北宋支持社會(huì)治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的財(cái)政機(jī)制主要包括以下方面。
一是以賦役制度發(fā)揮保障財(cái)政供給和調(diào)節(jié)貧富、維持穩(wěn)定的雙重作用
王曾瑜指出宋代鄉(xiāng)村賦役攤派有四種方式：按田地多寡肥瘠、按人丁、按戶等、按家業(yè)錢和稅錢，除人丁外，都是以財(cái)產(chǎn)為攤派標(biāo)準(zhǔn)，常是混通攤派。
宋朝賦稅攤派原則是“天下租賦科撥支折，當(dāng)先富后貧，自近及遠(yuǎn)”。職役攤派的原則也是富者多擔(dān)，貧者少擔(dān)或不擔(dān)，征派的依據(jù)是戶等，而戶等劃分的依據(jù)是資產(chǎn)。首先按有無(wú)應(yīng)稅資產(chǎn)劃分了主戶和客戶。主戶戶等劃分各縣“隨其風(fēng)俗，或以稅錢貫百，或以地之頃畝，或以家之積錢，或以田之受種，立為五等”，然后“各以鄉(xiāng)戶等第定差”，攤派職役。負(fù)擔(dān)最重的衙前、里正、戶長(zhǎng)、耆長(zhǎng)于第一、二等戶差派，負(fù)擔(dān)較輕的鄉(xiāng)書手、壯丁等于第四、五等差派，資產(chǎn)少于一定數(shù)額的主戶有職役“免出之法”。
宋人自詡“凡州縣諸般色役并是上等有物力人戶支當(dāng)，其鄉(xiāng)村下等人戶除二稅之外，更無(wú)大段差徭。自非大饑之歲，則溫衣飽食，父子兄弟熙熙相樂(lè)”。雖然實(shí)際征收中官員加碼，豪強(qiáng)欺奪，法外擅征層出不窮，下等戶并不能溫衣飽食，熙熙相樂(lè)，但富者多擔(dān)、貧者少擔(dān)的賦役征收原則和形式公平有利于社會(huì)穩(wěn)定。
二是建立了較前代更為周密的災(zāi)傷賑濟(jì)的財(cái)政應(yīng)對(duì)機(jī)制
北宋的賦稅蠲免在前代基礎(chǔ)上，法制化趨于完備，水、旱、蝗災(zāi)和戰(zhàn)亂等被列入賦稅災(zāi)傷減免范圍，減免的賦稅包括二稅、津渡稅、牛具稅、商稅等。
宋朝制定了報(bào)災(zāi)、檢核、監(jiān)察等系統(tǒng)的災(zāi)傷減免法律制度，較唐朝更趨合理和周密。除百姓訴災(zāi)、地方官員檢核外，還設(shè)檢田使臣監(jiān)察地方官的減免實(shí)效，防止其因政績(jī)考課而“不依災(zāi)傷檢放，勒令民戶依舊納稅，致民力愈困”。
宋朝制定了據(jù)災(zāi)傷程度相應(yīng)減放的制度，張文指出，宋代制度規(guī)定“災(zāi)傷二分至五分為小饑，放稅在二分至五分之間；災(zāi)傷五分至七分為中饑，放稅在五分至七分之間；災(zāi)傷七分以上為大饑，放稅也在七分至十分之間”。檢放分?jǐn)?shù)據(jù)貧富而有別，如明道二年(1033)四川饑荒，“免四等以下戶今秋田稅之半，三等以上十之三”。
北宋還新創(chuàng)多種賦稅緩征制度，豐富了應(yīng)對(duì)災(zāi)傷的財(cái)政手段。其主要措施賦稅展限、倚閣都是宋朝首創(chuàng)。展限即在繳納期限外再給予延遲繳納的明確時(shí)限。倚閣(住催)即暫時(shí)擱置賦稅，延納時(shí)限視情況而定。
賦稅緩征既暫時(shí)緩解了百姓當(dāng)前困境，又不損失政府財(cái)政總量。緩征也根據(jù)貧富而有差，在同次災(zāi)傷中貧弱者較富有者可優(yōu)先倚閣，賦稅緩征時(shí)間長(zhǎng)短也與稅戶負(fù)擔(dān)能力直接相關(guān)。緩征和蠲免常同時(shí)施行，如大中祥符九年(1016)京東、淮南蝗旱，災(zāi)田“按定合放數(shù)外，所納稅物三分以下者并與倚閣，四分以上者更放一分”。
三是社會(huì)保障系統(tǒng)及其財(cái)政支持較前代更為完備
宋代是中國(guó)古代社會(huì)保障制度發(fā)展的高峰期，形成了救荒、濟(jì)貧、扶弱三個(gè)方面的社會(huì)保障體系，以及倉(cāng)儲(chǔ)備荒、災(zāi)傷賑濟(jì)、日常救助等措施。宋朝建立財(cái)政撥款、賦稅性收入和經(jīng)營(yíng)性收入等社會(huì)保障體系的多種財(cái)政支持機(jī)制。內(nèi)藏、朝廷、三司(戶部)撥款，不論儲(chǔ)備財(cái)政，還是“經(jīng)費(fèi)”財(cái)政，都會(huì)用于各類賑濟(jì)。
除了財(cái)政撥款外，社會(huì)救濟(jì)的穩(wěn)定經(jīng)費(fèi)來(lái)源既有稅收性收入，如“隨苗帶納，歲歲而有”的專充賑濟(jì)的義倉(cāng)主要來(lái)自于兩稅附加稅，又有經(jīng)營(yíng)性收入，如救助老幼貧疾者的廣惠倉(cāng)就是以沒(méi)入戶絕田“募人耕，收其租”，常平倉(cāng)更是依靠經(jīng)營(yíng)取息維持運(yùn)行的主要救濟(jì)機(jī)構(gòu)。俞菁慧指出，王安石變法則將“平準(zhǔn)”“賑濟(jì)”常平舊模式變成了“經(jīng)營(yíng)”性新常平機(jī)制。醫(yī)療救濟(jì)的和劑局也是出售藥物循環(huán)做本。
北宋因大力強(qiáng)化征調(diào)體系開(kāi)拓工商業(yè)財(cái)源，整頓兩稅收入，財(cái)政汲取能力較唐代大為提高。盡管北宋實(shí)行募兵制，財(cái)政支出遠(yuǎn)超唐代，仍得以較好地維持了軍費(fèi)、官俸等財(cái)政支出，保障了國(guó)家機(jī)器的順利運(yùn)行。同時(shí)以更為周密和積極的財(cái)政舉措在社會(huì)治理方面建立了多項(xiàng)新機(jī)制，取得了較好的效果。
但與之相伴的是地方財(cái)政壓力和民眾賦稅負(fù)擔(dān)不斷加重。北宋財(cái)政體制的基本特點(diǎn)是高度中央集權(quán)，制定設(shè)計(jì)的前提是保障中央財(cái)政支出。在北宋前期，軍隊(duì)和官僚數(shù)量尚未膨脹，財(cái)政征收及中央對(duì)地方財(cái)權(quán)的收奪尚不苛嚴(yán)。北宋后期，收奪地方財(cái)權(quán)的手段——無(wú)額上供錢、經(jīng)制錢及各種封樁錢物花樣迭出，地方財(cái)政日陷窘境。不僅開(kāi)辟了多項(xiàng)歸屬中央的新法財(cái)賦，而且不斷加征附加稅和雜稅，將有償購(gòu)買變?yōu)闊o(wú)償賦稅，最終層層傳遞，轉(zhuǎn)嫁為百姓的沉重負(fù)擔(dān)。
這種趨勢(shì)從北宋后期到南宋不斷加重。最終雖不至于如朱熹所說(shuō)路州都明諭下級(jí)“不必留心民事，惟務(wù)催督財(cái)賦”，但地方財(cái)力趨勢(shì)是不斷弱化。另一方面，在政績(jī)考課和士人情懷驅(qū)使下，也探索出若干新的國(guó)家治理，特別是地方治理模式。
（作者為華東師范大學(xué)歷史學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師）
