(yīng)，已由1994年之后中國經(jīng)濟社會的發(fā)展成就給予了雄辯的證明。但由于多種主客觀條件的限制，1994年分稅制改革還具有濃重的過渡色彩，雖建立了基本框架，但深化改革的任務(wù)仍相當(dāng)艱巨。其后的近三十年間，多項的后續(xù)改革得以推進，但未完成的改革任務(wù)仍需攻堅克難。這一深化改革必要性視角上的認識，也正由于新近的國務(wù)院20號文所彰顯。
二、中央地方分級事權(quán)與支出責(zé)任的合理化
基于充分理解、肯定分稅制的意義和必須高度重視深化其改革的前述認識，首先可以順理成章地把握黨中央十九大報告所要求的“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”的改革任務(wù)。
1994年財政分稅制改革的基本制度成果，可以5地方財政研究圓園22年第9期說是我國在中央和省為代表的“地方”之間，確立了以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政的基本框架，但中國“地方政府”概念中的具體內(nèi)容，卻包含了省(直轄市、自治區(qū))、市(地級市、自治州)、縣(縣級市、自治縣)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四個層級，所謂鞏固和完善分稅制，必須使中國省以下各級地方政府間的分稅制也得到落實。而要達此目的，各個層級上的政府職責(zé)(事權(quán))如何合理、清晰地得到規(guī)范化界定，就成為一項意義重大的必要條件。
分稅制內(nèi)含的制度建設(shè)基本邏輯是需要適應(yīng)政府分層的基本前提，按照“一級政權(quán)、一級事權(quán)、一級財權(quán)、一級稅基、一級產(chǎn)權(quán)、一級債權(quán)、一級預(yù)算”的原則，合理地形成各級政府“以政控財，以財行政”“財權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)，財力與事權(quán)相匹配”的財政分配制度框架，以服務(wù)于政府履行其應(yīng)盡職能、使經(jīng)濟社會得到健康發(fā)展的全局性目標。在改革已歷40余年的進程中，政府職能的合理化已被各個方面反復(fù)研討，并對接改革實踐，財政隨經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)軌，也已明確地樹立了由傳統(tǒng)的“生產(chǎn)建設(shè)財政”向“公共財政”轉(zhuǎn)型的目標任務(wù)，并實現(xiàn)了一系列的相關(guān)進步，然而在不同層級政府應(yīng)各盡其職責(zé)的事權(quán)分工方面，卻遲遲未能形成十分清晰的一覽表和與之對應(yīng)、可操作的支出責(zé)任明細單。這種情況，在黨的十八大、十九大以來的改革指導(dǎo)和工作要求中，已經(jīng)有針對性地著力加以改變，集中體現(xiàn)在近些年以劃清政府事權(quán)和支出責(zé)任為要求的系列性文件的頒布上，涉及教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共交通運輸、基本公共服務(wù)、自然資源等領(lǐng)域的具體工作要領(lǐng)和可操作方案框架(特別是已有中央與地方需共同承擔(dān)的事權(quán)與支出責(zé)任，在不同類型地區(qū)的量化分擔(dān)比重等細致化內(nèi)容)。但是，還必須正視仍然存在的相關(guān)問題。
“國辦發(fā)20號”文件，在肯定黨的十八大以來各地在?；久裆?、保工資、保運轉(zhuǎn)(“三保”)任務(wù)方面取得積極成效的同時，明確地指出：“省以下財政體制還存在財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理、收入劃分不夠規(guī)范、有的轉(zhuǎn)移支付定位不清，一些地方‘三保’壓力較大、基本公共服務(wù)均等化程度有待提升等問題”。這里首先涉及的，便是事權(quán)和支出責(zé)任問題。文件其后給出的“清晰界定省以下財政事權(quán)和支出責(zé)任”的具體指導(dǎo)內(nèi)容，是要求根據(jù)基本公共服務(wù)受益范圍、信息管理復(fù)雜程度等事權(quán)屬性，清晰界定省以下各級財政事權(quán)：“教育、科技研發(fā)、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險、糧食安全、跨市縣重大基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)、重點區(qū)域(流域)生態(tài)環(huán)境保護與治理、國土空間規(guī)劃及用途管制、防范和督促化解地方政府債務(wù)風(fēng)險等”，被明確規(guī)定為應(yīng)適度強化的省級財政事權(quán)，此外，“直接面向基層，由基層政府提供更為便捷有效的社會治安、市政交通、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)村公路、公共設(shè)施管理等基本公共服務(wù)”，則確定為市縣級財政事權(quán)。對這一指導(dǎo)精神的解讀，可引出如下的必要討論：中國省以下的財政層級和與之相對應(yīng)的支出責(zé)任，應(yīng)當(dāng)是幾級?具體如何劃分并如何處理其與行政區(qū)劃層級的關(guān)系?這個看起來頗帶有“技術(shù)色彩”的問題，其實是中國財稅制度改革深水區(qū)“牽一發(fā)而動全身”式連帶配套關(guān)系處理上的一個典型例子。
三、牽一發(fā)動全身的財政層級問題
1994年分稅制改革方案，由于受到當(dāng)時主客觀條件方面的種種制約，只是原則性地要求省以下的各級政府之間，比照“中央”與省為代表的“地方”之間的新框架，也實行分稅制。在中國分6地方財政研究圓園22年第9期稅制體制的層級框架上，并未明確設(shè)計總體上是幾級。雖然在那之前，于借鑒國際經(jīng)驗研究中國的分稅制改革方案時，已知不論是稱為“聯(lián)邦制”的美國，還是稱為“單一制”的日本，分稅制體制安排中的財政實體層級(以配專享稅基為標志)，都只有三級，而中國卻顯然是一個五級的基本框架，但當(dāng)1993年緊鑼密鼓準備啟動改革時，時間上已不允許再討論中國如何做到五級分稅，對此避而不談，所隱含的實踐取向，是在由其后各地方行政區(qū)深化分稅制改革的探索中，試圖走出一條中國特色五級分稅的路子。
再以后，多年的實踐已經(jīng)證明：五級分稅此路不通。無論在發(fā)達地區(qū)還是欠發(fā)達地區(qū)，不管是在現(xiàn)階段還是未來，對總體上20個左右稅種構(gòu)成的稅收體系，不可能清楚、合理地在從中央到地方基層的五級框架里，形成一個可操作的分稅制方案。所以，從這個“技術(shù)性特點”上，早就可以明白地知道：“五級分稅”在中國實際生活中無解。調(diào)研中可知，現(xiàn)實的選擇，從1994年后省以下關(guān)于財政體制的相關(guān)文件規(guī)定(大都已經(jīng)有幾輪修改)看，有一些省級行政區(qū)明確規(guī)定省以下不實行分稅制而實行總額分成，更多的一些省級行政區(qū)雖然文件表述為比照中央—省的體制實行分稅制，然而實際內(nèi)容卻仍然落在分成制的窠臼之內(nèi)(還有些省在這兩種選擇之間“蕩了秋千”，前后變更表述)。所以，我們基于調(diào)研早已形成的基本判斷，是1994年以來，雖然中央與省為代表的地方之間的分稅制財政體制，作為1994年改革的基本制度成果，得到了堅持與維系(只是全國分享比例一律的中央地方共享稅，比重已演變?yōu)橄喈?dāng)高的水平—以當(dāng)下第一大稅增值稅中央地方五五分、第二大稅所得稅六四分為基本標志)，但省以下的體制，遲遲地并沒有進入分稅制狀態(tài)，其實還是五花八門、復(fù)雜易變的分成制。在某些欠發(fā)達地方的市縣級，甚至還有包干制。1994年后延續(xù)至今不時為人們所詬病的財政分配領(lǐng)域所出現(xiàn)的基層財政困難、地方隱性負債和“土地財政”短期行為弊端等，其根源并不是分稅制，而恰恰是深化改革不到位，“過渡態(tài)”在省以下，普遍變?yōu)?ldquo;凝固態(tài)”的分成制和包干制。一言以蔽之，有些人由于見到上述三方面問題而把板子打到分稅制上，是打錯了地方!為完善中國特色社會主義市場經(jīng)濟，財政體制的深化改革，必須首先澄清和確認上述基本判斷，才能堅定不移地堅持使分稅制“橫向到邊、縱向到底”地在統(tǒng)一市場建設(shè)中得到貫徹落實的正確方向，從而充分發(fā)揮財政分配領(lǐng)域“以改革解放生產(chǎn)力”支持可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有作用。
由上段的考察分析回到前面由“技術(shù)性”而引發(fā)的“實質(zhì)性”的重要問題———如何找到由“五級分稅無解”轉(zhuǎn)換為“有解”的路徑，已經(jīng)在中國大地上“理論與實際相結(jié)合”地看到了端倪：理論層面合乎邏輯的指向，是減少“五級”財政層級而趨近于國際經(jīng)驗中具有共性的“三級”框架;實際生活層面，由于有2000年后已隨農(nóng)村稅費改革而在各地普遍推開的“鄉(xiāng)財縣管”，和其后借鑒“浙江經(jīng)驗”也明確納入普遍性改革部署的“財政省直管縣”，已使得我們在“山重水復(fù)疑無路”后又“柳暗花明又一村”地看到了“五級變?nèi)?rdquo;的未來前景：“政權(quán)—事權(quán)—財權(quán)—稅基—產(chǎn)權(quán)—預(yù)算”鏈條上，可配稅基的財政實體化層級，已可清楚認定為中央—省—市縣這樣的三級;省以下，即為省本級和在可預(yù)見的未來一個時期內(nèi)“行政不同級但財政同級”的市縣級，這樣“地方”的實體財政層級是一共兩級。
對此可以佐證的情況，應(yīng)首先提及在“千年之7地方財政研究圓園22年第9期交”前后研討而實施的我國國有資產(chǎn)管理體制改革中，作為國有資產(chǎn)(資本)人格化代表所設(shè)立的機構(gòu)—各級國資委(辦、局)，已明確地與“鄉(xiāng)財縣管”(這使“鄉(xiāng)級財政”實際成為縣級財政下管的預(yù)算單位)之后不再考慮“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設(shè)”相類似、相呼應(yīng)，把國資管理機構(gòu)的“基層”，放在縣以上。再有，此次“國辦發(fā)20號”文件，又延續(xù)前些年的多份關(guān)于事權(quán)合理化文件的處理框架，把事權(quán)內(nèi)容的界定，在省以下明確地歸為省本級和市縣級兩大層級。這也就從技術(shù)層面“牽一發(fā)動全身”地聯(lián)系到深化我國分稅制改革的整體框架和路徑設(shè)計層面：使分稅制改革在深化中于“地方各級”落到實處的前景，就是在“扁平化”后的“中央—省—市縣”三級框架中，合理化地明晰事權(quán)、匹配稅基、再加上分層級的資產(chǎn)管理和公債管理，形成各層級作為財政履職運行載體的預(yù)算，再加上中央、省兩級自上而下的轉(zhuǎn)移支付和輔助性的“橫向轉(zhuǎn)移支付”，從而使社會主義市場經(jīng)濟中按照“一級政權(quán)，一級事權(quán)，一級財權(quán)，一級稅基，一級產(chǎn)權(quán)，一級債權(quán)，一級預(yù)算”原則形成的財政分配體系的制度安排，成龍配套，使各政府層級上“以政控財、以財行政”的財政，都能夠達到“財權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)、財力與事權(quán)相匹配”的境界。這樣，將有望以具有“現(xiàn)代財政制度”屬性的制度安排完整落地，來形成可穩(wěn)定運行的分稅制為基礎(chǔ)的分級財政管理體制，服務(wù)于國家的長治久安，和實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的現(xiàn)代化宏偉事業(yè)的全局。
四、向三層級框架(內(nèi)含地方省、市縣兩級)過渡的配套改革要點
雖然中國省以下財政層級以省本級和市縣(即作為同一財政體制平臺的地方低端層級)設(shè)為應(yīng)配稅基的實體層級這一前景，已經(jīng)“理論與實際相結(jié)合”地可窺其端倪，但還存在相關(guān)的一些明顯的待解決問題，也難免有見仁見智的爭議。在此擇相關(guān)要點作如下三方面的具體討論：
1.財政“省直管縣”推開過程的遲滯與方向上的再肯定
在千年之交之后，財政“省直管縣”的浙江經(jīng)驗，引起中央和其他區(qū)域更高度的重視，這一直管模式在湖北、河南、山東、福建、廣東等地得到積極推廣踐行。2009年中央1號文件中，明確提出“推進‘省直管縣’財政管理方式改革，充實內(nèi)容和形式，加強縣(市)財政管理”，并有“將糧食、油料、棉花、生豬生產(chǎn)大縣全部納入改革范圍”的具體工作要求;當(dāng)年財政部財預(yù)〔2009〕78號文件就貫徹中央文件精神做出具體部署，總體目標設(shè)計為“2012年底前力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進省直接管理縣財政改革”。再其后，各地的具體推進情況不一，但時至今日，還遲遲未能達到當(dāng)年的工作目標。雖然以后又有中央文件合乎邏輯地指出：凡有條件的地方也可進而實行省直管縣的行政體制改革(實質(zhì)上內(nèi)含“扁平化”的配套改革大方向認定)，但實踐層面，僅有廣東順德一地得到正式文件依據(jù)，率先實行了行政省直管的改革試點，其后全國范圍內(nèi)再無跟進案例。
顯然，財政省直管縣，實際上觸及中國改革深水區(qū)的既有利益格局，屬于領(lǐng)導(dǎo)人多次提及“沖破利益固化藩籬”所要攻堅克難“啃下硬骨頭”的任務(wù)之一。這一改革的大方向，于2022年“國辦發(fā)20號”文件中再次加以肯定，作出了具體指導(dǎo)：“推進省直管縣財政改革。按照突出重點、利于發(fā)展、管理有效等要求，因地制宜逐步調(diào)整優(yōu)化省直管縣財政改革實施范圍和方式。對區(qū)位優(yōu)勢不明顯、經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿τ邢?、財政較為困難的縣，可納入省直管范圍或參照直管方式管理，加強省級對縣級的財力支持。對由市級管理更有利于加強區(qū)域統(tǒng)籌規(guī)劃、增強發(fā)展活力的縣，適度強化市級的財政管理職責(zé)”。這一段文件表述給出的指導(dǎo)要點，可劃分三個層次：第一，省直管縣改革實施范圍與方式，需在推進改革的大前提下加以逐步的調(diào)整優(yōu)化;第二，納入省直管范圍的重點，可放在較不發(fā)達、較困難的縣(這有別于前些年的幾類“大縣”或增長潛力明顯縣的選擇性側(cè)重點表達);第三，市級可對本轄區(qū)有較大發(fā)展支撐力的縣繼續(xù)實施市管(這也適應(yīng)了不少地方市級的呼聲)。我認為，在對“國辦發(fā)20號”文件的上述指導(dǎo)精神學(xué)習(xí)領(lǐng)會的前提下，還可討論的有以下幾點：一是從全局、長遠看，分稅制改革的深化，在內(nèi)在邏輯、客觀規(guī)律性層面，決定著省直管縣范圍必須逐漸走向全覆蓋，以順應(yīng)夯實“扁平化”框架基礎(chǔ)的必要性和必然性，所以從“取勢、明道”的視角，把握這個改革大方向是既有現(xiàn)實意義、又有長遠歷史意義的;二是現(xiàn)在要求更多注重對欠發(fā)達縣的“擴圍”，顯然是順應(yīng)鞏固全面小康社會建設(shè)和精準扶貧成果的客觀要求，但并不否定原已有的對幾類“大縣”、若干類“增長點”縣域的重視，和繼續(xù)完善其省直管方式的必要性;三是市級對于“臺柱子”式縣域的倚重和市管方式，顯然有其合理性和必然性，但在很多具體場景中，這種市、縣間特定的倚重與統(tǒng)籌關(guān)系的發(fā)展前途，是早已有之、近些年更具豐富經(jīng)驗的模式—把業(yè)已“一體化”條件水到渠成的縣域，實施“市管”框架下的“縣改區(qū)”。這是值得重視、各方共贏而又與省直管縣改革可融匯和避免矛盾的一個很好的現(xiàn)實路徑。
2.中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和財政分配的未來情境
中國原來曾著力建設(shè)的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政”，在農(nóng)村稅費改革后順其自然的選擇，就是改為以“鄉(xiāng)財縣管”方式，適應(yīng)已無法在鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成實體財政層級的基本現(xiàn)實。因為在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的稅基已無可匹配，稅務(wù)、金融等工作系統(tǒng)也已不再按鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政區(qū)劃而是按“經(jīng)濟區(qū)域”設(shè)立它們的分支機構(gòu)，從而使普遍按行政區(qū)劃規(guī)范設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政金庫，缺乏基本配套條件;稱為“鄉(xiāng)”的農(nóng)村區(qū)域基層政權(quán)轄區(qū)內(nèi)，農(nóng)業(yè)稅與“三提五統(tǒng)”收入已統(tǒng)統(tǒng)不復(fù)存在，仍有所存在的一些工商業(yè)市場主體，其收入水平一般也都達不到稅收“簡易征收辦法”的“起征點”水平，因而并無本鄉(xiāng)自己可征收的財力來源，只能從縣級取得自上而下的財力支持，來維持鄉(xiāng)級政權(quán)的運轉(zhuǎn)。經(jīng)濟較為發(fā)達而稱為“鎮(zhèn)”的基層政權(quán)轄區(qū)間，確有發(fā)達程度十分可觀的案例，其財力來源相當(dāng)充沛，并不適合“鄉(xiāng)財縣管”模式，但這在全國而言還為數(shù)不多，而且其發(fā)展前景上，最大可能是在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，使之成為市級下面“區(qū)”的組成部分，進而改為于成熟的建成區(qū)早已通行的“街道辦事處”模式，屆時這種“基層政權(quán)”，便可規(guī)范化地歸于“街道”這種行之有效的“上級政府派出機構(gòu)”模式中。與此相比照的是“鄉(xiāng)”的政權(quán)形式，未來也可考慮在行政體系的配套改革中，改變?yōu)榭h級政府派出機構(gòu)性質(zhì)的“鄉(xiāng)公所(鎮(zhèn)公所)”模式。不論是街道辦事處還是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公所，都將不必再“麻雀雖小五臟俱全”地配“五套班子”，由此實現(xiàn)機構(gòu)的精簡、行政成本的降低和政府體系運作于基層一端綜合績效的提高。
過去的討論中，曾有一種表示擔(dān)心的觀點：如鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政不是實體層級，進而也帶動和演化出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是“五大班子齊全”的實體政府層級，而變?yōu)樯霞壵沙鰴C構(gòu)的話，會不會削弱我國廣大農(nóng)村區(qū)域于政治理論視角所表述的“政權(quán)控9地方財政研究圓園22年第9期制能力”，使之降低，甚至嚴重喪失?我認為，如在配套改革中正確設(shè)計和把握基層的村民、社區(qū)自治機制，和充分借鑒中華人民共和國以來已有七十年歷史的以“街道辦事處”模式發(fā)揮政權(quán)體系在基層控制能力的經(jīng)驗，這種所擔(dān)心的后果是完全可以避免和防范的。
在上述未來情境中，財政的實體層級，將明確無誤地不再具有下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的實際需要，總體而言政權(quán)體系“行政改革”意義上的扁平化、精簡機構(gòu)、降低行政成本和減少信息的“不對稱”程度等目標，都可與此形成相呼應(yīng)、相內(nèi)洽的關(guān)系。
3.行政省直管縣的漸進配套
與鄉(xiāng)財縣管后引出的上述未來情境看，某些相類似的邏輯關(guān)系，也存在于市縣級。如果能夠在配套改革中使財政省直管縣的模式成形、穩(wěn)定和普遍化，其“內(nèi)生的”演變前景，應(yīng)可以推進到行政的省直管縣，而最終以財政層級的扁平化，引致行政層級的扁平化。其正面效應(yīng)，同樣也有精簡機構(gòu)(一些地方體現(xiàn)為“市縣合并”)的好處，特別是有減少中間環(huán)節(jié)、降低信息不對稱而提升行政體系運行綜合績效的好處。這一前景雖值得期待，但也較深地觸動原有利益格局，并且顯然不必操之過急。浙江幾十年財政省直管縣的經(jīng)驗表明，長期實行市與縣“行政不同級但財政同級、在一個平臺上對省說話搭體制”的辦法，并不會產(chǎn)生政府行政、財政運行中的一些“硬障礙”，地級市、縣級市這樣的行政級別差異，和干部行政級別待遇隨之而來的差異，可以放在未來相對從容的漸進改革(“最小一攬子多輪推進的改革”)實施過程中，去尋求形成最小震動因素的配套改革處理方案。
行政級別的調(diào)整改變，在體制內(nèi)的敏感性是可想而知的，中國改革深水區(qū)需要攻堅克難的一系列觸動既得利益的改革任務(wù)，如作排序，會有許多任務(wù)相比較“市縣行政層級歸為一級”顯得更為緊迫和重要。所以，對于合乎邏輯的“行政省直管縣”的改革發(fā)力，我們可以秉持更為長久的耐心來做準備，在過渡中循序漸進地最終實現(xiàn)這一改革訴求。
五、全國三級、地方兩級財政事權(quán)配置框架下的地方稅體系(財源)建設(shè)與財力劃分
當(dāng)前，在合理清晰界定各級政府事權(quán)的前提下，如何合理配置各級政府的財權(quán)，首當(dāng)其沖的是財政收入中最具主導(dǎo)作用和規(guī)范形式的稅收。如何合理、可行地按照稅種分別配置各級政府的稅基(不排除必要的“共享”設(shè)計)?前文已提及的“財權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)”原則，其實質(zhì)性含義主要在于對經(jīng)過多年討論、已有基本共識的“外溢性、信息復(fù)雜程度、激勵兼容機制”三大要領(lǐng)的正確掌握，并在深化省以下分稅制財政體制改革的命題之下，會不可避免地首先對應(yīng)到如何構(gòu)建符合市場經(jīng)濟和分稅制體制客觀要求的地方稅體系這個重大的改革任務(wù)上。
黨的十九大報告中明確要求：“深化稅收制度改革，健全地方稅體系。”這一改革任務(wù)，也具有在中國改革深水區(qū)攻堅克難、啃硬骨頭的典型特征。對于我國與分稅制體制相適應(yīng)的地方稅體系，已研討多年，但在實踐中，其大思路與框架建設(shè)，還遠未成型。自“營改增”使地方政府原有的唯一大宗穩(wěn)定財源—營業(yè)稅退出歷史舞臺后，這一問題上的矛盾糾結(jié)更為凸顯。我在研究中形成的基本觀點，可以追溯到20世紀90年代初期基于美國訪學(xué)研究而形成的“兩支柱”認識，即中國未來的地方稅體系中，可形成年復(fù)一年大宗、穩(wěn)定收入來源的地方稅種，當(dāng)推房地產(chǎn)稅和資源稅這兩項。前者在建立框架、逐步形成成熟的制度安排之后，有望成為中國大部分地區(qū)尤其是工商業(yè)活動發(fā)達程度高、人居密集度高的區(qū)域地方稅中的主力稅種;后者則可以成為中西部工商業(yè)發(fā)達程度不太高、但恰恰屬于自然資源富集地區(qū)的地方稅中的骨干稅種。這兩大稅種，都是符合前述外溢性、信息復(fù)雜度和激勵兼容三項考慮而適宜把稅基配置在地方的稅種。遺憾的是，已歷四十余年的改革過后，前者還僅僅在上海、重慶兩地有以“房產(chǎn)稅”名義的改革試點，中央層面多次強調(diào)推進此項改革，而屢屢未能符合期待;終于在2021年中央決策層明確了積極穩(wěn)妥推進房地產(chǎn)稅立法和擴大房產(chǎn)稅改革試點范圍(五年為期)的“雙管齊下”部署之后，又遇2021年下半年后“三重壓力”造成審慎考慮所有收縮性政策的局面，故而還待創(chuàng)造適宜條件才能啟動試點擴圍方案，以求為在“稅收法定”軌道上推進房地產(chǎn)稅立法工作，提供更為豐富的本土經(jīng)驗。資源稅改革的進展相對較好，其覆蓋面從煤炭、石油、天然氣，可望再擴大到更多的金屬礦與非金屬礦，并且應(yīng)在河北等地推出水資源稅改革試點后，爭取將水資源稅擴大到覆蓋全國。除海上石油不易劃清“屬地”而規(guī)定為中央級的國稅之外，其他資源稅都可依屬地原則，無爭議地成為地方稅體系的組成部分。
2022年“國辦發(fā)20號”文件雖然沒有正面述及地方稅體系建設(shè)相關(guān)的改革內(nèi)容，但隱含了加快構(gòu)建地方稅體系改革以適應(yīng)形勢發(fā)展需要的邏輯導(dǎo)向，并在“合理劃分省以下各級財政事權(quán)”和“明晰界定省以下各級財政支出責(zé)任”的要求之后，順理成章地明確要求：“參照稅種屬性劃分收入”。根據(jù)分稅制的體制“自洽性”要求，“國辦發(fā)20號”文件明確表述了如下要領(lǐng)：“將稅基流動性強、區(qū)域間分布不均、年度間收入波動較大的稅收收入作為省級收入或由省級分享較高比例，將稅基較為穩(wěn)定、地域?qū)傩悦黠@的稅收收入作為市縣級收入或由市縣級分享較高比例。對金融、電力、石油、鐵路、高速公路等領(lǐng)域稅費收入，可作為省級收入，也可在相關(guān)市縣間合理分配。除按規(guī)定上繳財政的國有資本經(jīng)營收益外，逐步減少直至取消按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分政府間收入的做法。”這一段話所包含的內(nèi)容，可理解為三大層次：其一，省以下稅基配置的原則，表述上在原來的“三項原則”基礎(chǔ)上，又有所豐富、細化和發(fā)展;其二，更為靈活和更強調(diào)因地制宜地由省以下兩級共享的，是有網(wǎng)狀背景特征的金、電、油、鐵、高方面的特定稅費;其三，除國有資本收益外，要最終取消按行政隸屬關(guān)系劃分政府間收入的辦法，這屬于鞏固1994年基本制度成果的掃尾事項。
再緊隨其后，“國辦發(fā)20號”文件又專述了“規(guī)范收入分享方式”的要求，總體精神是正視省與市縣兩級，主體稅種只能按比例分享的現(xiàn)實，要求“結(jié)合各稅種稅基分布、收入規(guī)模、區(qū)域間均衡度等因素，合理確定各稅種分享比例，”并指出非稅收入在以多種分成方式作分享的同時，發(fā)展方向是逐步走向規(guī)范化，同類稅費收入在省內(nèi)應(yīng)逐步統(tǒng)一。這樣，在深化省以下分稅制體制改革的指導(dǎo)內(nèi)容上，已從事權(quán)與支出責(zé)任劃分，推進到財權(quán)、稅基和非稅收入的劃分，也涉及了規(guī)范化的產(chǎn)權(quán)收入劃分。再往下，則有關(guān)于完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度的指導(dǎo)意見。這使“財政—事權(quán)—財權(quán)—財力”的體制要素整體鏈條，已近乎在“國辦發(fā)20號”文件中盡收眼底，其后在這一鏈條上，還應(yīng)論及的，主要是債務(wù)收入及其相關(guān)的預(yù)算管理問題，具體表現(xiàn)在“國辦發(fā)20號”文件的收尾部分。
六、加強和優(yōu)化地方分級預(yù)算管理，對地方債興利防弊
發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，建立現(xiàn)代財政制度，勢所必然地必須采取的一項財力籌集機制，是以發(fā)行公債的方式有償取得部分財政收入，以支持政府體系履職。20世紀80年代之初，一俟進入改革開放新時期，我國就摒棄了原來“既無內(nèi)得又無外債”的方針，舉借外債并在國內(nèi)發(fā)行國家公債。分稅制框架建立后，隨預(yù)算管理改革深化和預(yù)算管理體系適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要而作出種種改進，終于在漸進過程中推到《預(yù)算法》修訂而使地方公債的依法發(fā)行登堂入室。這就在既涵蓋中央又涵蓋地方層級的制度框架上，規(guī)范地確認了“政權(quán)—事權(quán)—財權(quán)—稅基—產(chǎn)權(quán)—舉債權(quán)—預(yù)算”的全要素體制鏈條。
我國地方政府以有償方式取得債務(wù)資金來源，曾有一段時期實際上是主要借助地方融資平臺的隱性負債方式，屬于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)軌中“潛規(guī)則”強制替代“明規(guī)則”的利弊同生現(xiàn)象：其利，在于調(diào)動地方政府體外資金支持貫徹各地方轄區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略;其弊，在于以隱性負債方式易形成融資風(fēng)險的過度積累而觸發(fā)危機。法治化建設(shè)軌道上“疏堵結(jié)合”的應(yīng)對方略，引出了修訂《預(yù)算法》而“開明渠、堵暗溝”的地方債陽光化運作新機制。這一規(guī)范化管理機制，也合乎邏輯地納入了十九大報告所要求的“建立全面規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”的重點任務(wù)之內(nèi)。
“國辦發(fā)20號”文件對于規(guī)范省以下財政管理，有兩點指導(dǎo)意見是緊扣地方債務(wù)管理問題的。其一，是規(guī)范管理專章的第一條，要求“各地區(qū)要加強開發(fā)區(qū)政府性債務(wù)管理，保持與財政管理體制適應(yīng)，強化開發(fā)區(qū)管委會等政府派出機構(gòu)舉債融資約束，堅決遏制地方政府隱性債務(wù)增量，合理控制政府債務(wù)規(guī)模，切實防范債務(wù)風(fēng)險。”顯然，這體現(xiàn)了中央管理層對于地方層面各類開發(fā)區(qū)所形成的政府債務(wù)如何規(guī)范管理的高度重視，對應(yīng)于各地以“國土開發(fā)”為底盤往往形成本地政府債務(wù)負擔(dān)主要組成部分的現(xiàn)實，形成相關(guān)的財政預(yù)算績效管理的一大重點。其二，是文件“壓軸”位置的最后一條，要求“堅持省級黨委和政府對本地債務(wù)風(fēng)險負總責(zé)，省以下各級黨委和政府按屬地原則和管理權(quán)限各負其責(zé)。落實省級政府責(zé)任，按屬地原則和管理權(quán)限壓實市縣主體責(zé)任，通過增收節(jié)支、變現(xiàn)資產(chǎn)等方式化解債務(wù)風(fēng)險，切實降低市縣償債負擔(dān)，堅決查處違法違規(guī)舉債行為。健全地方債務(wù)限額分配機制，一般債務(wù)限額應(yīng)與一般公共預(yù)算收入相匹配，專項債務(wù)限額應(yīng)與政府性基金預(yù)算收入及項目收益等相匹配，促進融資規(guī)模與項目收益相平衡，完善專項債資金投向領(lǐng)域禁止類項目清單，和違規(guī)使用專項債務(wù)處理處罰機制”。這段內(nèi)容豐富的文字表述，可大體按四層要領(lǐng)來掌握：一是地方各級加強地方政府債務(wù)管理的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，按“屬地原則”由省到市縣的壓實;二是以多種手段、方式降低債務(wù)風(fēng)險與償債負擔(dān)，堅決查處違法違規(guī);三是明確了地方政府債務(wù)限額分配機制的“兩匹配”原則;四是強調(diào)完善專項債資金投向的負面清單和處罰機制。
世事并無萬全之策，公共事務(wù)領(lǐng)域里財政分配的舉債機制，必有利、弊兩端。所以通觀現(xiàn)代市場經(jīng)濟體，無一例外都必須面對市場，處理公債機制“興利抑弊”的相關(guān)問題。我國地方公債陽光化登堂入室的法定框架，是以《預(yù)算法》等法規(guī)為依據(jù)的“怎么發(fā)、怎么用、怎么還”的一套規(guī)范性準則，實踐中還需與時俱進的動態(tài)優(yōu)化這套法規(guī)、準則及相關(guān)的政策與管理體系。在分稅制深化改革路徑上總結(jié)各級政府舉債機制的已有經(jīng)驗，值得指出的是，地方政府債務(wù)方面發(fā)揮其利、防抑其弊，有一條非常值得重視的要領(lǐng)，是援引大禹治水的古老智慧：“疏堵結(jié)合，堵不如疏，疏導(dǎo)為上”。地方公債作為投融資概念下政府對接市場的一種運作機制，必然伴隨風(fēng)險因素和可能的風(fēng)險過度之弊，防范、抑制其風(fēng)險因素，在中國仍處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)軌期、市場經(jīng)濟完善期的現(xiàn)實場景中，尤其需要注重以制度建設(shè)、機制創(chuàng)新，疏導(dǎo)公債資金債權(quán)方、債務(wù)方和資金使用相關(guān)各方基于利益考量的“驅(qū)動力(積極性)”和合理形成“制約力”兩方面因素，以規(guī)范化的“明渠”來開前門，關(guān)好后門、修好堤壩(圍墻)，堵住“暗溝”，以實現(xiàn)公債、地方債機制的興利防弊動態(tài)過程中的可持續(xù)健康發(fā)展。與地方財力，特別是與公債、專項債資金關(guān)聯(lián)緊密的各地方轄區(qū)的重點建設(shè)項目，以及與之“守正創(chuàng)新”地結(jié)合的政府與社會資本合作(PPP)、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金等的投融資，都需要以制度創(chuàng)新為龍頭，打開管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新的潛力空間，掌握好績效預(yù)算框架下債務(wù)資金運用中“興利防弊”的高水平思路和工作要領(lǐng)。
至此，文本依財政體制內(nèi)含的“政權(quán)—事權(quán)—財權(quán)—稅基—產(chǎn)權(quán)—債權(quán)—預(yù)算”制度優(yōu)化建設(shè)邏輯鏈條，結(jié)合新近的“國辦發(fā)20號”文件，作了重點問題的討論分析，并提出了研究者的認識與建議。至于預(yù)算管理優(yōu)化方面的陽光化、績效考評和數(shù)字信息體系建設(shè)等重大問題，則需另作專文探討了。
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