2022年國際國內形勢分析

　　一、后疫情時代全球經濟恢復速度可能減緩

　　世界百年未有之大變局正在加速演化。承接2021年之勢，2022年將繼續(xù)處于重要的結構調整期。從國際上看，正在發(fā)生的俄烏沖突猛烈沖擊全球政治經濟秩序，影響極其深遠。中美關系雖然有回暖跡象，但雙方博弈競爭的基本格局不會改變。疫情后全球供應鏈向區(qū)域供應鏈的調整重組已成定局，各大經濟體都在抓緊進行供應鏈的重新布局。2021年對全球經濟產生廣泛影響的供應鏈危機和大宗商品價格上漲大概率還將持續(xù)一段時間。雖然新冠疫情已處于后半程，但余音未消，仍將繼續(xù)影響世界。特別值得重視的是，隨著疫情壓力減輕以及通脹來勢猛烈，美聯儲政策取向正調轉方向，貨幣政策從量化擴張轉向逐步收縮，加息與縮表已在路上，這將對全球特別是新興經濟體產生重大影響。世界銀行預計2022年全球經濟增長將顯著放緩，從2021年的5.5%降至2022年的4.1%。國際貨幣基金組織(IMF)則預計2022年全球經濟將增長4.4%，較去年10月份預測值下調0.5個百分點。經合組織(OECD)預計2022年全球經濟復蘇勢頭放緩，增長4.5%。受多種因素影響，上述國際組織也調整了對2022年中國經濟的預測值，世行預計2022年中國經濟增長率5.1%，國際貨幣基金組織預計中國經濟增長4.8%，OECD預測中國2022年和2023年將放緩至5.1%，均較此前的預測有所下調。這表明，2022年我國經濟增長不容樂觀。

　　二、國內經濟面臨較大的下行壓力

　　2021年，我國經濟全年增長率為8.1%，經濟總量達到近114.4萬億元，人均80976元，按年平均匯率折算達到12551美元，已非常接近目前世界銀行定義的高收入國家門檻下限。但同時也要看到，由于種種因素影響，2021年下半年以來，我國經濟經歷了一波快速下降，從第一、二季度的18.3%、7.9%陡降到第三、四季度的4.9%和4.0%。

　　一般認為，我國經濟的潛在增速在5%-6%之間，低于這個速度，將給就業(yè)、居民收入、企業(yè)利潤、政府財政收入、社會穩(wěn)定等帶來極大的壓力。如果放任經濟下行，廣大企業(yè)、特別是中小微企業(yè)將會發(fā)生嚴重的生產經營困難，一大批中小微企業(yè)可能破產倒閉，進而失業(yè)增加，引發(fā)各種社會不穩(wěn)定因素。長期積累的一些問題和矛盾可能顯露，經濟運行鏈條中一些薄弱環(huán)節(jié)、風險點將暴露出來，進而引發(fā)連鎖反應。這在一定程度上影響我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現代化的進程，減弱我國駕馭百年未有之大變局的能力。因此，2022年需要集中全力，調動各方面的力量進行應對，全力穩(wěn)住宏觀經濟的大盤，為持續(xù)推進結構性改革、實現高質量發(fā)展營造前提和條件。

　　2022年要“穩(wěn)字當頭、穩(wěn)中求進”，全力穩(wěn)定宏觀經濟大盤

　　一、進出口難再現2021年的盛景

　　疫情發(fā)生以來，我國進出口在經歷了最初的沖擊后，隨即強勢反彈，在全球貿易嚴重受阻的情況下一枝獨秀，對穩(wěn)定經濟增長做出了重大貢獻。2020年，我國貨物貿易進出口總值32.16萬億元，比2019年增長1.9%，貿易順差3.7萬億元，增長27.4%，創(chuàng)歷史新高。2021年，我國進出口繼續(xù)強勢增長，全年貨物進出口總值為39.1萬億元人民幣，比2020年增長21.4%，一年之內相繼跨過5萬億、6萬億美元兩大臺階，達到了歷史高點。必須看到，這一多年來罕見的外貿盛景背后的主要推動因素有較大的偶然性和一次性。一是在新冠疫情全球大流行的背景下，我國疫情防控領先于其它國家，打了一個漂亮的時間差。二是我國強大的工業(yè)制造能力和完整堅韌的產業(yè)鏈、供應鏈發(fā)揮了重大作用。三是各國應對新冠疫情實施的大封鎖政策之下，各類“防疫經濟”的興起和繁盛。2022年，隨著疫情好轉、疫苗大范圍接種，各國邊境漸次放開，全球供應鏈恢復速度加快，預計我國的這一優(yōu)勢將明顯下降。換言之，2022年凈出口對我國經濟的拉動作用將有所放緩，至少不能期待再有2021年的上佳表現。

　　二、消費恢復仍然受制于疫情發(fā)展的不穩(wěn)定因素

　　我國擁有世界上最大的內需市場和最大規(guī)模的中等收入群體，內需在任何時候對于我國經濟增長都有著十分重要的作用，也是今后經濟持續(xù)穩(wěn)定增長的基本支撐力量。從2021年的情況看，全年社會消費品零售總額440823億元，比上年增長12.5%，最終消費支出拉動經濟增長5.3個百分點，對經濟增長的貢獻率達到65.4%。但是也要看到，由于種種因素的影響，目前消費對于經濟增長的拉動作用還沒有充分發(fā)揮出來。汽車和住房以往是拉動消費的主要引擎，但現在均已進入了一個相對減弱的階段，而教育、醫(yī)療、文化等服務類的消費潛能還沒有完全釋放出來。受疫情的不確定影響，明年消費環(huán)境整體而言仍將處于復蘇期，各類面對面接觸型服務消費的全面回升還有待時日，這都會在較大的程度上制約了消費對于經濟增長的拉動作用。

　　三、投資需求是穩(wěn)增長的不二選擇

　　在我國的特殊體制和特殊發(fā)展階段下，投資歷來是經濟穩(wěn)定之錨。從歷次經濟面下行壓力時政府的應對策略看，在消費、凈出口拉動能力受限的情況下，通過穩(wěn)投資來穩(wěn)增長歷來都是宏觀調控的不二選擇。特別是2021年下半年我國經濟新一波的下行，深究起來與投資不足有較大關系。2021年，全年資本形成總額拉動經濟增長僅1.1個百分點，對經濟增長的貢獻率只有13.7%，均為近年來的新低。特別是第四季度，資本形成總額對經濟增長的貢獻一度為負數(拉動經濟-0.5個百分點，對經濟增長的貢獻率為-11.6%)，為幾十年來所未見。進一步具體分析，三大主體投資中制造業(yè)投資比上年增長13.5%，保持了較高增速。但房地產投資急劇下降，全年投資147602億元，僅比上年增長4.4%，與往年兩位數以上的增長不可同日而語?；A設施投資方面，如果不含電力、熱力、燃氣及水生產和供應業(yè)，全年僅增長0.4%，相當于基本上沒增長。

　　通過以上簡要分析可以看出，在其它條件不變的情況，2022年要穩(wěn)住宏觀經濟的大盤，保持經濟運行在合理區(qū)間，最需要、最能見效的辦法是增加投資，恢復并加強投資對于經濟的支撐作用。鑒于制造業(yè)投資率已處于高位，房地產發(fā)展轉向以及房住不炒的堅定政策取向，通過加快基礎設施建設投資來達到穩(wěn)定宏觀經濟大盤的目的，基本上是當前的不二選擇。因此，2022年穩(wěn)住宏觀經濟大盤的主要策略是“增投資”“促消費”“穩(wěn)出口”“防風險”。一是要加大政府投資力度和速度，發(fā)揮好投資對于“穩(wěn)增長”定海神針的作用。二是要處理疫情防控和經濟增長之間的關系，千方百計恢復和促進居民消費。三是要利用好制造大國和疫情防控領先所形成的時間優(yōu)勢，盡可能抓住外需上升的良機。四是要協(xié)調好重大結構調整與穩(wěn)增長的關系，對房地產、中小金融機構、地方債務等長期積累下來的風險，要有序釋放，把握好節(jié)奏，不急于求成，避免不同風險形成共振和疊加。

　　2022年積極財政政策的三大重點

　　一、保持適當支出強度，適度超前開展基礎設施投資

　　2021年我國財政收入形勢較好,一般公共預算收入首次突破20萬億元，達到20.25萬億元，比上年增長10.7%，與2019年相比增長6.4%，完成收入預算并有一定超收。綜合研判，今年上半年我國財政收入有望繼續(xù)保持較好增長態(tài)勢。目前我國財政赤字率不高，2021年為3.2%，遠低于世界上主要經濟體。雖然政府債務規(guī)模絕對量達到46.55萬億元(2020年)，但占GDP的比重(負債率)為45.8%，低于國際通行的60%警戒線，風險總體可控。這些都為2022年繼續(xù)實施積極的財政政策打下了良好的基礎。

　　2022財政支出將保持適當的強度，并且“靠前發(fā)力”，支出進度將進一步加快，以充分發(fā)揮財政政策對穩(wěn)增長的支撐作用。預計2022年我國政府支出規(guī)模、債務規(guī)模將有所增加，特別是地方政府專項債仍然將保持較大力度，總規(guī)?？赡懿坏陀诮衲甑乃?。由此釋放出來的巨量資金，將主要用于擴大政府支出、增加政府投資，適度超前開展基礎設施投資。從投資方向上看，既包括加快城市管道老化更新改造這樣的民生項目，也將重點圍繞數字化轉型和綠色轉型這兩條高質量發(fā)展的主線，以各類“新基建”為主體，面向未來、面向全局，突出基礎性、公共性，短期為穩(wěn)增長做貢獻、中長期為我國經濟社會高質量發(fā)展夯實基礎。需要指出的是，在積極財政政策釋放出巨量資金后，對各級地方政府的項目準備、實施、管理能力也將提出更高的要求。要進一步加強項目策劃和儲備，提高項目庫的“容量”和“質量”，防止“錢等項目”或資金與項目“分家”。要進一步強化項目與資金之間的匹配程度，保證項目建成后能有一定的收益和現金流。要做好項目管理，努力提高項目的投資績效?？傊?，要堅持形成有效投資，確保形成實物工作量，切實將寶貴的財政資金用到“穩(wěn)增長”的刀刃上。

　　二、實施更大力度減稅降費，增強市場主體活力

　　自2015年以來，我國每年都推出力度不同的減稅降費政策。據有關部門統(tǒng)計，“十三五”期間，我國累計減稅降費金額達到7.6萬億元，有力支持了經濟社會的發(fā)展。2021年持續(xù)實施減稅降費政策，全年為市場主體新增減負1.1萬億元。2022年為了繼續(xù)做好“六保”“六穩(wěn)”工作，我國將繼續(xù)實施更大力度減稅降費，增強市場主體活力。但與過去相比，2022年的減稅降費將體現兩個“更加突出”。

　　第一，更加突出減稅降費政策的精準性和針對性，主要瞄準中小微企業(yè)、個體工商戶、制造業(yè)等國民經濟運行和產業(yè)鏈、供應鏈中的重點環(huán)節(jié)、薄弱環(huán)節(jié)實施有針對性的政策扶持。這主要是因為在當前疫情沖擊還沒有完全過去的背景下，中小微企業(yè)、個體工商戶仍然是受經濟下行影響最大的部分，而它們直接關系著就業(yè)和老百姓生計，是實施“六保”“六穩(wěn)”政策的關鍵環(huán)節(jié)。疫情發(fā)生以來，制造業(yè)雖然率先恢復，但今年受到國際大宗商品價格、國際運價等大幅度上漲的影響，特別是面對全球供應鏈重組的壓力，也需要相應的政策扶持以強基固本。

　　第二，更加突出結構性，努力將短期的減稅降費與完善我國稅收制度的長遠需要結合起來。

　　一是延續(xù)并完善部分已經出臺的減稅降費政策。前幾年，我國出臺了不少支持小微企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，這些政策將于今年年底到期。為了做好今年“六保”工作，可將這些政策延期一年。繼續(xù)執(zhí)行小規(guī)模納稅人增值稅優(yōu)惠政策，對月銷售額未超過15萬元的納稅人免征增值稅政策。繼續(xù)執(zhí)行小型微利企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，對年應納稅所得不超過100萬元的部分，按2.5%計稅;超過100萬元但不超過300萬元的部分，按10%計稅。

　　二是進一步加大增值稅留抵退稅的政策力度。增值稅的留抵部分，本質上是企業(yè)的資金占用。加大增值稅留抵退稅的改革力度，既能顯著減輕企業(yè)負擔，也有利于規(guī)范和優(yōu)化稅收制度。今年，為適應形勢需要，可以加大留抵退稅力度，做到應退盡退。適當降低政策門檻，讓更多的市場主體能夠享受政策。比如，按照目前規(guī)定，留抵退稅需要滿足連續(xù)6個月有增量留抵稅額，而且納稅信用等級要為A或B，但一些新開辦企業(yè)納稅信用等級較低，無法及時享受政策。對此可出臺針對性的解決辦法。

　　三是適當擴大研發(fā)費用加計費用扣除比例政策的享受面。為了支持制造業(yè)的發(fā)展，鼓勵經濟“脫虛向實”，去年我國已經將制造業(yè)企業(yè)研發(fā)費用加計扣除比例從75%提高到100%，同時允許企業(yè)提前享受，收到了很好的效果。今年可將這項政策擴大范圍，使各類科技型企業(yè)都能享受，以加快促進技術進步，帶動全社會加大研發(fā)費用的投資。對扣除的費用范圍可考慮適當擴大，將合理的間接費用一并納入，以放大這項政策的實施效果。

　　四是適當減輕中低收入群體的個人所得稅負擔。日前，國務院常務會議已公布了三項政策：將全年一次性獎金不并入當月工資薪金所得、實施按月單獨計稅的政策延至2023年底;將年收入不超過12萬元且需補稅或年度匯算補稅額不超過400元的免予補稅政策延至2023年底;將上市公司股權激勵單獨計稅政策延至2022年底。這三政策預計可為社會減負1100億元。另外，為適應我國人口結構變化，還可考慮提高三孩養(yǎng)育、養(yǎng)老保險費用扣除標準。

　　五是堅決治理亂收費。近年來，國家持續(xù)治理亂收費，極大地降低了社會交易成本，優(yōu)化了營商環(huán)境，但個別地方仍屢禁不止，有的還花樣翻新。必須看到，亂收費會嚴重抵消減稅降費政策效果，加重企業(yè)負擔，影響企業(yè)信心和預期。要標本兼治，持續(xù)治理亂收費。要嚴禁擅自設立收費項目、提高征收標準、擴大征收范圍，發(fā)現一起，處理一起。要進一步加強對行業(yè)協(xié)會商會收費的規(guī)范管理，并用市場化的方法推動經營性收費趨于合理。

　　三、要統(tǒng)籌好發(fā)展與安全的關系，始終保持好我國財政的可持續(xù)性

　　當前和未來一個時期，百年未來有之大變局仍將處于加速演化期，大國關系與國際地緣政治頻繁變化，數字化和綠色轉型也以催枯拉朽的方式重新定義人類社會習以為常的生產和生活方式，極大地增強了對未來的不確定性。從國內的情況看，我國經濟數字化轉型才處于起步階段，綠色轉型更是任重而道遠，多年積累下來的結構性矛盾、問題風險也需要有序化解。與此同時，人民群眾對于美好生活的期待不斷豐富，對能買得起的住房、優(yōu)質教育醫(yī)療、良好生態(tài)環(huán)境的需求越發(fā)強烈，對實現基本公共服務均等化的呼聲很高……所有這些，都將轉化為對政府財力的現實需要。中長期而言，財政可持續(xù)面臨壓力。

　　要進一步統(tǒng)籌好發(fā)展與安全、長期與短期的關系，保持好我國財政的可持續(xù)性。在“穩(wěn)字當頭、穩(wěn)中求進”的總要求下，2022年，積極財政政策在擴大支出的同時，要更加注重精準、注重提升效能。一是要處理好“擴支”與增效之間的關系。擴大支出不是所有的支出都同步增加，財政支出結構同樣要有增有減、有保有壓。要突出財政支出的重點，主要支持國民經濟和社會發(fā)展急需，同時又對長遠發(fā)展有益的科技、創(chuàng)新、能源轉型、制造業(yè)發(fā)展、糧食安全等方面。二是要始終堅持近年來黨政機關過緊日子的傳統(tǒng)，原則上不增加一般性支出，繼續(xù)嚴格控制“三公”經費，嚴格執(zhí)行各項經費開支標準，嚴禁各類樓堂管所和形象工程建設支出，嚴禁鋪張浪費和大手大腳花錢，厲行節(jié)約辦一切事業(yè)。三是要進一步嚴肅財經紀律，對財政收支中的各類違規(guī)違紀現象嚴格查處，堅決制止。四是要實施好全面預算績效管理，將績效要求落實到每一分錢上，推動績效管理向縱深發(fā)展。五是要加強地方政府債務管理，堅決遏制新增地方政府隱性債務，對各類新增隱性債務行為，發(fā)現一起、查處一起、問責一起，終身問責、倒查責任;穩(wěn)妥化解隱性債務存量，完善常態(tài)化監(jiān)控、核查、督查機制，對各類隱性債務風險隱患做到早發(fā)現、早處置，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線。六是要加快預算一體化建設工作，用好大數據，全面提升財政管理現代化水平。

　　對我國積極財政政策的幾點深層次思考

　　一、如何處理好名義赤字率與實際赤字率之間的關系

　　長期以來，我國財政赤字率均維持在3%左右。即使2020年面臨百年未有大疫情的嚴重沖擊，當年也僅上升到3.6%。2021年隨著經濟有所恢復，赤字率隨之回調到3.2%。預計2022年仍將保持較低水平。但與此同時必然看到，目前我國赤字率是以一般公共預算的收支數為計算基礎，與國際上全口徑政府收支的計算慣例不完全符合。以2020年為例，官方標準的赤字率為3.60%，而采取國際統(tǒng)計標準的赤字率則達到了6.18%。如果剔除掉結轉結余資金，記入全國政府性基金預算差額情況，則廣義口徑的財政赤字率已經達到10.58%。名義赤字率較低，一方面有利于保持和提高我國主權債務評級，降低融資成本，但另一方面可能誤導各方面高估財政實力，進而產生不切實際的“債務期待”。一種典型的看法是，我國赤字率這么低，說明財政政策不夠積極，還有很大的發(fā)債空間。因此，以發(fā)展的眼光看，逐漸調整我國赤字率的計算口徑，促進名義赤字率與實際赤字率的逐漸收斂，是今后財政工作必須面對的一項任務。如何開啟這項頗具難度的任務，是十分值得思考的問題。

　　二、如何處理好債務規(guī)模與債務結構的關系

　　2020年，我國政府債務余額與GDP之比(負債率)為45.8%，雖然與國際通行標準相比，仍然在可控與安全范圍內，但目前存在三大突出問題。一是各級政府債務還本付息的支出越來越大，負擔越來越沉重，已成為新形勢下新的財政“剛性支出”。二是結構性壓力突出。國債與地方債結構不合理，前者輕、后者重。一般債和專項債結構不合理，前者輕、后者重。顯性債和隱性債結構不合理，前者輕、后者重。三是地方政府專項債限額大量結余。在實際工作中，很多地方政府反映專項債“不好用”，沒有足夠的項目與之匹配。

　　結合今后一個時期的國際形勢變化和國內一系列重大戰(zhàn)略任務的安排布置，可能需要在適當的時候對債務結構進行調整，適當增加國債，調減地方債;適當增加地方政府一般債，調減專項債務，同時嚴格控制各類隱性債務，以此平衡上述各類債務之間的關系，保證在債務總量繼續(xù)擴大的同時，結構上更加平衡，更加穩(wěn)定。

　　三、如何處理好結構性減稅與結構性增稅之間的關系

　　經過“十三五”時期大規(guī)模減稅降費之后，目前我國財政實力與支出前景已不具備繼續(xù)實施大規(guī)模普惠性減稅降費的條件，但經濟形勢、產業(yè)發(fā)展、區(qū)域協(xié)調等始終對結構性減稅提出現實需要。從我國稅制結構上看，從間接稅為主向直接稅為主的轉型迄今并未完成。2020年，在當年全部稅收收入中，直接稅和間接稅的比重分別為32.94%和44.60%，與2016年31.57%和39.07%相比，間接稅占比提高近5個百分點。在稅制轉型過程中，所得稅的不斷完善，房地產稅甚至遺產稅的陸續(xù)到來都會在一定程度上產生加稅的效果。如何在保持宏觀稅負基本穩(wěn)定的前提下，平衡好結構性減稅與結構性加稅之間的關系，也是今后理財工作中必須嚴肅對待的大事。以企業(yè)所得稅為例，加稅和減稅需要同時并存。一方面，近年來，因為連續(xù)出臺對小微企業(yè)的所得稅優(yōu)惠制度，社會上已形成了對小微企業(yè)低稅甚至無稅的認知慣性，今后應考慮將類似政策從制度上固定下來，以激發(fā)市場主體活力，增強社會預期。另一方面，由于多年來累積的大量稅收優(yōu)惠，很多企業(yè)實際承擔的所得稅率遠低于25%的名義稅率，部分大企業(yè)的實際稅負甚至不足10%。隨著新一輪國際稅收改革的呼之欲出，特別是15%的全球最低稅率將于2023年正式實施，這勢必要求我國提高某些企業(yè)的實際稅負。平臺經濟經歷多年的快速發(fā)展后，即使是25%的企業(yè)所得稅率，事實上已難于對其利潤水平進行合理調節(jié)，資源型企業(yè)的情況也與之類似。未來，如何根據我國經濟社會發(fā)展的實際需要，將近年來受到社會廣泛歡迎的小微企業(yè)所得稅優(yōu)惠從制度上固定下來，也適當提高一些需要重點調節(jié)的行業(yè)、企業(yè)的所得稅稅率，做到稅制有增有減，增強我國財政經濟制度的彈性和韌性，促進縱向公平，同樣也需要深入思考。

　　總之，圍繞2022年經濟工作穩(wěn)字當頭、穩(wěn)中求進的總要求，積極財政政策要提升效能、更加精準、可持續(xù)。積極財政政策釋放出來的巨量資金，既要用得出，還要用得好，財政投資要圍繞經濟數字化轉型、綠色轉型兩條主線，突出基礎性和公共性，短期為穩(wěn)增長做貢獻，長期則夯實我國經濟穩(wěn)定持續(xù)增長的基礎。