國(guó)家的各項(xiàng)政策如何在縣域社會(huì)落地？
縣級(jí)黨委政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府如何互動(dòng)？
縣級(jí)黨委政府如何調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作積極性？
縣域領(lǐng)導(dǎo)干部如何樹(shù)立權(quán)威？
鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何利用現(xiàn)有資源做工作？
縣域中的基層干部的狀況和發(fā)展前景如何？
《縣鄉(xiāng)中國(guó)：縣域治理現(xiàn)代化》一書對(duì)上述問(wèn)題做了抽絲剝繭、入木三分的剖析。該書是武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系楊華教授的新作，是一本展現(xiàn)縣鄉(xiāng)政治生態(tài)的寫實(shí)白描書。
精彩片段
縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“兩個(gè)一把手”是什么關(guān)系？
搞清楚鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記和鎮(zhèn)長(zhǎng)的關(guān)系、縣委書記和縣長(zhǎng)的關(guān)系，是一個(gè)非常有意思和挑戰(zhàn)性的問(wèn)題，也是深入理解中國(guó)政治的一個(gè)切口。
作者發(fā)現(xiàn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)不存在“書記是黨委一把手、鎮(zhèn)長(zhǎng)是政府一把手”的說(shuō)法。在書記眼中，整個(gè)鎮(zhèn)上的事情無(wú)論是干部人事，還是經(jīng)濟(jì)財(cái)權(quán)，都掌握在自己手中。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的總體性和統(tǒng)合性，決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力集中在黨委書記手中。當(dāng)過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的人都有幾把刷子，在治理技術(shù)、群眾工作、資源動(dòng)員、關(guān)系協(xié)調(diào)、政治技巧上都是好手。擔(dān)任過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的干部彼此之間有較強(qiáng)的身份認(rèn)同，也有強(qiáng)烈的自豪感，也是向上晉升最重要的履歷。
到了縣一級(jí)，黨政關(guān)系就要復(fù)雜、實(shí)質(zhì)得多。在縣域，縣委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)的治理格局已經(jīng)形成。但是，畢竟政府是一個(gè)獨(dú)立的系統(tǒng)，行政職權(quán)掌握在政府及部門手中。在實(shí)踐中，可能出現(xiàn)這種局面：縣委及縣委書記做出了決策，政府及部門可能不執(zhí)行或選擇性執(zhí)行。在縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)下，縣委書記管干部，縣長(zhǎng)是財(cái)務(wù)“一支筆”?？h委書記要用錢，需要縣長(zhǎng)簽字。如果縣長(zhǎng)不簽字、不批錢，縣委書記做出的決策也就執(zhí)行不了。
基層領(lǐng)導(dǎo)干部的最大壓力來(lái)自哪里？
當(dāng)前基層“問(wèn)責(zé)機(jī)制”中存在的一個(gè)悖論現(xiàn)象是，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)出的問(wèn)題被上級(jí)發(fā)現(xiàn)或被媒體曝光后，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)為了保護(hù)自己不出事、不被問(wèn)責(zé)，而對(duì)下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)頻繁濫用“問(wèn)責(zé)機(jī)制”、加大問(wèn)責(zé)處罰力度。上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)常用的問(wèn)責(zé)措施是給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)免職處分。這種處分過(guò)重，意味著直接中斷鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的仕途。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)生怕這種事情發(fā)生，但又防不勝防，倍感壓力。
據(jù)作者的調(diào)查，目前在基層，“80后”“90后”年輕干部已經(jīng)走上了領(lǐng)導(dǎo)崗位，在有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，“80后”已經(jīng)占了班子成員的大部分。
這些年輕的領(lǐng)導(dǎo)干部有思想、有經(jīng)驗(yàn)、有活力、有抱負(fù)、有闖勁，但他們身上背負(fù)著一股沉重的壓力，他們似乎在負(fù)重前行。多地鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部這樣形容他們身上的壓力，“晚上躺下睡著之后，不知道第二天早上自己是躺在床上還是躺在監(jiān)獄里”。中西部某貧困縣有十五六個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這兩三年間有一半的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記被問(wèn)責(zé)免職。
在新時(shí)代，基層領(lǐng)導(dǎo)干部的壓力不是來(lái)自腐敗害怕被抓，晉升競(jìng)爭(zhēng)激烈，甚至不是來(lái)自事情多、任務(wù)重、矛盾復(fù)雜，或者不被群眾和輿論理解，而是來(lái)自政治問(wèn)責(zé)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部中，壓力最大的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)。政治問(wèn)責(zé)就像懸在基層領(lǐng)導(dǎo)干部頭上的一把“達(dá)摩克利斯之劍”，隨時(shí)都有落下來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)“片線結(jié)合”制度創(chuàng)新的精髓是什么？
作者以湖南某縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，詳細(xì)介紹和剖析了“片線結(jié)合”的基本情況、必要性、機(jī)理、功能、創(chuàng)新點(diǎn)。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的“三定”方案，考慮的只是縣級(jí)各職能部門任務(wù)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的落地問(wèn)題，并沒(méi)有充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身的基層工作、重點(diǎn)工作，也沒(méi)有考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)新生事務(wù)不斷出現(xiàn)、工作任務(wù)抓多增實(shí)的問(wèn)題。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)不缺人，要想做好工作，就需要將工作人員的最大限度地調(diào)動(dòng)起來(lái)。“片線結(jié)合”制度在不違背“三定”方案原則的基礎(chǔ)上，針對(duì)具體治理事務(wù)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作分成科層工作、基層工作和重點(diǎn)工作，再通過(guò)“雙向選擇”的方式，將不同的人配置到不同的工作崗位上，達(dá)到人與事、人與人之間的優(yōu)化組合，實(shí)現(xiàn)工作與培養(yǎng)、激勵(lì)相統(tǒng)一，從而全面調(diào)動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的積極性。
科層工作又稱“面上工作”或“坐辦公室”，是指在辦公室完成的上級(jí)職能部門交辦的常規(guī)任務(wù)?；鶎庸ぷ饔址Q“片區(qū)工作”，將全鎮(zhèn)的村和社區(qū)劃分為幾大片區(qū)，片長(zhǎng)和片員負(fù)責(zé)包干村、社區(qū)的所有事務(wù)。重點(diǎn)工作，也就是“線”上的工作，比如綜治維穩(wěn)線和重點(diǎn)工程線。
如何讓縣鄉(xiāng)干部把工作當(dāng)成事業(yè)來(lái)做？
在基層工作中，現(xiàn)在普遍存在的一個(gè)現(xiàn)象是，即便政策不符合實(shí)際，基層干部也不再“變通”，去創(chuàng)造性地解決問(wèn)題，甚至不再反映實(shí)際情況了。為什么會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象？作者認(rèn)為，基層干部自主性弱化是其根源。
基層治理的規(guī)范化、政策制定的剛性化、政策執(zhí)行的監(jiān)督化、工作考核的問(wèn)責(zé)化導(dǎo)致了基層干部自主性弱化。
作者在書中記錄了一位副鎮(zhèn)長(zhǎng)的述說(shuō)。過(guò)去鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解的農(nóng)村糾紛案例，不一定需要卷宗，大一點(diǎn)的糾紛只要做好相關(guān)記錄就行，說(shuō)一兩句就解決了的糾紛，根本就不做記錄?，F(xiàn)在，縣綜治辦下文要求每一個(gè)案例都需要有詳細(xì)的卷宗，卷宗除了要詳細(xì)記錄糾紛調(diào)解過(guò)程之外，每次調(diào)解都需要涉事雙方、調(diào)解人、在場(chǎng)人等簽字畫押。如果完全按照卷宗指示的路徑、程序進(jìn)行調(diào)解，糾紛根本無(wú)法調(diào)解，因?yàn)檗r(nóng)村糾紛調(diào)解有自己的路徑和邏輯。那么，案卷就只能在糾紛調(diào)解之后再補(bǔ)充。但是一補(bǔ)充就會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題：一是一個(gè)糾紛調(diào)解只需半天，補(bǔ)充卷宗就要四五天時(shí)間，且完全是造假。二是補(bǔ)充卷宗時(shí)需要各方簽字，就可能出現(xiàn)：本來(lái)已經(jīng)平息的事情，工作人員找當(dāng)事人簽字時(shí)，當(dāng)事人反悔，案件出現(xiàn)反復(fù)，折騰工作人員。工作人員為了不折騰，就按程序調(diào)解，就可能使得調(diào)解冗長(zhǎng)而無(wú)效。
要改變這種局面，就要賦予基層干部自主性，比如政策要留有余地、任務(wù)不能太細(xì)致、允許反饋和修正、減少政治任務(wù)化等。
對(duì)于基層干部而言，包干制給予他們的自主性最大。無(wú)論是包干事務(wù)還是包干領(lǐng)域，抑或是包干區(qū)域，都可以說(shuō)是基層干部的“一畝三分地”。上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要的是結(jié)果，基層干部在自己的“一畝三分地”內(nèi)完全可以“我的地盤我做主”，自主性非常強(qiáng)，這對(duì)他們的激勵(lì)特別大。所以，基層應(yīng)該是在包干制基礎(chǔ)上，適度嵌入科層規(guī)范。
