[關(guān)鍵詞]新時(shí)代;社會(huì)保障;“十四五”時(shí)期

　　[中圖分類號(hào)]D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

　　五年規(guī)劃是中國(guó)改革進(jìn)程保持連續(xù)性和穩(wěn)定性的重要支撐，也是未來(lái)五年中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展的重要指引。[1]歷史已經(jīng)來(lái)到了第十四個(gè)五年規(guī)劃的起始點(diǎn)上。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要已經(jīng)發(fā)布，對(duì)未來(lái)五年我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域的發(fā)展作出了整體部署和宏觀指引。

　　“十四五”規(guī)劃將是我國(guó)發(fā)展歷史進(jìn)程中一次尤為重要的五年規(guī)劃，因?yàn)槲磥?lái)五年是國(guó)家“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的交匯期，是開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的關(guān)鍵期。未來(lái)五年，國(guó)家發(fā)展將會(huì)面臨著更加復(fù)雜的外部經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境，經(jīng)濟(jì)全球化的主流趨勢(shì)和逆全球化的局部特征將長(zhǎng)期并存，大國(guó)之間治理體系的沖突與比較將更加顯著。未來(lái)五年，我們也將面臨著更加復(fù)雜的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)需要在找到新動(dòng)能的同時(shí)，提高發(fā)展質(zhì)量，更多地將經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果惠及民生;人口老齡化將持續(xù)加速，人口紅利迫切需要轉(zhuǎn)向制度紅利、改革紅利和創(chuàng)新紅利;國(guó)民對(duì)于社會(huì)公平和民生保障質(zhì)量的訴求會(huì)持續(xù)提升，公共財(cái)政有限性與民生訴求剛性之間的矛盾將日益突出，從而迫切需要通過(guò)結(jié)構(gòu)性改革實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。

　　作為國(guó)家治理體系重要組成部分和民生保障體系的核心內(nèi)容，社會(huì)保障制度改革在“十三五”期間取得了重要進(jìn)展，[2]尤其是在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中，無(wú)論是直接指向貧困群體的社會(huì)救助制度，還是免除貧困群體年老和疾病后顧之憂的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保障制度，都為消滅絕對(duì)貧困人口的歷史性成就發(fā)揮了積極的作用。在2018年的國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中，無(wú)論是社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收體制的一錘定音，還是國(guó)家醫(yī)療保障局的成立，都優(yōu)化了社會(huì)保障的管理流程，為深化制度改革掃清了體制障礙，等等，以免除人們后顧之憂，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果合理共享的社會(huì)保障制度能夠充分體現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展思想，兼具經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性和政治性，從而有必要在新時(shí)代確立新的目標(biāo)和發(fā)展路徑，并明確在“十四五”期間的改革思路。

　　一、全面理解“十四五”規(guī)劃對(duì)社會(huì)保障的新要求

　　筆者認(rèn)為，“十四五”規(guī)劃綱要對(duì)社會(huì)保障及相關(guān)民生事業(yè)的要求有三個(gè)層次。第一個(gè)層次是對(duì)社會(huì)保障制度建設(shè)的具體要求，即綱要第四十九章，其核心要義是健全多層次社會(huì)保障體系，并對(duì)社會(huì)保障主要項(xiàng)目的發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行了謀劃，涉及基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)和其他社會(huì)保險(xiǎn)制度;提及分層分類的社會(huì)救助體系;保障婦女兒童、老年人和殘疾人的關(guān)愛(ài)服務(wù)體系和設(shè)施以及全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)平臺(tái)、流動(dòng)過(guò)程中的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)等。相比于“十三五”規(guī)劃中的相關(guān)內(nèi)容，既有對(duì)關(guān)鍵領(lǐng)域深化改革的要求，也有一些新的戰(zhàn)略部署和重點(diǎn)工作，如實(shí)施漸進(jìn)式延遲法定退休年齡、健全靈活就業(yè)人員社保制度等。

　　第二個(gè)層次是對(duì)包括社會(huì)保障在內(nèi)的民生保障體系建設(shè)的總體要求。黨的十九屆四中全會(huì)首次提出民生保障制度的概念，作為中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系的重要組成部分，社會(huì)保障又是民生保障體系的核心內(nèi)容之一，因此對(duì)于民生保障的總體要求自然也適用于社會(huì)保障。“十四五”規(guī)劃綱要提出，“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要目標(biāo)之一是民生福祉達(dá)到新水平。筆者認(rèn)為，這里的水平既包括量的部分，即福利待遇的水平，如養(yǎng)老金水平、醫(yī)療費(fèi)的報(bào)銷比例等;更應(yīng)包括質(zhì)的概念，即各項(xiàng)社會(huì)保障制度的結(jié)構(gòu)、參數(shù)設(shè)計(jì)與運(yùn)行質(zhì)量等。在這里，要特別注意處理好“提水平”與“均等化”之間的關(guān)系：提水平是回應(yīng)和滿足民眾社會(huì)保障需求，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障發(fā)展水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的必然要求;均等化則是基本公共服務(wù)的內(nèi)在屬性和縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距進(jìn)而實(shí)現(xiàn)共同富裕的必由之路。兩者之間的平衡需要通過(guò)多層次來(lái)實(shí)現(xiàn)，即基本社會(huì)保障要努力提高均等化程度，同時(shí)，通過(guò)多層次社會(huì)保障體系建設(shè)，調(diào)動(dòng)包括社會(huì)、市場(chǎng)、用人單位以及家庭的多方資源實(shí)現(xiàn)水平的不斷提升。簡(jiǎn)言之，提水平和均等化應(yīng)當(dāng)成為“十四五”時(shí)期完善社會(huì)保障體系的兩個(gè)重要著力點(diǎn)，而多層次則是基本方式。

　　第三個(gè)層次是社會(huì)保障對(duì)于實(shí)現(xiàn)“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總目標(biāo)乃至2035年遠(yuǎn)景規(guī)劃的重要支撐作用。這就需要我們?cè)诤暧^層面上認(rèn)識(shí)到社會(huì)保障是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的有機(jī)組成部分，是邁向社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的有力支撐，更是充分體現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展思想，比較容易在全球范圍內(nèi)得到大多數(shù)國(guó)家贊賞和認(rèn)可，并因此成為中國(guó)特色社會(huì)主義制度與治理體系優(yōu)越性最顯著體現(xiàn)的“亮麗名片”。[3]社會(huì)保障的這種宏觀效能源于其兼具經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性和政治性。其一，社會(huì)保障的形態(tài)是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)分配制度。它既離不開(kāi)快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展積累的物質(zhì)成果，又會(huì)反作用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，并通過(guò)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果為國(guó)民所共享的程度來(lái)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量。其二，社會(huì)保障的基本原則和價(jià)值特征是社會(huì)性。社會(huì)性既是其應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的方式，也是參保人福利性的來(lái)源，社會(huì)互助共濟(jì)因此成為社會(huì)保障制度的核心價(jià)值理念;反過(guò)來(lái)，社會(huì)保障模式的選擇也會(huì)在很大程度上影響人與人之間的社會(huì)關(guān)系。例如，相比于強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任的完全積累制度，強(qiáng)調(diào)互助共濟(jì)的社會(huì)統(tǒng)籌制度顯然有利于強(qiáng)化人的社會(huì)屬性與責(zé)任共擔(dān)的社會(huì)契約精神。其三，社會(huì)保障的本質(zhì)是一種國(guó)家形態(tài)，即個(gè)人與國(guó)家之間的關(guān)系，從而具有顯著的政治性。從全球范圍看，以美國(guó)為代表的自由主義國(guó)家主要由市場(chǎng)來(lái)提供福利保障，個(gè)人與國(guó)家之間的關(guān)系較為疏遠(yuǎn);以德國(guó)為代表的保守主義國(guó)家主要通過(guò)勞資合作、政府擔(dān)保的方式來(lái)提供福利，個(gè)人與國(guó)家之間的關(guān)系較近;以瑞典為代表的社會(huì)民主主義國(guó)家主要由國(guó)家直接提供基本福利保障，個(gè)人與國(guó)家之間的關(guān)系最近。我國(guó)作為社會(huì)主義國(guó)家，其政治屬性決定了國(guó)家和政府必須通過(guò)社會(huì)保障制度等來(lái)實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主和人民分享發(fā)展成果，從而是確保和體現(xiàn)社會(huì)主義本質(zhì)特征的制度安排。

　　二、社會(huì)保障制度的新目標(biāo)和發(fā)展方式轉(zhuǎn)型

　　(一)社會(huì)保障制度發(fā)展的新目標(biāo)

　　無(wú)論是黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)社會(huì)保障提出“公平可持續(xù)”的目標(biāo)，還是“十四五”規(guī)劃強(qiáng)調(diào)的“多層次”，都主要是從社會(huì)保障體系自身發(fā)展角度提出的要求?；谏鲜鰧?duì)社會(huì)保障定位的分析，筆者認(rèn)為，社會(huì)保障的戰(zhàn)略目標(biāo)應(yīng)當(dāng)置于“十四五”國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體要求和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)規(guī)劃的視野下進(jìn)行描繪，著眼于社會(huì)保障體系內(nèi)部平衡與外部適應(yīng)兩個(gè)維度?？傮w而言，“十四五”時(shí)期社會(huì)保障改革的總體目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是高質(zhì)量和現(xiàn)代化。

　　其中，高質(zhì)量主要是指社會(huì)保障制度本身的質(zhì)量，要從覆蓋面的拓寬轉(zhuǎn)變?yōu)閰⒈Ｙ|(zhì)量的提升，要從建制補(bǔ)缺轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)結(jié)構(gòu)性改革提高制度運(yùn)行效率;[4]要從分板塊、分項(xiàng)目的重點(diǎn)推進(jìn)轉(zhuǎn)變?yōu)橄到y(tǒng)化、統(tǒng)籌式的整體推進(jìn)等。

　　現(xiàn)代化則是指社會(huì)保障制度對(duì)于外部經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的適應(yīng)性，要適應(yīng)并積極促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型并力爭(zhēng)成為經(jīng)濟(jì)成果為人民共享的主要制度安排;要成為積極應(yīng)對(duì)人口老齡化戰(zhàn)略的核心制度，通過(guò)多層次制度體系建設(shè)應(yīng)對(duì)老齡社會(huì)的挑戰(zhàn)，通過(guò)各項(xiàng)涉老制度的不斷完善有力支撐老年人的高質(zhì)量生活需求;要積極適應(yīng)勞動(dòng)力市場(chǎng)和就業(yè)方式的變化，重新界定雇傭勞動(dòng)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新針對(duì)真正自雇勞動(dòng)者的新社會(huì)保障模式，確保勞動(dòng)者在跨職業(yè)流動(dòng)和跨行業(yè)流動(dòng)中的福利不受損失;[5]要適應(yīng)全球產(chǎn)業(yè)鏈和生產(chǎn)分工的再造與重組，將社會(huì)保障從狹隘的勞動(dòng)力成本轉(zhuǎn)變?yōu)槲咚刭|(zhì)勞動(dòng)者的“法寶”。

　　(二)實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障發(fā)展方式的三個(gè)轉(zhuǎn)型

　　為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障高質(zhì)量與現(xiàn)代化的發(fā)展目標(biāo)，需要逐步實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式上的三個(gè)轉(zhuǎn)型，其層次性依次提高。

　　1.衡量指標(biāo)：從覆蓋人數(shù)向參保質(zhì)量轉(zhuǎn)型

　　中國(guó)已經(jīng)通過(guò)多元制度安排，建成了全世界范圍內(nèi)覆蓋人數(shù)最大的社會(huì)保障安全網(wǎng)，這是進(jìn)入新世紀(jì)后我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)取得的最大成就。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2020年年底，全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到9.99億人，基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到13.6億人。但是，各項(xiàng)社會(huì)保障制度的參保質(zhì)量仍有待提高，具體體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

　　首先，社會(huì)保險(xiǎn)的參保人員結(jié)構(gòu)與城鎮(zhèn)化程度不匹配。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2019年中國(guó)的城鎮(zhèn)化率為60.6%，與此同時(shí)，當(dāng)年參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)占養(yǎng)老保險(xiǎn)參保總?cè)藬?shù)的比例則為44.9%，顯著低于城鎮(zhèn)化水平。這意味著一些本應(yīng)參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的勞動(dòng)者卻參加了居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

　　其次，繳費(fèi)水平有待提高。在養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域，居民養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)人均水平在300元左右，占農(nóng)村居民人均可支配收入的比例約為2%，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)基數(shù)也約占社會(huì)平均工資水平的70%左右，并未真正實(shí)現(xiàn)基數(shù)做實(shí);在醫(yī)療保障領(lǐng)域，個(gè)人繳費(fèi)比例占比過(guò)低并由此導(dǎo)致責(zé)任失衡與就醫(yī)行為的扭曲。[6]

　　最后，部分制度的覆蓋對(duì)象有待重新確定。以社會(huì)救助為例，隨著脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得全面勝利，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的絕對(duì)貧困人口數(shù)量清零，社會(huì)救助制度的覆蓋對(duì)象就要從絕對(duì)貧困人口擴(kuò)展到相對(duì)貧困人口，致力于防止返貧并提升低收入群體的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。再以養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保障制度為例，雖然初步實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋，但大多數(shù)地方對(duì)非本地戶籍的自雇勞動(dòng)者仍然具有排斥性，這部分群體只能參加戶籍所在地的居民保障項(xiàng)目，并由此導(dǎo)致工作地與參保地的被迫分離等。鑒于此，在“十四五”期間，應(yīng)當(dāng)用參保結(jié)構(gòu)、常住居民本地參保率、繳費(fèi)水平等指標(biāo)替代全口徑的參保率成為衡量參保質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)。

　　2.推進(jìn)策略：從分板塊、分項(xiàng)目、分人群推進(jìn)轉(zhuǎn)變?yōu)橄到y(tǒng)化、統(tǒng)籌式整體推進(jìn)

　　“十四五”規(guī)劃提出，要健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系，這是新時(shí)代社會(huì)保障體系建設(shè)的新十八字方針。其中，公平統(tǒng)一雖然是在黨的文獻(xiàn)對(duì)社會(huì)保障要求中初次提及，但卻是社會(huì)保障制度的根本遵循與基本價(jià)值。在此前的社會(huì)保障體系建設(shè)中，我們采取多元制度的模式提高覆蓋面，采取重點(diǎn)突破的方式嘗試在關(guān)鍵領(lǐng)域取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，但多元制度安排卻有可能帶來(lái)群體之間差距拉大而破壞了公平，單兵突進(jìn)亦有可能導(dǎo)致缺乏整體協(xié)同性而出現(xiàn)木桶效應(yīng)，使得事倍功半或是資源浪費(fèi)。

　　具體而言，雖然我們用多元制度安排覆蓋了城鄉(xiāng)居民，但大多數(shù)制度仍然處于城鄉(xiāng)分割的狀態(tài)，并且城鄉(xiāng)居民之間的待遇差距亦有擴(kuò)大的趨勢(shì);雖然我們倡導(dǎo)多層次的社會(huì)保障體系建設(shè)原則，但公職人員、企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民在其中的受益性卻大相徑庭，甚至成為新多軌制的主要表征;雖然在養(yǎng)老金和養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的改革均不同程度地有所成效，但兩者之間的協(xié)同機(jī)制卻幾乎為空白;醫(yī)療保險(xiǎn)在基金支出端出臺(tái)系列強(qiáng)勢(shì)監(jiān)管和議價(jià)機(jī)制，但收入端的責(zé)任均衡機(jī)制尚未真正建立，相反，養(yǎng)老保險(xiǎn)在收入端力推做實(shí)基數(shù)、降低費(fèi)率，而支出端的計(jì)發(fā)辦法弊病仍存，等等。鑒于此，要按照公平統(tǒng)一的要求，以滿足國(guó)民的社會(huì)保障需求為出發(fā)點(diǎn)，在對(duì)制度體系進(jìn)行整體推進(jìn)與整體考評(píng)的基礎(chǔ)上，將不同地區(qū)、不同群體之間的福利待遇差距作為“十四五”期間衡量社會(huì)保障制度發(fā)展質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)。

　　3.制度功能：從應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的工具性功能向國(guó)家治理的價(jià)值功能轉(zhuǎn)型

　　傳統(tǒng)的社會(huì)保障制度是依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)設(shè)計(jì)的，簡(jiǎn)言之，在人的生命周期中，只要有一種風(fēng)險(xiǎn)，就會(huì)有一個(gè)相應(yīng)的社會(huì)保障制度安排;只要出現(xiàn)一種新的風(fēng)險(xiǎn)，就會(huì)衍生出一項(xiàng)新的社會(huì)保障項(xiàng)目。因此，應(yīng)對(duì)和化解風(fēng)險(xiǎn)損失是社會(huì)保障制度的傳統(tǒng)功能。然而，隨著覆蓋面的不斷擴(kuò)張和資金總量的持續(xù)擴(kuò)大，社會(huì)保障制度已經(jīng)從傳統(tǒng)的應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代國(guó)家治理體系的重要組成部分，既具備收入分配、社會(huì)團(tuán)結(jié)、國(guó)家認(rèn)同等工具性職能，也具有社會(huì)主義性質(zhì)與特征體現(xiàn)的價(jià)值性功能。在我國(guó)，社會(huì)保障應(yīng)當(dāng)在國(guó)家治理體系中扮演獨(dú)特而重要的角色，充分發(fā)揮其對(duì)各領(lǐng)域的積極作用。

　　首先，要讓社會(huì)保障成為分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果、實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要途徑，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的重要支撐。要更加充分地發(fā)揮社會(huì)保障在切實(shí)推進(jìn)共同富裕過(guò)程中的積極作用，要通過(guò)提高中低收入者的收入水平、穩(wěn)定國(guó)民預(yù)期等方式支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型。歷史經(jīng)驗(yàn)充分證明，社會(huì)保障制度越完善，國(guó)民對(duì)未來(lái)的預(yù)期越穩(wěn)定，當(dāng)期收入才越有可能轉(zhuǎn)化為消費(fèi)。要通過(guò)提高統(tǒng)籌層次和制度的統(tǒng)一性，使社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)等法定勞工成本不再成為地區(qū)之間競(jìng)爭(zhēng)資本輸入的砝碼，反而要通過(guò)鼓勵(lì)區(qū)域性、職業(yè)性、機(jī)構(gòu)性福利，使社會(huì)福利水平成為吸引高素質(zhì)勞動(dòng)者的法寶。

　　其次，要更加充分地認(rèn)識(shí)到社會(huì)保障在增強(qiáng)社會(huì)團(tuán)結(jié)、推動(dòng)社會(huì)融入與社會(huì)參與方面的積極作用。在當(dāng)前原子化的社會(huì)形態(tài)下，互聯(lián)網(wǎng)和社會(huì)保障之網(wǎng)成為聯(lián)結(jié)人們的兩個(gè)重要紐帶，其中前者分享信息和資源，后者則是分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的最有效機(jī)制。因此，各項(xiàng)社會(huì)保障制度應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步去戶籍化，將服務(wù)對(duì)象與參保目標(biāo)群體從戶籍人口擴(kuò)大到常住人口，從受雇勞動(dòng)者擴(kuò)大到自雇勞動(dòng)者等，[7]使得勞動(dòng)者在跨地區(qū)與跨行業(yè)的流動(dòng)中，不僅實(shí)現(xiàn)物理上的遷移，也能夠真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)意義上的融入。

　　最后，就是要強(qiáng)化社會(huì)保障制度的政治屬性和國(guó)家統(tǒng)一性。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，社會(huì)主義的特征不僅體現(xiàn)在所有制性質(zhì)上，也體現(xiàn)在包括社會(huì)保障制度在內(nèi)的分配體制上。中國(guó)正在形成基于全球經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)基礎(chǔ)上的、具有顯著自身特色的社會(huì)保障模式，無(wú)論是在覆蓋面的拓展上，還是在福利水平的提升上，中國(guó)在包括社會(huì)保障在內(nèi)的民生領(lǐng)域所取得的成就不僅應(yīng)當(dāng)成為中國(guó)治理體系與治理能力優(yōu)勢(shì)的顯著體現(xiàn)，也因?yàn)槠錆M足的是人類共同的普遍性訴求，而具有很強(qiáng)的國(guó)際說(shuō)服力與可傳播性。簡(jiǎn)言之，社會(huì)保障制度越完善，國(guó)家對(duì)社會(huì)保障的投入越大，人民的社會(huì)福利水平越高，就越能夠體現(xiàn)社會(huì)主義的本質(zhì)特征，也越能夠體現(xiàn)中國(guó)的制度與治理優(yōu)勢(shì)。

　　三、更好發(fā)揮社會(huì)保障在扎實(shí)推進(jìn)共同富裕中的作用

　　(一)社會(huì)保障推動(dòng)共同富裕的作用機(jī)制

　　“十四五”規(guī)劃明確要求，要扎實(shí)推動(dòng)共同富裕。習(xí)近平總書記在對(duì)“十四五”規(guī)劃建議稿作說(shuō)明時(shí)也強(qiáng)調(diào)指出，必須把促進(jìn)全體人民共同富裕擺在更加重要的位置。共同富裕既是社會(huì)主義制度的必然要求，也應(yīng)當(dāng)成為社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的題中應(yīng)有之義。在改革開(kāi)放初期，我們強(qiáng)調(diào)“讓一部分人先富起來(lái)”，但目的仍然是“先富帶動(dòng)后富，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕”，兩者之間是手段和目的的關(guān)系。如果說(shuō)在經(jīng)濟(jì)總體水平較低的時(shí)代，主要矛盾在于通過(guò)解放生產(chǎn)力來(lái)做大蛋糕，那么當(dāng)前，國(guó)家的發(fā)展進(jìn)入到了新時(shí)代，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體水平得到了很大的提高，邁向共同富裕就應(yīng)當(dāng)有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，而關(guān)鍵就在于縮小收入分配差距。

　　社會(huì)保障作為典型的再分配制度，對(duì)于調(diào)節(jié)收入分配差距，進(jìn)而推進(jìn)共同富裕具有顯著的功能。[8]具體而言，不同社會(huì)保障項(xiàng)目的收入再分配對(duì)象和效應(yīng)有所不同。在社會(huì)救助制度中，資金來(lái)源于一般性稅收，而受益對(duì)象是低收入群體，因此可以調(diào)節(jié)富裕群體與貧困群體之間的收入水平，從而具有明顯的收入再分配效應(yīng)。

　　在社會(huì)保險(xiǎn)制度中，收入分配格局的調(diào)整對(duì)象較為復(fù)雜：其一，從繳費(fèi)結(jié)構(gòu)上看，勞資雙方分擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任，而最終的基金都將用于遭遇了風(fēng)險(xiǎn)的勞動(dòng)者，因此是對(duì)勞資之間收入的再分配。其二，從待遇計(jì)發(fā)辦法上看，以養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為例，由于考慮了社會(huì)平均工資的因素，因此不同收入?yún)⒈Ｕ叩酿B(yǎng)老金差距會(huì)小于工資收入的差距，從而在不同收入群體之間具有再分配效應(yīng)。其三，從待遇給付對(duì)象上看，部分社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目只給付發(fā)生了風(fēng)險(xiǎn)的勞動(dòng)者(如醫(yī)療、工傷、生育等)，因此在未發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的參保人與發(fā)生了風(fēng)險(xiǎn)的參保人之間亦會(huì)存在再分配效應(yīng)，從而使遭遇風(fēng)險(xiǎn)者得到來(lái)自全體參保人的支持。

　　社會(huì)福利制度的再分配對(duì)象和效應(yīng)也具有多重性：針對(duì)老年人、兒童、女性等特殊群體的社會(huì)福利津貼是群體之間的收入再分配;以公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的社會(huì)服務(wù)則兼具群體之間和地區(qū)之間的再分配效應(yīng)等。綜上可見(jiàn)，社會(huì)保障制度具有多重維度、顯著的收入再分配效應(yīng)，社會(huì)保障制度越完善、社會(huì)保障財(cái)政投入的結(jié)構(gòu)越合理，收入再分配的效果就越顯著，距離共同富裕的目標(biāo)就能更進(jìn)一步。

　　(二)當(dāng)前社會(huì)保障再分配力度不足的原因

　　然而，由于我國(guó)社會(huì)保障體系的不健全以及相關(guān)社會(huì)保障制度參數(shù)設(shè)計(jì)的不合理，現(xiàn)實(shí)中社會(huì)保障的收入再分配力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，甚至出現(xiàn)逆向再分配的情況，[9]主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

　　1.城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障水平差距仍然較大

　　進(jìn)入到新世紀(jì)后，我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)取得了顯著的進(jìn)展，農(nóng)村居民最低生活保障制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度(后合并成為城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度)、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(后合并成為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度)等基本社會(huì)保障制度陸續(xù)建立，使得農(nóng)村居民的社會(huì)保障權(quán)得以充分實(shí)現(xiàn)。但是，受到繳費(fèi)水平、待遇增長(zhǎng)機(jī)制等因素的影響，農(nóng)村居民的社會(huì)保障待遇普遍低于城鎮(zhèn)居民，并由此產(chǎn)生了逆向的收入再分配。

　　以養(yǎng)老金水平為例，2018年全國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金水平約為城鄉(xiāng)居民的20.7倍，替代率約為3.7倍。[10]針對(duì)此，在“十四五”期間，要在加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)上，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合，加大財(cái)政對(duì)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障的投入，不斷縮小城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障待遇差距。

　　2.部分社會(huì)保險(xiǎn)制度中的定額繳費(fèi)機(jī)制不合理

　　在目前我國(guó)的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度中，針對(duì)城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度均采取多個(gè)檔次、定額繳費(fèi)的方式。這種繳費(fèi)方式主要是和農(nóng)村居民收入周期較長(zhǎng)、收入水平不穩(wěn)定有關(guān)。但是，定額繳費(fèi)的機(jī)制卻必然會(huì)造成參保者的逆向選擇行為并由此造成收入逆向再分配。

　　以醫(yī)療保障制度為例，無(wú)論參保者的收入水平有多高，在定額繳費(fèi)、自主選擇、待遇水平與繳費(fèi)水平無(wú)直接關(guān)聯(lián)的制度規(guī)則下，必然都會(huì)傾向于選擇最低檔的繳費(fèi)，而較高收入群體由于健康管理意識(shí)更強(qiáng)，而極有可能占用了更多的醫(yī)療保障資源，由此導(dǎo)致中低收入群體的繳費(fèi)反向補(bǔ)貼給了中高收入群體。針對(duì)此，應(yīng)當(dāng)盡快完善城鄉(xiāng)居民社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)方式，改定額繳費(fèi)為定比例繳費(fèi)，并以年度為繳費(fèi)周期，以適應(yīng)城鄉(xiāng)居民收入來(lái)源的周期性;對(duì)于無(wú)法確定收入的，則可以按農(nóng)村居民人均純收入或社會(huì)平均工資作為兩檔供參保者自行選擇。

　　3.多層次社會(huì)保障體系結(jié)構(gòu)性不均衡擴(kuò)大了收入分配差距

　　多層次社會(huì)保障體系建設(shè)是實(shí)現(xiàn)責(zé)任共擔(dān)、有效應(yīng)對(duì)人口老齡化，確保制度長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的重要原則，[11]也是黨的十九大報(bào)告、“十四五”規(guī)劃綱要等重要文件對(duì)社會(huì)保障體系建設(shè)的基本要求。但是，目前我國(guó)的多層次社會(huì)保障體系建設(shè)實(shí)踐乏善可陳，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2019年年底，全國(guó)僅有9.6萬(wàn)戶企業(yè)建立了企業(yè)年金，參加職工僅有2548萬(wàn)人，累計(jì)基金結(jié)余1.8萬(wàn)億①[ ①數(shù)據(jù)來(lái)源于2019年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。

　　];稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)自2018年5月在部分地區(qū)試點(diǎn)以來(lái)，截至2020年4月，累計(jì)保費(fèi)收入僅為3億元，參保人數(shù)4.76萬(wàn)人。[12]無(wú)論是第二支柱還是第三支柱，其發(fā)展都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如預(yù)期。相比較而言，針對(duì)公職人員的職業(yè)年金則是發(fā)展迅猛，2015年建制后，2019年中的參保率就達(dá)到82%，2019年年底的基金規(guī)模約為7000億，其參保率和增長(zhǎng)速度都遠(yuǎn)超企業(yè)年金。由此不難發(fā)現(xiàn)，目前我國(guó)的多層次社會(huì)保障體系存在結(jié)構(gòu)性不平衡的狀況，在基本社會(huì)保障制度中待遇相對(duì)較高的群體(如公職人員和運(yùn)行狀況較好的企業(yè)雇員)，其補(bǔ)充保障發(fā)展得亦較好，這樣的錦上添花雖然客觀上提高了這部分群體的福利水平，但從比較的視角看，卻拉大了不同群體之間的總體福利水平差距。

　　針對(duì)此，在“十四五”時(shí)期，要將不同群體之間的福利待遇差距作為衡量多層次社會(huì)保障體系建設(shè)的重要評(píng)價(jià)維度，嘗試在部分補(bǔ)充社會(huì)保障項(xiàng)目中建立自動(dòng)加入機(jī)制，盡快擴(kuò)大各項(xiàng)補(bǔ)充保障制度的覆蓋面。政府可以通過(guò)補(bǔ)貼繳費(fèi)等方式重點(diǎn)將城鄉(xiāng)居民等基本保障水平較低的群體率先納入制度范圍，使得多層次社會(huì)保障體系在提高總體保障水平的同時(shí)，切實(shí)發(fā)揮縮小群體之間福利差距的作用。

　　四、“十四五”時(shí)期社會(huì)保障改革的宏觀思路

　　(一)進(jìn)一步健全社會(huì)保障法制

　　由于社會(huì)保障涉及包括政府、用人單位、勞動(dòng)者個(gè)人以及社會(huì)組織等多方面的利益，因此國(guó)際通行的經(jīng)驗(yàn)是以立法的方式來(lái)明確各方的權(quán)利與義務(wù)，制定社會(huì)保障項(xiàng)目的運(yùn)行規(guī)則，處理社會(huì)保障的權(quán)益爭(zhēng)端。然而，目前我國(guó)社會(huì)保障法制建設(shè)仍然較為落后，只有社會(huì)保險(xiǎn)法、軍人保險(xiǎn)法、慈善法等法律，且大多或是原則性較強(qiáng)，或是已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)相關(guān)社會(huì)保障實(shí)踐的發(fā)展。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，尤其是在以社會(huì)保險(xiǎn)為主的國(guó)家，社會(huì)法是獨(dú)立于公法、私法體系之外的法律體系，主要就是協(xié)調(diào)在社會(huì)領(lǐng)域，尤其是勞動(dòng)與社會(huì)保障領(lǐng)域的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，其立法宗旨、權(quán)利義務(wù)主體及其法理關(guān)系都與其他法律完全不同。因此，我國(guó)的社會(huì)保障法制建設(shè)還處于起步期，然而，伴隨著城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障權(quán)利意識(shí)的快速覺(jué)醒和對(duì)社會(huì)保障權(quán)益的普遍關(guān)注，社會(huì)保障領(lǐng)域的司法糾紛呈現(xiàn)上升的趨勢(shì)，僅靠部門規(guī)章制度來(lái)調(diào)節(jié)日益復(fù)雜的社會(huì)保障法律關(guān)系顯然已經(jīng)不夠，健全社會(huì)保障法制理應(yīng)成為“十四五”時(shí)期完善社會(huì)保障體系的首要任務(wù)。具體的任務(wù)重點(diǎn)可以包括以下三項(xiàng)：

　　第一，盡快修改社會(huì)保險(xiǎn)法。2011年正式實(shí)施的社會(huì)保險(xiǎn)法距今已經(jīng)有10年時(shí)間，很多現(xiàn)實(shí)情況都已經(jīng)發(fā)生了重大的變化。例如，城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)都已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了制度整合，而法律中仍然使用的是城鄉(xiāng)分割的制度概念;社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收權(quán)責(zé)已經(jīng)明確由稅務(wù)部門承擔(dān)，但現(xiàn)行法律仍然使用社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)的統(tǒng)稱等。除此之外，一些重要的制度參數(shù)也需要進(jìn)行調(diào)整，例如，職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人賬戶功能已經(jīng)被持續(xù)弱化，養(yǎng)老保險(xiǎn)15年的最低繳費(fèi)年限亟須延長(zhǎng)，養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的長(zhǎng)期財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)亟待調(diào)整計(jì)發(fā)辦法等。應(yīng)當(dāng)按照更新、刪除、增補(bǔ)等不同方式，由全國(guó)人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)牽頭，盡快啟動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)法的修法工作，使法律能夠真正規(guī)范實(shí)踐、指導(dǎo)實(shí)踐。

　　第二，盡快頒布實(shí)施社會(huì)救助法。2020年9月，社會(huì)救助法草案開(kāi)始公開(kāi)向社會(huì)征求意見(jiàn)。作為社會(huì)保障領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、兜底性制度，社會(huì)救助一直缺少一部基準(zhǔn)法。尤其是在脫貧攻堅(jiān)取得全面勝利，現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)條件下的農(nóng)村貧困人口全部摘帽的情況下，社會(huì)救助制度的定位、功能及相關(guān)主體的法律關(guān)系急需法律的指引。我國(guó)從1999年建立城市居民最低生活保障制度以來(lái)，已經(jīng)初步構(gòu)建起了“1+8”的社會(huì)救助體系，積累了較為豐富的社會(huì)救助實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。從法律關(guān)系上看，社會(huì)救助屬于典型的行政法領(lǐng)域，政府是責(zé)任主體、國(guó)民是權(quán)利人，法律關(guān)系相對(duì)清晰。因此，應(yīng)當(dāng)力爭(zhēng)在“十四五”期間頒布實(shí)施社會(huì)救助法，使得我國(guó)的社會(huì)救助制度真正走向法治化的軌道。

　　第三，盡快啟動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)法、醫(yī)療保障法的立法工作。目前，有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保障的法律條款都在社會(huì)保險(xiǎn)法中，采取分章的方式進(jìn)行了規(guī)定，而缺乏相應(yīng)的專門法律法規(guī)。但是，從學(xué)理上看，養(yǎng)老保險(xiǎn)與醫(yī)療保障的運(yùn)行邏輯完全不同，前者是基于代際關(guān)系的老年收入保障機(jī)制;后者則是基于疾病發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)大數(shù)法則的疾病經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)分散機(jī)制，并且與醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)、藥品生產(chǎn)企業(yè)等都會(huì)產(chǎn)生法律關(guān)系。因此，在典型的社會(huì)保險(xiǎn)型國(guó)家，都是對(duì)不同的險(xiǎn)種進(jìn)行單獨(dú)立法、單獨(dú)規(guī)制。2018年，國(guó)家機(jī)構(gòu)改革成立了直屬國(guó)務(wù)院的國(guó)家醫(yī)療保障局，將醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療救助以及醫(yī)藥服務(wù)價(jià)格等職能進(jìn)行了集中，形成了相對(duì)獨(dú)立的管理體制?，F(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)法中有關(guān)醫(yī)療保險(xiǎn)的內(nèi)容僅有十條，無(wú)法明確現(xiàn)行醫(yī)療保障制度中各方主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，從而有必要啟動(dòng)專門的醫(yī)療保障法立法工作。與此同時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)法中有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)的內(nèi)容也僅有十三條，是對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)框架和主要參數(shù)的規(guī)定，既缺乏時(shí)效性，也缺乏指導(dǎo)性?？梢钥紤]將現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)法定位于社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的綜合法和基準(zhǔn)法，只對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的一般原則和流程進(jìn)行規(guī)范，而各具體社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目則采取專門立法或國(guó)務(wù)院法規(guī)的方式進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。

　　(二)進(jìn)一步完善社會(huì)保障管理體制

　　2018年的國(guó)家機(jī)構(gòu)改革涉及社會(huì)保障的多個(gè)領(lǐng)域，包括成立國(guó)家醫(yī)療保障局，將社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收權(quán)責(zé)集中到稅務(wù)部門等，重塑了社會(huì)保障的管理體制。在中央政府層面，社會(huì)保障的管理職能涉及多個(gè)部委，包括國(guó)家發(fā)改委(就業(yè)收入分配和消費(fèi)司下設(shè)社會(huì)保障處)的統(tǒng)籌規(guī)劃、財(cái)政部(內(nèi)設(shè)社會(huì)保障司)的社會(huì)保障基金預(yù)算與管理、國(guó)家稅務(wù)局(涉及社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收)等職能部門，以及人力資源社會(huì)保障部、民政部、國(guó)家醫(yī)療保障局以及衛(wèi)生健康委(養(yǎng)老服務(wù))、應(yīng)急管理部(災(zāi)害救助)、退役軍人事務(wù)部(軍人保障)等業(yè)務(wù)部門。中央政府層面涉及社保部門的增多，一方面意味著中央對(duì)社會(huì)保障的重視，另一方面也要求建立高效的跨部門合作協(xié)調(diào)機(jī)制。鑒于前文所述，社會(huì)保障不僅要成為保障民生的重要制度安排，而且要在構(gòu)建新發(fā)展格局中發(fā)揮積極作用，其功能與地位的變化要求建立更高層次的社會(huì)保障決策機(jī)制，因此建議在中央深改委下設(shè)立社會(huì)保障組，專司社會(huì)保障領(lǐng)域的決策咨詢和宏觀協(xié)調(diào)之責(zé)。

　　在省級(jí)層面，要處理好各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)提高統(tǒng)籌層次與省以下各級(jí)政府社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)“職責(zé)同構(gòu)”的問(wèn)題。與其他職能部門相同，我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)行政機(jī)構(gòu)在各級(jí)政府中都有設(shè)置，從而形成典型的職責(zé)同構(gòu)結(jié)構(gòu)。然而，“十四五”期間各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次都將顯著提升，養(yǎng)老保險(xiǎn)要實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，醫(yī)療保險(xiǎn)要實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，其他社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目至少要實(shí)現(xiàn)真正意義上的市級(jí)統(tǒng)籌。統(tǒng)籌層次上升后，是否每一級(jí)政府都需要設(shè)立相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)行政部門?這是在省及以下政府行政體制改革中要考慮的重要問(wèn)題。可供選擇的改革思路有二：其一，是按照職能分工的原則，地方不再設(shè)置社會(huì)保險(xiǎn)行政部門，而只設(shè)置經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，并實(shí)行統(tǒng)籌層次以下的垂直管理;其二，則是地方不再設(shè)置分險(xiǎn)種的社會(huì)保險(xiǎn)行政部門，而是將其職能整合，履行社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督的行政職能。上述兩種思路都可以打破職責(zé)同構(gòu)的限制，真正實(shí)現(xiàn)行政管理效率的提升。

　　在基層政府層面，面對(duì)城鄉(xiāng)居民的各項(xiàng)民生需求，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步打破政府職能部門之間的界限，按照“最多跑一次”的原則，根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用竦娜丝诜植紶顩r設(shè)置綜合性的民生業(yè)務(wù)辦事大廳，將與民生有關(guān)的稅務(wù)、人社、醫(yī)保、民政乃至教育、衛(wèi)生健康等部門進(jìn)行集中辦公，讓老百姓切實(shí)體會(huì)到各項(xiàng)民生服務(wù)的可及性和便利性。

　　(三)進(jìn)一步優(yōu)化社會(huì)保障運(yùn)行長(zhǎng)效機(jī)制

　　根據(jù)前文所述，“十四五”期間我國(guó)的社會(huì)保障要從覆蓋面為核心指標(biāo)的外延型發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)橐蚤L(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展為核心目標(biāo)的內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展。為此，就需要在各主要社會(huì)保障項(xiàng)目中建立科學(xué)合理的長(zhǎng)效機(jī)制。

　　其中，社會(huì)救助制度中迫切需要建立低收入人群的主動(dòng)瞄準(zhǔn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)從被動(dòng)申請(qǐng)向主動(dòng)瞄準(zhǔn)，從絕對(duì)貧困人口向相對(duì)貧困人口的轉(zhuǎn)變。要建立基于收入、財(cái)產(chǎn)和消費(fèi)的跨部門綜合數(shù)據(jù)庫(kù)，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，更加精準(zhǔn)地識(shí)別貧困人口及其需求。要建立動(dòng)態(tài)的社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)確定機(jī)制，在統(tǒng)一城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，建立區(qū)別于普通物價(jià)指數(shù)的基本生活品指數(shù)，在確保基本生活的同時(shí)，防止產(chǎn)生貧困陷阱。

　　養(yǎng)老保險(xiǎn)制度則需要建立與收入水平相關(guān)聯(lián)的定比例繳費(fèi)制度，目前職工養(yǎng)老保險(xiǎn)按照工資的一定比例繳費(fèi)，但城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)都是定額繳費(fèi)，不利于形成合理的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，從而需要與職工制度相統(tǒng)一，以當(dāng)?shù)仄骄杖牖蛞欢ū壤鳛槔U費(fèi)基數(shù)。同時(shí)，需要實(shí)現(xiàn)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)從自愿參保向自動(dòng)參保的轉(zhuǎn)變，盡快擴(kuò)大企業(yè)年金的覆蓋面，使得多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。除此之外，還要建立合理的待遇調(diào)整與待遇差距監(jiān)測(cè)機(jī)制，防止待遇差距過(guò)大情況的發(fā)生。

　　醫(yī)療保障制度則需要真正破除參保的戶籍限制，實(shí)現(xiàn)用整合的一元基本醫(yī)療保障制度覆蓋全部常住人口，真正發(fā)揮大數(shù)法則的作用。同時(shí)，要在提高勞動(dòng)者收入的前提下，逐步建立勞資雙方平分責(zé)任的籌資機(jī)制，城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療保險(xiǎn)也要和養(yǎng)老保險(xiǎn)一樣實(shí)現(xiàn)從定額籌資向定比例籌資的轉(zhuǎn)變。在待遇方面，則要盡快實(shí)現(xiàn)門診(包括門診慢病和門診特種病)的異地費(fèi)用直接結(jié)算，適應(yīng)勞動(dòng)力的跨區(qū)域流動(dòng)。

　　在社會(huì)福利方面，要繼續(xù)以“一老一小”為關(guān)注重點(diǎn)，在實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略的框架下，建立醫(yī)養(yǎng)、康養(yǎng)相結(jié)合，機(jī)構(gòu)、社區(qū)、居家相融合的養(yǎng)老服務(wù)體系，尤其是要加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，同時(shí)要統(tǒng)籌養(yǎng)老金與養(yǎng)老服務(wù)制度，提高資源的配置效率;兒童福利要從困境兒童和孤殘兒童拓展到全部的學(xué)齡前兒童，既要大力發(fā)展社會(huì)化的托育服務(wù)，也要逐步實(shí)現(xiàn)家庭勞動(dòng)的社會(huì)化認(rèn)可，逐步建立兒童服務(wù)津貼制度和旨在平衡工作與家庭的家庭福利政策框架。

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