關(guān)鍵詞：生態(tài)文明;基本法規(guī);黨內(nèi)法規(guī);條例;銜接協(xié)調(diào)

　　按照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(2019)第三條規(guī)定，生態(tài)文明黨內(nèi)基本法規(guī)應(yīng)是在生態(tài)文明工作方面體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專門規(guī)章制度。目前，我國(guó)生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)取得重大進(jìn)展，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性和全局性變化。我國(guó)已進(jìn)入綠色低碳循環(huán)發(fā)展的新時(shí)代，為了促進(jìn)黨領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)文明工作的科學(xué)化、規(guī)范化和制度化，有必要制定統(tǒng)率性的生態(tài)文明黨內(nèi)基本法規(guī)。

　　制定生態(tài)文明黨內(nèi)基本法規(guī)的必要性

　　我國(guó)開展生態(tài)文明建設(shè)需要最嚴(yán)密的國(guó)家法制和黨內(nèi)法制[1]。國(guó)家生態(tài)文明法制體系目前基本健全。在黨內(nèi)生態(tài)文明法制建設(shè)方面，黨的十八大將生態(tài)文明寫入黨章，黨的十九大對(duì)黨章中生態(tài)文明的規(guī)定作了豐富和發(fā)展。黨的十八大以來，黨中央依據(jù)黨章的規(guī)定加強(qiáng)了黨內(nèi)生態(tài)文明法規(guī)和相關(guān)規(guī)范性文件的建設(shè)，推進(jìn)了黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家生態(tài)環(huán)保法律法規(guī)的銜接和協(xié)調(diào)。但生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)仍存在一些缺憾，其中一個(gè)就是缺乏生態(tài)文明黨內(nèi)基本法規(guī)。從以下幾方面看，制定該法規(guī)是必要的。

　　黨加強(qiáng)生態(tài)文明工作領(lǐng)導(dǎo)的需要

　　《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(2019)第五條規(guī)定，條例對(duì)黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或某一方面重要工作作出全面規(guī)定。黨的十八大以來，為了加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村、法治、統(tǒng)一戰(zhàn)線等重要領(lǐng)域工作的領(lǐng)導(dǎo)，中共中央印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》(2019)、《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》(2019)、《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》(2020)等基本的黨內(nèi)法規(guī)。黨的十九大報(bào)告提出“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)”，《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》(2021)指出“中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局是經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體”，可見生態(tài)文明對(duì)于中國(guó)特色社會(huì)主義“五位一體”的事業(yè)和中華民族永續(xù)發(fā)展十分重要。雖然污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)目前取得了重大進(jìn)展，但還需黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家和人民深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，全面實(shí)施碳達(dá)峰、碳中和行動(dòng)，為2050年美麗中國(guó)全面建成和2060年前力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)碳中和奠定工作基礎(chǔ)。對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)這項(xiàng)長(zhǎng)期的重點(diǎn)工作，需加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，但現(xiàn)行的黨內(nèi)生態(tài)文明專門法規(guī)數(shù)量少且涵蓋面有限，其他黨內(nèi)法規(guī)中有關(guān)生態(tài)文明的規(guī)定零散且專門性太強(qiáng)，亟需制定一部本領(lǐng)域的黨內(nèi)基本法規(guī)，為黨全面領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家和人民開展生態(tài)文明建設(shè)和改革作出基本規(guī)定。

　　全面系統(tǒng)開展生態(tài)文明工作的需要

　　目前，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入了以降碳為重點(diǎn)戰(zhàn)略方向、推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善由量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時(shí)期。其中，深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，有序推進(jìn)碳達(dá)峰、碳中和，均會(huì)帶來廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革，任務(wù)之重、時(shí)間之緊前所未有。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些基層黨委和政府對(duì)于生態(tài)文明工作特別是碳達(dá)峰、碳中和工作的目標(biāo)、職責(zé)、任務(wù)和要求仍不太了解，集體研究、決策部署和組織推進(jìn)工作的規(guī)范化也不足。一些地方黨委和政府能夠主動(dòng)作為，加強(qiáng)集體學(xué)習(xí)，全面開展調(diào)研，積極組織推進(jìn);而有的地方黨委和政府則持觀望態(tài)度。因此，亟需制定一部系統(tǒng)性的生態(tài)文明黨內(nèi)基本法規(guī)，全面規(guī)定地方各級(jí)黨委的生態(tài)文明工作職責(zé)、任務(wù)和要求;建立新的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制;指導(dǎo)和督促地方各級(jí)黨委和政府層層抓落實(shí)，按照規(guī)定把黨中央對(duì)生態(tài)文明的決策部署主動(dòng)轉(zhuǎn)化為自覺自愿的行動(dòng)。[2]

　　規(guī)范有序開展生態(tài)文明建設(shè)工作的需要

　　黨的十八屆三中全會(huì)以來，黨中央已印發(fā)生態(tài)文明改革措施達(dá)60多項(xiàng)，地方各級(jí)黨委結(jié)合各地實(shí)際也印發(fā)了相應(yīng)的細(xì)化或配套文件。生態(tài)文明改革措施之多、改革領(lǐng)域之寬、改革時(shí)間之長(zhǎng)、改革影響之深前所未有，其實(shí)施需要嚴(yán)密的黨內(nèi)法規(guī)制度健全領(lǐng)導(dǎo)體制和責(zé)任機(jī)制予以保障。生態(tài)文明黨內(nèi)基本法規(guī)的建設(shè)，除了黨章對(duì)生態(tài)文明作出基本規(guī)定外，還體現(xiàn)在以下三方面：一是《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》(2015)、《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》(2019)、《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定(試行)》(2017)等黨內(nèi)生態(tài)文明專門法規(guī)，對(duì)某一領(lǐng)域或某一環(huán)節(jié)的生態(tài)文明工作作出全面規(guī)定;二是《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》(2017)等綜合性的黨內(nèi)基本法規(guī)和《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》(2019)等重點(diǎn)領(lǐng)域的黨內(nèi)基本法規(guī)，對(duì)生態(tài)文明領(lǐng)域的內(nèi)容作出監(jiān)督保障類或領(lǐng)導(dǎo)類的專門規(guī)定;三是綜合性黨內(nèi)法規(guī)盡管未規(guī)定生態(tài)文明的內(nèi)容，但其適用于生態(tài)文明有關(guān)工作環(huán)節(jié)，如《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》(2018)適用于黨員的生態(tài)文明違紀(jì)行為。通過梳理發(fā)現(xiàn)，對(duì)于地方各級(jí)黨委如何全面決策部署和組織實(shí)施生態(tài)文明建設(shè)與改革工作，目前缺少對(duì)應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)類和自身建設(shè)類基本規(guī)定，亟需在本領(lǐng)域制定一部綜合性黨內(nèi)基本法規(guī)，促進(jìn)生態(tài)文明工作的規(guī)范化和有序化。

　　黨和國(guó)家生態(tài)文明工作銜接的需要

　　《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》(2014)指出“注重黨內(nèi)法規(guī)司國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)”。黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的銜接與協(xié)調(diào)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)的重要保障。在國(guó)家立法層面，《中華人民共和國(guó)憲法》2018年修改時(shí)，對(duì)生態(tài)文明作了根本規(guī)定，《中華人民共和國(guó)民法典》(2020)、《中華人民共和國(guó)刑法》(1997)、《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》(2021)、《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(2017修正)等國(guó)家基本法律對(duì)生態(tài)文明或者生態(tài)環(huán)保作了相關(guān)規(guī)定，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(2014)等國(guó)家生態(tài)環(huán)保專門法律法規(guī)在節(jié)約能源資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、應(yīng)對(duì)氣候變化等領(lǐng)域?qū)ι鷳B(tài)文明作了針對(duì)性規(guī)定。在黨內(nèi)法規(guī)層面，黨章對(duì)“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明”的理念、方針、道路、制度和目標(biāo)作了根本規(guī)定，《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》(2017)等黨內(nèi)基本法規(guī)對(duì)生態(tài)文明違紀(jì)行為作了專門或涵蓋性規(guī)定，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》(2015)等黨內(nèi)生態(tài)文明專門法規(guī)對(duì)生態(tài)文明的監(jiān)督保障作了針對(duì)性規(guī)定。盡管黨內(nèi)法規(guī)的制定以必要和精要為條件，但與國(guó)家生態(tài)文明法律法規(guī)體系相比，從數(shù)量和覆蓋面來看，系統(tǒng)性明顯不足，從效力等級(jí)來看，層次性稍顯不足?？偟膩砜矗谏鷳B(tài)文明方面，黨內(nèi)法規(guī)體系對(duì)國(guó)家法律法規(guī)體系的呼應(yīng)性不足，亟需在黨章指導(dǎo)下制定一部統(tǒng)率性的黨內(nèi)基本法規(guī)，促進(jìn)黨內(nèi)生態(tài)文明專門法規(guī)的查漏補(bǔ)缺，促進(jìn)與國(guó)家法律法規(guī)的對(duì)接和協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)法治政

　　黨和法治國(guó)家的有機(jī)統(tǒng)一。

　　制定生態(tài)文明黨內(nèi)基本法規(guī)的主要建議

　　關(guān)于生態(tài)文明黨內(nèi)基本法規(guī)的名稱，按照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(2019)有關(guān)條例制定的規(guī)定，可以命名為“中國(guó)共產(chǎn)黨生態(tài)文明工作條例”。該條例的制定，建議以黨章關(guān)于生態(tài)文明的規(guī)定為依據(jù)，從以下幾方面為黨統(tǒng)領(lǐng)生態(tài)文明工作謀篇布局。

　　關(guān)于制定主體和法規(guī)地位的建議

　　在制定主體方面，鑒于“中國(guó)共產(chǎn)黨生態(tài)文明工作條例”作為生態(tài)文明領(lǐng)域的黨內(nèi)基本法規(guī)，按照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(2019)規(guī)定的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限，建議由中共中央組織起草。

　　在法規(guī)地位方面，按照黨內(nèi)法規(guī)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，該條例屬于黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)，在生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)體系中處于統(tǒng)率性地位，對(duì)生態(tài)文明工作的地位、作用、路線、方針、原則、政策、組織領(lǐng)導(dǎo)、工作任務(wù)、隊(duì)伍建設(shè)和保障落實(shí)作出綜合性基本規(guī)定。在效力上，指導(dǎo)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》(2015)等現(xiàn)行黨內(nèi)生態(tài)文明專門法規(guī)或包括生態(tài)文明內(nèi)容的其他黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施和修改，指導(dǎo)黨中央有關(guān)工作機(jī)關(guān)適時(shí)出臺(tái)生態(tài)文明宣傳教育、群眾組織、執(zhí)法司法等工作需要的黨內(nèi)法規(guī)。

　　關(guān)于制定目的和體例設(shè)計(jì)的建議

　　在制定目的方面，建議結(jié)合中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)情，立足于我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和生態(tài)環(huán)境保護(hù)水平，將堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)生態(tài)文明工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，提高生態(tài)文明工作的科學(xué)化、規(guī)范化、制度化水平，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，促進(jìn)綠色低碳循環(huán)發(fā)展，提升人民群眾的幸福感，促進(jìn)人與自然和諧共生作為條例追求的價(jià)值目標(biāo)。

　　在體例設(shè)計(jì)方面，《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》(2021)指出“黨從思想、法律、體制、組織、作風(fēng)上全面發(fā)力，全方位、全地域、全過程加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)”。以此為指導(dǎo)，條例可設(shè)立總則、組織領(lǐng)導(dǎo)和職責(zé)、主要任務(wù)、隊(duì)伍建設(shè)、保障措施、考核監(jiān)督、附則七章開展規(guī)范設(shè)計(jì)。所有規(guī)范的設(shè)計(jì)既要考慮黨章對(duì)生態(tài)文明工作的根本要求和黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)開展綠色低碳循環(huán)發(fā)展工作的實(shí)際需求，也需考慮生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)體系與國(guó)家生態(tài)文明法律法規(guī)體系銜接協(xié)調(diào)的法治需要。

　　關(guān)于指導(dǎo)思想和基本方針的建議

　　在指導(dǎo)思想方面，建議在總則中強(qiáng)調(diào)黨對(duì)生態(tài)文明工作的領(lǐng)導(dǎo)地位，突出習(xí)近平生態(tài)文明思想在新時(shí)代的指引作用，在“五位一體”總體布局內(nèi)堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)的工作總基調(diào)，貫徹新發(fā)展理念，走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，全面健全生態(tài)文明工作的組織體系、制度體系和工作機(jī)制，加快推進(jìn)生態(tài)文明治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

　　在基本方針方面，建議將習(xí)近平生態(tài)文明思想中的“八個(gè)堅(jiān)持”作為黨領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)文明工作的基本方針，并闡述黨中央對(duì)新時(shí)代綠色發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)尤其是碳達(dá)峰、碳中和工作的基本要求，為條例具體條款內(nèi)容的設(shè)計(jì)和展開指明方向。

　　關(guān)于工作原則和主要任務(wù)的建議

　　在基本原則方面，建議設(shè)立堅(jiān)持黨對(duì)生態(tài)文明工作的全面領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持以人民為中心、堅(jiān)持走高質(zhì)量發(fā)展道路、堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山、堅(jiān)持完善和落實(shí)生態(tài)文明制度、堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)、堅(jiān)持系統(tǒng)推進(jìn)綠色循環(huán)低碳發(fā)展等貫穿生態(tài)文明建設(shè)始終的工作原則，指導(dǎo)條例中相關(guān)規(guī)則的起草。

　　在主要任務(wù)方面，建議遵循經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律和生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)律，按照既定的綠色發(fā)展目標(biāo)及其中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和碳達(dá)峰、碳中和工作目標(biāo)，將黨總攬生態(tài)文明建設(shè)工作全局、協(xié)調(diào)各方的體制機(jī)制落實(shí)到國(guó)土空間規(guī)劃和用途管控、城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、環(huán)境污染治理、資源能源節(jié)約、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范、綠色生產(chǎn)生活、流域區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)、綠色激勵(lì)約束、綠色技術(shù)創(chuàng)新、環(huán)境執(zhí)法司法、環(huán)境宣傳教育、生態(tài)文化等工作任務(wù)中，建立最嚴(yán)格的生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)制度，設(shè)立最有效的生態(tài)文明黨內(nèi)工作機(jī)制。

　　關(guān)于組織領(lǐng)導(dǎo)和工作職責(zé)的建議

　　在組織領(lǐng)導(dǎo)方面，建議按照生態(tài)文明建設(shè)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、盡職免責(zé)、失職追責(zé)、終身追責(zé)”的原則，在“組織領(lǐng)導(dǎo)和職責(zé)”一章規(guī)定中央統(tǒng)籌，省(區(qū)、市)負(fù)總責(zé)，市、縣、鄉(xiāng)級(jí)抓落實(shí)的生態(tài)文明工作總體制;設(shè)立中央和地方生態(tài)文明工作委員會(huì)或領(lǐng)導(dǎo)小組，明確委員會(huì)(領(lǐng)導(dǎo)小組)及其成員單位的工作職責(zé)，統(tǒng)籌提升生態(tài)文明工作的綜合績(jī)效。[3]

　　在工作職責(zé)方面，建議在“組織領(lǐng)導(dǎo)和職責(zé)”一章分條概括列舉地方各級(jí)黨委及其班子成員的責(zé)任，規(guī)定地方各級(jí)黨委和部門黨組生態(tài)文明決策議事規(guī)則與程序，壓實(shí)決策部署的推進(jìn)和落實(shí)責(zé)任，提高工作的積極性、主動(dòng)性和規(guī)范性;[3]健全河長(zhǎng)、湖長(zhǎng)、灣長(zhǎng)，細(xì)化各級(jí)黨委和政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌開展水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職責(zé);明確省級(jí)、市級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)生態(tài)文明立法的體制，建立相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)立法質(zhì)量負(fù)責(zé)的機(jī)制;完善區(qū)域之間的黨委聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)?shù)募s束機(jī)制。在“隊(duì)伍建設(shè)”一章規(guī)定加強(qiáng)生態(tài)文明領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)管、教育、技術(shù)人才的培養(yǎng)要求，健全社會(huì)各界人才的參與和支持機(jī)制，夯實(shí)生態(tài)文明工作的隊(duì)伍基礎(chǔ)。

　　關(guān)于保障落實(shí)和責(zé)任追究的建議

　　在保障落實(shí)方面，建議在“保障措施”一章分別設(shè)置改革、投入、科技、教育、規(guī)劃、法治等保障專條，規(guī)定各級(jí)黨委的生態(tài)文明工作保障責(zé)任，將黨對(duì)生態(tài)文明的領(lǐng)導(dǎo)融入各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)的具體工作中。

　　在責(zé)任追究方面，建議在“考核監(jiān)督”一章將生態(tài)文明納入對(duì)各級(jí)黨委和政府的高質(zhì)量發(fā)展考核指標(biāo)體系。[2]對(duì)地方各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子不履行和不正確履行職責(zé)的，設(shè)立指向性規(guī)定，要求依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》(2017)、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》(2018)、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》(2015)的規(guī)定精準(zhǔn)問責(zé)，不再作出具體的追責(zé)規(guī)定。

　　參考文獻(xiàn)

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