今年中國“兩會”期間，部分委員也就改革“養(yǎng)老雙軌制”向“兩會”提案，“養(yǎng)老雙軌制”凸顯的權利不平等以及由此產(chǎn)生的分配不公平問題已經(jīng)引起了社會廣泛關注，成為近期媒體熱議的主題。
所謂“養(yǎng)老雙軌制”，就是公務員和事業(yè)單位人員與企業(yè)退休職工實行兩套不同的養(yǎng)老保障制度。其中，公務員和事業(yè)單位人員享受從計劃經(jīng)濟時期延續(xù)而來的單位退休金制度，個人無需繳費，各級財政承擔退休人員的所有退休金，退休金替代率(退休金與退休前工資的比例)為90%;企業(yè)職工則參加與市場經(jīng)濟體制相適應的社會養(yǎng)老保險制度，企業(yè)與個人共同繳費，由養(yǎng)老保險基金承擔退休職工的基本養(yǎng)老金，養(yǎng)老金替代率(養(yǎng)老金與社會平均工資的比例)為59.2%。
雙軌制從何而來?
從上世紀80年代開始，為適應國有企業(yè)用工制度改革，擺脫“企業(yè)辦社會”的包袱，實現(xiàn)從單位保障向社會保障的轉軌，中國部分地區(qū)開始探索社會保障制度改革，“福利依附性”最強的企業(yè)退休金制度理所當然地成為了社會保障制度改革的前沿陣地。
經(jīng)過10多年的不斷探索，中國國務院于1997年頒布了《國務院關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(國發(fā)[1997]26號文件)，統(tǒng)一了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的制度模式，并將養(yǎng)老金替代率確定為58.5%,此后國發(fā)[2005]38號文件再將替代率調整為目前的59.2%。而時至今日，除部分地區(qū)積極探索事業(yè)單位社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌試點之外，大部分地區(qū)的公務員和事業(yè)單位人員仍然延續(xù)計劃經(jīng)濟體制下的單位退休金制度，并且在1993年之后反將退休金替代率從75%提高到90%，形成了“養(yǎng)老雙軌制”格局。
可以說，“養(yǎng)老雙軌制”不是一蹴而就的，其客觀原因在于目前我國體制改革進程不一，形成了一個企業(yè)——事業(yè)單位——機關的循序漸進的改革過程，并且與之相適應的相關制度建設還沒有到位;但主觀原因則在于傳統(tǒng)的福利依附觀念作祟，單位保障體制的既得利益者不愿放棄這種依附在身份上的特權，牢守計劃經(jīng)濟體制的最后一塊“蛋糕”，在某種程度上形成了公務員和事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的阻力。
雙軌制有悖公平
“養(yǎng)老雙軌制”政策直接導致公務員和事業(yè)單位人員與企業(yè)職工在退休收入方面存在明顯差距：一方面，公務員和事業(yè)單位人員享受著由財政支付的、相當于退休前工資90%的退休金待遇，而企業(yè)職工則只能接受由企業(yè)和個人繳費形成的養(yǎng)老保險基金支付的、相當于社會平均工資60%的養(yǎng)老金待遇，不考慮個人繳費部分，僅替代率差距就高達30%左右;另一方面，由于單位退休金制度和基本養(yǎng)老保險制度的待遇調整機制以及在職人員工資增長機制不同步，在前期公務員和事業(yè)單位工資增長率快于企業(yè)工資的前提，兩套制度下退休人員的實際收入水平被進一步拉大。
盡管從2005年起國家7次上調企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金，但與公務員和事業(yè)單位人員退休金之間的差距并沒有因“七連漲”而縮小，反而呈現(xiàn)出越拉越大的趨勢，部分地區(qū)差距高達4倍，全國平均差距仍維持在2倍左右。
中華人民共和國憲法第四十五條明確規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發(fā)展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)”。但是，“養(yǎng)老雙軌制”實施的結果是不利于社會公平，這種附加身份限定的物質幫助權和基本生存權有悖于憲法精神。
試點難突破
對于公務員和事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，“十五”計劃綱要明確提出“適時改革并完善機關事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險制度”，十六屆三中全會進一步提出了“積極探索機關和事業(yè)單位社會保障制度改革”，十七大報告再次要求“促進機關和企事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度改革”。
為落實事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險制度改革工作，2008年2月國務院常務會議原則通過了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，并確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期試點，與事業(yè)單位分類改革配套推進。但是到目前為止，該項試點工作進展緩慢，試點政策至今還未正式實施。
一項僅在5省市試點的事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險制度改革就這么難，全面推進公務員養(yǎng)老保險制度改革談何容易!
雖然當前事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點方案依然存在某些技術性缺陷，但最重要的原因在于公務員和事業(yè)單位人員既是養(yǎng)老保險制度的制定者和執(zhí)行者，又是既得利益者，這種雙重身份存在著利益沖突。
終結“養(yǎng)老雙軌制”、推行公務員和事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險制度改革，不僅是拿走別人手中的“蛋糕”，而且還要拿走自己的“蛋糕”，這更需要決策者有足夠的勇氣與決心。
“養(yǎng)老雙軌制”改革的思路與原則
公務員體制的形成、事業(yè)單位分類改革的推進，為公務員和事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險制度改革提供了前所未有的契機。
為此，2011年3月5日，中國國務院總理溫家寶在《政府工作報告》提出，2011年要積極推進機關和事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革。按照“到2020年建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障制度”的目標和“建立多層次的社會保障體系”的要求，公務員和事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的思路應是：通過改革現(xiàn)行單位保障制度，統(tǒng)一公務員、事業(yè)單位和企業(yè)基本養(yǎng)老保險制度模式，統(tǒng)一基本養(yǎng)老金目標替代率，最終建成政府、單位(企業(yè))、個人共同負擔，強制性基本養(yǎng)老保險、職業(yè)年金和個人儲蓄相結合的多層次養(yǎng)老保障體系。
何時改革“養(yǎng)老雙軌制”是一個決心的問題，而怎樣改革則是一項技術性問題。從改革的技術層面來看，改革過程中應堅持以下原則：一是應與公務員和事業(yè)單位體制改革配套實施;二是應通過構建多層次養(yǎng)老保障體系的方式統(tǒng)一基本養(yǎng)老金替代率，并以發(fā)展職業(yè)年金的方式滿足不同群體的多方面保障需求;三是應妥善解決新老制度的平穩(wěn)過渡問題，妥善解決“老人”和“中人”的歷史欠債;四是應統(tǒng)一和明確相關政策，如女干部與女職工法定退休年齡、基本養(yǎng)老金計發(fā)基數(shù)、待遇調整機制、各級財政為公務員和參照公務員管理的事業(yè)單位人員社會統(tǒng)籌賬戶的繳費責任、各級財政對本統(tǒng)籌層級基礎養(yǎng)老金的“兜底”責任等。
(注：本文僅代表作者本人觀點。作者劉昌平教授是武漢大學社會保障研究中心專職研究員，博士生導師。目前在英國牛津大學老齡化研究中心訪學。作者聯(lián)系郵箱Liucp1@yahoo.com.cn )
