人地村關(guān)系的粘度變化和農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的重大轉(zhuǎn)型，呈現(xiàn)出已有制度安排與農(nóng)業(yè)發(fā)展方式不適應(yīng)。集體所有農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)制度安排存在的一些內(nèi)在缺陷，在結(jié)構(gòu)變革的沖擊下不斷顯化：第一，集體所有權(quán)的權(quán)能、性質(zhì)和實(shí)現(xiàn)形式不明帶來集體組織與農(nóng)戶之間的土地權(quán)利關(guān)系混亂。第二，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的規(guī)則、權(quán)能安排不明確。第三，農(nóng)戶承包權(quán)權(quán)能不完整、保護(hù)不嚴(yán)格。第四，經(jīng)營權(quán)權(quán)能界定和保護(hù)不清晰。20世紀(jì)80—90年代以來，農(nóng)地流轉(zhuǎn)已成事實(shí)，但長期以來關(guān)于經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策和法律界定模糊，土地經(jīng)營權(quán)從何而來、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)則和程序如何、如何進(jìn)行權(quán)能界定與保護(hù)等等都沒有提到議事日程。
直到黨的十八屆三中全會，《決定》提出要賦予承包農(nóng)戶的承包權(quán)占有、使用、收益和流轉(zhuǎn)權(quán)，賦予流入土地的經(jīng)營者抵押權(quán)和擔(dān)保權(quán)。2013年中央農(nóng)村工作會議指出：把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行，這是我國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新。2019年開始實(shí)施的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》正式確定了“三權(quán)分置”，界定了“三權(quán)”各自的權(quán)能和“三權(quán)分置”下農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)原則，對農(nóng)地“三權(quán)分置”作出了可操作性的規(guī)定。2021年開始實(shí)施的《中華人民共和國民法典》明確了集體土地所有權(quán)的主體是“農(nóng)民集體”，強(qiáng)調(diào)了土地承包經(jīng)營權(quán)的身份屬性和用益物權(quán)屬性，增設(shè)土地經(jīng)營權(quán)制度。至此，集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)分置并行的農(nóng)村土地制度基本構(gòu)建。
農(nóng)地三權(quán)分置實(shí)現(xiàn)了制度創(chuàng)新。一是土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利再分割。農(nóng)地權(quán)利不斷分割與合約再議定是集體所有制建立與演變的基本特征。中國改革開放初期，在集體所有制下進(jìn)行了集體所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利分割，明晰了集體所有權(quán)的權(quán)利主體和內(nèi)涵，創(chuàng)設(shè)承包經(jīng)營權(quán)，是對集體所有制的第一次創(chuàng)新。新時代在集體所有制下，通過承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的再分割，既保障了集體成員承包權(quán)，又實(shí)現(xiàn)了經(jīng)營權(quán)的設(shè)權(quán)賦權(quán)，是集體所有制權(quán)利改革的又一次制度創(chuàng)新。這一制度創(chuàng)新進(jìn)一步明確界定農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的權(quán)能，在制度上保障了集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的實(shí)施，明晰了農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵和地位，創(chuàng)設(shè)了土地經(jīng)營權(quán)并予以賦權(quán)、實(shí)施和保護(hù)，使集體地權(quán)權(quán)利結(jié)構(gòu)從“兩權(quán)分置”的雙層權(quán)利架構(gòu)發(fā)展為“三權(quán)分置”的三層權(quán)利架構(gòu)，是一次重大的集體制理論創(chuàng)新。
二是土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利設(shè)定與依法保障。2018年12月修訂的《土地承包法》明確了土地經(jīng)營權(quán)的合法地位，并從土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、登記和融資擔(dān)保等方面擴(kuò)充了其權(quán)能。從設(shè)權(quán)來看，土地流轉(zhuǎn)是土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)分置的前提，未流轉(zhuǎn)之前土地經(jīng)營權(quán)和土地承包權(quán)統(tǒng)一于土地承包經(jīng)營權(quán)。流轉(zhuǎn)之后，土地經(jīng)營權(quán)設(shè)權(quán)繼受于土地承包權(quán)，其權(quán)利性質(zhì)和權(quán)利期限應(yīng)農(nóng)戶意愿和承包合同而設(shè)立。從賦權(quán)和保護(hù)來看，土地經(jīng)營權(quán)包含對農(nóng)地的占有、使用、收益等較為完整的權(quán)能，賦予土地經(jīng)營權(quán)人“獲得對抗第三人的效力”，增強(qiáng)了第三方作為實(shí)際經(jīng)營人對農(nóng)地的掌控能力。
三權(quán)分置形成的集體所有、農(nóng)戶承包、經(jīng)營主體經(jīng)營的制度架構(gòu)，是我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的又一次制度創(chuàng)新，奠定了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興的土地制度基礎(chǔ)。農(nóng)地三權(quán)分置通過更明晰的土地承包權(quán)解除了“土”對農(nóng)民的約束、通過經(jīng)營權(quán)的設(shè)權(quán)賦權(quán)打破了“村”對非集體成員的阻隔，化解了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的社會保障屬性與財產(chǎn)權(quán)屬性之間的矛盾，開啟了以“人”的流動為核心的城鄉(xiāng)要素重組和對流。農(nóng)地三權(quán)分置通過土地經(jīng)營權(quán)設(shè)權(quán)和賦權(quán)重構(gòu)了集體土地地權(quán)體系，在不觸動集體所有制前提下使土地流轉(zhuǎn)規(guī)模、范圍、速度得到大幅度提升，通過土地經(jīng)營權(quán)在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展實(shí)現(xiàn)了以土地為核心的農(nóng)業(yè)要素重組，有利于提高土地利用效率和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率。農(nóng)地三權(quán)分置作為繼集體所有、家庭承包制改革后對中國農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)的頂層制度設(shè)計，一方面在不改變集體所有制性質(zhì)下實(shí)現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的法定，在集體地權(quán)向農(nóng)戶開放的基礎(chǔ)上進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了集體地權(quán)向集體成員之外的耕作者開放，形成了更加開放的集體地權(quán)權(quán)利體系構(gòu)造;另一方面對承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)實(shí)行依法平等保護(hù)，進(jìn)一步構(gòu)建了促進(jìn)從鄉(xiāng)土中國向城鄉(xiāng)中國轉(zhuǎn)變的土地權(quán)利體系，為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民現(xiàn)代化提供了制度基礎(chǔ)。
未來的理論研究和政策方向。一是進(jìn)一步探索集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式。盡管目前的農(nóng)地三權(quán)分置明確集體所有權(quán)的權(quán)利主體是農(nóng)民集體，并且強(qiáng)調(diào)了集體經(jīng)濟(jì)組織是集體所有權(quán)的行使代表。但是，城鄉(xiāng)人口流動和戶籍制度松動造成集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民集體不同一，導(dǎo)致集體所有權(quán)的集合發(fā)生變化。同時，集體所有權(quán)與農(nóng)民承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的關(guān)系模糊，集體所有權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵和權(quán)利邊界不明晰導(dǎo)致集體所有權(quán)產(chǎn)權(quán)殘缺。二是人口城市化帶來的成員權(quán)變化?，F(xiàn)行農(nóng)地制度的本質(zhì)是以成員權(quán)為核心的集體所有制，農(nóng)民依據(jù)集體成員身份獲得土地承包經(jīng)營權(quán)，成員權(quán)具體化為擁有使用權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)甚至占有權(quán)和支配權(quán)的財產(chǎn)權(quán)。人口城市化造成了人地關(guān)系的實(shí)質(zhì)性松動，農(nóng)地對農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)重要性下降，成員權(quán)逐漸從側(cè)重于占有和使用等權(quán)能的財產(chǎn)權(quán)變成側(cè)重于流轉(zhuǎn)和收益等權(quán)能的身份性財產(chǎn)權(quán)。三是新主體的進(jìn)入。隨著土地流轉(zhuǎn)范圍的擴(kuò)大，越來越多的新主體通過流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了對農(nóng)地的實(shí)際占有和使用。集體產(chǎn)權(quán)制度改革也使得非本集體的成員，甚至城鎮(zhèn)居民或工商資本，也可以通過出資等方式申請加入集體經(jīng)濟(jì)組織。新主體的進(jìn)入，不僅造成集體經(jīng)濟(jì)組織變動而影響集體所有權(quán)行使，還對耕作者經(jīng)營權(quán)的設(shè)權(quán)、賦權(quán)和保護(hù)提出了新要求。未來的理論研究和制度改革需要進(jìn)一步明確農(nóng)地權(quán)利體系，公平保障“三權(quán)”主體的權(quán)能和地位，保持鄉(xiāng)村穩(wěn)定的土地權(quán)利秩序。
二是統(tǒng)一的農(nóng)村土地權(quán)利體系建構(gòu)。中國現(xiàn)行農(nóng)村土地權(quán)利體系性安排缺失。一是對不同類型的土地設(shè)置不同的功能和不同的權(quán)利安排。農(nóng)地、宅基地和集體建設(shè)用地不僅功能不一，各自的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)安排也差異極大，整個土地權(quán)利設(shè)置缺乏成體系的安排，導(dǎo)致各類土地的權(quán)利設(shè)置割裂，造成市場上各類土地權(quán)利之間矛盾重生。二是不同類型土地的權(quán)能安排程度不一。集體經(jīng)濟(jì)組織對農(nóng)地?fù)碛械氖羌w成員委托其行使的權(quán)利，而對宅基地的分配和管制以及對集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓、收益等方面行使了更強(qiáng)的所有權(quán)。土地權(quán)能安排程度差異造成不同土地之間的功能轉(zhuǎn)化困難，導(dǎo)致農(nóng)村在統(tǒng)籌利用土地上的困難，進(jìn)而導(dǎo)致整個社會管理成本高昂、權(quán)利保障缺乏統(tǒng)一規(guī)范。統(tǒng)一的土地權(quán)利是形成高標(biāo)準(zhǔn)土地市場體系的基礎(chǔ)，幾種不同類型的土地基于功能而非基于權(quán)利進(jìn)入市場，導(dǎo)致土地市場化扭曲，市場配置效率低。矯正土地權(quán)利的體系性安排缺失，形成統(tǒng)一的土地權(quán)利體系是下一步理論研究和制度改革的重點(diǎn)。
三是農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的未來。在制定農(nóng)地三權(quán)分置法律以后，要解決各項權(quán)利保護(hù)的實(shí)施。一方面在通過承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離從而實(shí)現(xiàn)承包權(quán)身份性與土地經(jīng)營權(quán)非身份性的區(qū)隔的同時，注重對農(nóng)戶承包權(quán)利的嚴(yán)格保護(hù)。另一方面應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步探索農(nóng)民自愿、有償退出承包權(quán)的機(jī)制。經(jīng)營權(quán)利走向側(cè)重于以完善的產(chǎn)權(quán)權(quán)能和嚴(yán)格的產(chǎn)權(quán)保護(hù)，為耕作者提供穩(wěn)定的農(nóng)地使用和投資預(yù)期，需要進(jìn)一步解決土地經(jīng)營權(quán)人對土地經(jīng)營權(quán)的處分權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍和對象、土地經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)等。
