當前我國的養(yǎng)老保障制度改革迫切需要進行戰(zhàn)略規(guī)劃，在尊重歷史發(fā)展規(guī)律和制度自身發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，梳理關(guān)鍵問題，正確處理好歷史與現(xiàn)實、主體制度與補充制度、福利增長與責任分擔結(jié)構(gòu)等十大重要關(guān)系，明確改革方向和改革路徑，建構(gòu)理性的制度模式，盡快實現(xiàn)制度的定型、穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。

　　自20世紀80年代以來，經(jīng)過三十多年的改革，我國的養(yǎng)老保障制度建設(shè)取得了重大的成就，覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險體系基本形成，并且對穩(wěn)定國民的安全預(yù)期、確保社會和諧穩(wěn)定、促進經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變發(fā)揮了積極的作用。與此同時，我國的養(yǎng)老保障體系也存在一些重大的制度缺陷，面臨著一系列嚴峻的挑戰(zhàn)。尤其是近一段時間以來，有關(guān)延長退休年齡、養(yǎng)老保險基金缺口以及養(yǎng)老金“雙軌制”等問題被社會熱議，這既說明養(yǎng)老保障問題因涉及民眾切身利益而為社會所高度關(guān)注，也說明養(yǎng)老保障制度的發(fā)展確實到了需要整體規(guī)劃、全面規(guī)劃和長遠規(guī)劃的關(guān)鍵階段。

　　養(yǎng)老保障制度改革的本質(zhì)是權(quán)責結(jié)構(gòu)的調(diào)整與利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，它不僅涉及當代不同群體之間的關(guān)系，也涉及不同代際群體之間的關(guān)系；它不僅涉及資金財務(wù)長期平衡的問題，也涉及相關(guān)群體權(quán)責結(jié)構(gòu)分配均衡的問題；它不僅受養(yǎng)老保障制度自身發(fā)展規(guī)律的影響，也受到經(jīng)濟增長、勞動就業(yè)、收入分配以及人口等其他社會經(jīng)濟制度發(fā)展規(guī)律的約束。因此，我國的養(yǎng)老保障制度改革必須在尊重歷史發(fā)展客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上，直面當前存在的重大問題和挑戰(zhàn)，妥善處理好養(yǎng)老保障制度改革中的重大關(guān)系。筆者認為，當前我國養(yǎng)老保障制度改革中存在十大重要關(guān)系，只有妥善處理好這十大關(guān)系，才能夠明確正確的改革目標，形成合理的改革路徑與原則，建構(gòu)理性的制度模式，從而最終實現(xiàn)養(yǎng)老保障制度的定型與可持續(xù)發(fā)展。

　　一、處理好歷史問題與現(xiàn)實問題之間的關(guān)系，將漸進改革、整體推進與重點突破相結(jié)合

　　當前中國的養(yǎng)老保障制度改革絕不是在白紙上謀劃藍圖，而必須是對20世紀80年代以來我國養(yǎng)老保障制度改革所形成的基本制度框架和制度模式的“再改革”。一方面，由于受到改革初期建制理念以及其他社會經(jīng)濟環(huán)境的制約，我國早期養(yǎng)老保障制度改革具有很強的被動性和應(yīng)對性，從而缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃，并由此導(dǎo)致制度碎片化、統(tǒng)籌層次低、轉(zhuǎn)軌成本未能有效化解等歷史遺留問題亟待解決；另一方面，養(yǎng)老保障制度改革還要應(yīng)對當前人口老齡化、勞動力流動以及勞動關(guān)系多樣化等全球共同面臨的新問題和新挑戰(zhàn)。與此同時，歷史問題與現(xiàn)實問題又是相互交織在一起，并相互影響的。例如，轉(zhuǎn)軌成本未能有效化解的歷史問題直接導(dǎo)致了當前個人賬戶空賬，統(tǒng)賬結(jié)合模式無法發(fā)揮既定的應(yīng)對人口老齡化的功能；反過來，當前勞動力的大范圍跨區(qū)流動又進一步暴露和惡化了統(tǒng)籌層次低、制度碎片化等歷史問題的弊病。因此，養(yǎng)老保障制度在未來長期發(fā)展的可持續(xù)性不僅取決于改革是否可以有效應(yīng)對當前面臨的關(guān)鍵問題，同時也取決于是否能夠妥善地解決歷史遺留的問題，從而需要整體規(guī)劃、系統(tǒng)解決。

　　在處理歷史問題與現(xiàn)實問題的關(guān)系時，應(yīng)當避免以下兩種錯誤的取向。其一是完全否定歷史改革的成效，要求徹底推翻現(xiàn)有的制度體系，構(gòu)建全新的體系。這種取向違背了歷史發(fā)展的連續(xù)性，既是不合理的，也是不可行的。在當前國民對養(yǎng)老保障制度信心不足的情況下，顛覆性的革命只會進一步削弱民眾對制度的信心和對政府的信心，而不利于改革的推進。其二是以存在制度的歷史慣性或“存在的就是合理的”為由，延緩改革的進程，甚至是反對改革。“再改革”的實質(zhì)就是調(diào)整已有改革無法撼動的既得利益和已有改革形成的新的不公平利益格局。因此，目前的改革既應(yīng)當直面當前的核心問題，更不能回避歷史頑疾。

　　筆者認為，正確處理養(yǎng)老保障制度改革中歷史問題與當前問題關(guān)系的關(guān)鍵在于對歷史問題進行區(qū)分，對現(xiàn)實問題進行集中。有些歷史問題是長期形成的，并且對制度的影響也將是逐步顯現(xiàn)的，例如轉(zhuǎn)軌成本的形成與彌補，對于這樣的問題，就應(yīng)當采取分步驟、分階段的解決方案，而不可急功近利。有些歷史問題則是影響當前制度發(fā)展的關(guān)鍵因素，它與一些現(xiàn)實因素一道，對養(yǎng)老保險制度的長期可持續(xù)發(fā)展造成關(guān)鍵影響，越早改革，成本越小，收益越大，越遲改革，成本和阻力就越大，例如職工養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低的問題。對于這樣的問題，就應(yīng)當機立斷，畢其功于一役，通過戰(zhàn)略規(guī)劃與頂層設(shè)計，從根本上將其解決。養(yǎng)老保障制度改革面臨的現(xiàn)實問題是紛繁蕪雜的，群體之間待遇不平等、基金運行的潛在風(fēng)險、責任分配結(jié)構(gòu)失衡等現(xiàn)象都是現(xiàn)實問題的具體表現(xiàn)形式，而現(xiàn)實問題的關(guān)鍵和癥結(jié)在于制度體系與制度結(jié)構(gòu)不合理。因此，解決養(yǎng)老保障制度現(xiàn)實問題的抓手在于盡快從以制度覆蓋面擴張為主要內(nèi)容的外延型改革轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉{(diào)整和重構(gòu)制度內(nèi)在體系與結(jié)構(gòu)為主要內(nèi)容的內(nèi)涵型改革。因為只有完善制度體系與結(jié)構(gòu)、建構(gòu)理性的制度框架，并盡快實現(xiàn)制度的定型，才能夠有效地避免制度運行的長期風(fēng)險，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

　　二、處理好職工基本養(yǎng)老保險與其他基本養(yǎng)老保險制度的關(guān)系，明確繳費型養(yǎng)老保險制度的主體地位

　　目前，我國全國層面的老年收入保障制度主要包括城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度和機關(guān)事業(yè)單位離退休金制度。這種體系結(jié)構(gòu)是在城鄉(xiāng)分立的背景下，逐步實現(xiàn)制度全覆蓋的必然結(jié)果。由于這四項制度所針對人群的勞動關(guān)系特征和工作內(nèi)容完全不同，因此它們在較長時期內(nèi)必將同時存在，完全沒有必要建立一個形式上“大一統(tǒng)”的基本養(yǎng)老保險制度，而是通過多元有序的制度體系，實現(xiàn)養(yǎng)老保險的全覆蓋。［1］（P126）

　　然而，在城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的背景下，這四項制度在基本養(yǎng)老保險體系中的地位應(yīng)當是完全不同的：工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進程的加快將直接帶來二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口的增加，從而必然使得職工基本養(yǎng)老保險制度成為基本養(yǎng)老保險體系的核心，而新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的參保人數(shù)將必然有所下降；機關(guān)事業(yè)單位勞動者在勞資關(guān)系、工作內(nèi)容上的特殊性決定了該制度將長期獨立存在，但其參保人員規(guī)模亦是相對穩(wěn)定的；城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險則僅僅面向重度殘疾人等無勞動能力的城鎮(zhèn)人口，而成為一種補缺性的制度安排。

　　一旦明確了繳費型職工基本養(yǎng)老保險制度是基本養(yǎng)老保險體系的核心，就應(yīng)當將城鎮(zhèn)化與工業(yè)化進程中出現(xiàn)的特殊群體吸引到該制度中。中國的城鎮(zhèn)化至少可以分為三種類型，并對應(yīng)著三類特殊人群：［2］第一，是人口輸入型城鎮(zhèn)化，它以農(nóng)村剩余勞動力進入城市為主要方式，其結(jié)果是城市常住人口規(guī)模的不斷擴大。在此過程中，農(nóng)民工是值得特別關(guān)注的群體。為了吸引農(nóng)民工參加職工基本養(yǎng)老保險，就應(yīng)當破除該制度的戶籍限制，以勞動合同作為參保的唯一標準。同時，應(yīng)當在堅持統(tǒng)賬結(jié)合模式的基礎(chǔ)上，降低名義繳費率，并允許收入較低的農(nóng)民工暫緩參加個人賬戶制度，而僅參加社會統(tǒng)籌制度，從而降低參保門檻，吸引農(nóng)民工參加職工養(yǎng)老保險，而不是參加農(nóng)民養(yǎng)老保險。第二，是地理擴張型城鎮(zhèn)化，它以土地征用為主要方式，其結(jié)果是城市地理面積的不斷向外擴張。在此過程中，被征地農(nóng)民是值得關(guān)注的重要群體。將被征地農(nóng)民納入職工基本養(yǎng)老保險，就要求在征地補償過程中，綜合考慮被征地農(nóng)民的當前生活保障與未來養(yǎng)老保障問題，并促進中青年被征地農(nóng)民的再就業(yè)。第三，是產(chǎn)業(yè)升級型城鎮(zhèn)化，它以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)化為主要方式，其結(jié)果是農(nóng)村居民生產(chǎn)與生活方式的城鎮(zhèn)化。在此過程中，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人將是值得特別關(guān)注的群體。將他們納入職工基本養(yǎng)老保險就要求該制度不以從事的產(chǎn)業(yè)類型，而以勞動關(guān)系類型為參保的標準。

　　三、處理好福利增長與責任分擔的關(guān)系，實現(xiàn)福利水平的理性增長

　　2008年美國次貸危機爆發(fā)，并引致歐洲諸國主權(quán)債務(wù)危機以來，部分學(xué)者將此次經(jīng)濟危機歸因于歐洲國家福利制度的高額開支，但是研究表明，雖然在部分國家（如希臘），福利制度扮演了“最后一根稻草”的作用，但從總體上看，此次歐洲主權(quán)債務(wù)危機并不是由福利制度導(dǎo)致的。［3］而在我們國家社會保障制度尚不健全、社會保障總體水平較低、群體之間待遇水平差距較大的情況下，強調(diào)控制福利水平增長，甚至降低福利水平則是無稽之談。當然，此次歐洲主權(quán)債務(wù)危機也為全球養(yǎng)老保障制度建設(shè)敲響了警鐘：在全球經(jīng)濟增長放緩的背景下，以政府為唯一責任主體，以稅收為基本籌資方式的傳統(tǒng)福利國家型普惠養(yǎng)老金制度，面臨著養(yǎng)老金水平剛性增長與政府可支配財力增長放緩之間的矛盾；在金融衍生產(chǎn)品風(fēng)險急劇擴大，全球資本市場波動性增強的背景下，受投資回報率影響極大的完全積累制養(yǎng)老金制度更是面臨保值增值的巨大壓力。相比而言，以勞資分責、政府擔保為基本特征，嚴格遵循現(xiàn)收現(xiàn)付財務(wù)原則的社會保險型養(yǎng)老金制度則體現(xiàn)出了極強的靈活性、適應(yīng)性與自我平衡的能力。因此，老年人總體福利水平的增長是確保老年人生活質(zhì)量的必然要求，而合理的責任分擔結(jié)構(gòu)則是支撐福利增長的最重要基礎(chǔ)。

　　養(yǎng)老金制度體系的責任分擔機制體現(xiàn)為以下兩個方面：第一，堅持多層次的養(yǎng)老保險制度目標體系。自20世紀90年代以來，世界銀行、國際勞動組織等國際機構(gòu)先后提出包括“三支柱”、“五支柱”等在內(nèi)的多層次養(yǎng)老保險制度體系。其基本理念就是充分調(diào)動包括家庭、社會、企業(yè)、政府和市場在內(nèi)的各種資源，合理分擔老年人收入保障的責任。然而，多層次的養(yǎng)老保險制度體系建設(shè)也應(yīng)當是有序漸進的，首先應(yīng)當完善政府主導(dǎo)、社會化運行的基本養(yǎng)老保險制度，其次是鼓勵用人單位主導(dǎo)建立的職業(yè)年金制度，最后才是發(fā)展市場化運行的商業(yè)養(yǎng)老保險。第二，合理劃分基本養(yǎng)老保險制度中勞資雙方與公共財政的責任。勞資分責、政府擔保是養(yǎng)老保險制度的基本特征，應(yīng)當固化公共財政在養(yǎng)老保險制度中的責任，即明確由公共財政承擔一定比例的養(yǎng)老金開支，剩余部分則由勞資雙方承擔，即使人口老齡化程度加深，也應(yīng)當首先調(diào)整勞資雙方的繳費率，然后才是動用戰(zhàn)略儲備基金。與此同時，還應(yīng)當在提高勞動者收入的前提下，逐步均衡勞資雙方的責任，在完善財政分稅制的前提下，逐步均衡中央財政和地方財政的責任。

　　四、處理好現(xiàn)收現(xiàn)付與基金積累的關(guān)系，有效應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)

　　現(xiàn)收現(xiàn)付與基金積累是養(yǎng)老金制度的兩種基本財務(wù)模式，現(xiàn)收現(xiàn)付制度通過代際互助的方式應(yīng)對當代老年人的收入風(fēng)險，基金積累制則通過個體生命周期內(nèi)的收入平滑來應(yīng)對老年期的收入風(fēng)險。然而，基金積累制有效運行的基本條件是維持較高的投資回報率，但在全球資本市場波動幅度日益增大的情況下，用這種自身就充滿風(fēng)險的機制來應(yīng)對老年收入風(fēng)險，顯然是不可靠的。然而，筆者仍然堅持在基本養(yǎng)老保險制度中保持適當規(guī)模的個人賬戶，其基本作用是在老齡化的背景下平衡代際關(guān)系，避免老齡化高峰時期的年輕一代人承擔過于沉重的繳費負擔，從而實現(xiàn)代際責任的合理分擔與制度的長期可持續(xù)發(fā)展。如果從這個意義上去理解個人賬戶在基本養(yǎng)老保險中的作用，就應(yīng)當適度縮小個人賬戶的規(guī)模。簡單計算，在老年人撫養(yǎng)比3∶1的條件下，15％的繳費率可以實現(xiàn)45％的替代率，當老年人撫養(yǎng)比上升到2∶1的時候，為了實現(xiàn)45％的替代率，就需要有22．5％的繳費率，該部分增加的繳費率（7．5％）就應(yīng)當在兩代人之間均分，即個人賬戶的規(guī)模應(yīng)當控制在4％左右為宜。目前，我國職工基本養(yǎng)老保險統(tǒng)賬結(jié)合的模式是在借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，在不同行政部門利益博弈的過程中逐漸形成的，其制度模式能夠在實現(xiàn)責任合理分擔的基礎(chǔ)上，有效應(yīng)對老齡化帶來的財務(wù)風(fēng)險，因此，應(yīng)當堅持統(tǒng)賬結(jié)合的模式，而不宜推倒重來。

　　在處理現(xiàn)收現(xiàn)付與基金積累的關(guān)系時，還應(yīng)當完整地考察積累性養(yǎng)老保險基金的規(guī)模，即不僅包括個人賬戶積累資金，還應(yīng)當包括全國社會保障基金理事會管理的戰(zhàn)略儲備基金。從這個視角看，2012年職工基本養(yǎng)老保險積累性基金總額約3．35萬億元，占當年GDP的比重接近7％，與當年現(xiàn)收現(xiàn)付基金規(guī)模的比例約為2．4∶1，總體規(guī)模已經(jīng)較為合適。如果要繼續(xù)做大全國社會保障基金，就應(yīng)當縮小個人賬戶規(guī)模；如果保持現(xiàn)有的個人賬戶規(guī)模，就應(yīng)當適度控制全國社會保障基金規(guī)模，從而實現(xiàn)總量平衡。

　　除此之外，還應(yīng)當客觀理性地看待從現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)賬結(jié)合模式過程中形成的轉(zhuǎn)軌成本問題。由于未建立轉(zhuǎn)軌成本的有效化解機制，直接導(dǎo)致了當前過高的繳費率和制度長期的財務(wù)壓力。但是，轉(zhuǎn)軌成本又是必然的，所有從現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向完全積累或部分積累制度的國家都存在轉(zhuǎn)軌成本。智利政府通過發(fā)行國債的形式，實現(xiàn)了個人賬戶的實賬資產(chǎn)和國家的負債；我國的個人賬戶雖然是空賬負債，但是國家整體的養(yǎng)老金資產(chǎn)卻是實賬。并且，轉(zhuǎn)軌成本的變現(xiàn)并不會出現(xiàn)“擠兌”式的一次性支付要求，而是在一個較長的時期逐步要求實現(xiàn)的。所以，應(yīng)當理性看待轉(zhuǎn)軌成本的問題，科學(xué)設(shè)計化解轉(zhuǎn)軌成本的長效機制，用一個較長的時間逐步化解轉(zhuǎn)軌成本，而無需夸大或過分渲染轉(zhuǎn)軌成本和歷史債務(wù)的規(guī)模，造成民眾的恐慌和對制度信心的喪失。

　　五、處理好老人、中人和新人的關(guān)系，確保改革平穩(wěn)過渡和代際公平

　　與其他社會保障制度不同，養(yǎng)老保險制度通過代際關(guān)系應(yīng)對老年收入風(fēng)險，從而涉及不同代人之間的關(guān)系，而維持同一代人之間以及不同代人之間的相對公平是養(yǎng)老保險制度改革必須處理好的關(guān)系。

　　就同一代人之間的關(guān)系而言，當前養(yǎng)老保險制度改革的關(guān)鍵是不斷縮小不同群體之間的待遇差別，尤其是縮小機關(guān)事業(yè)單位退休者與企業(yè)退休人員之間的待遇差距（即養(yǎng)老金雙軌制）。社會輿論與廣大民眾對“雙軌制”不滿的關(guān)鍵并不是制度分立，而是待遇差距過大。因此，需要通過引入個人繳費和對公職人員養(yǎng)老金體系進行結(jié)構(gòu)改革來實現(xiàn)全體國民基本養(yǎng)老保險權(quán)利的絕對平等，公職人員與企業(yè)職工養(yǎng)老福利待遇的差距則通過職業(yè)福利來體現(xiàn)。

　　就不同代人之間的關(guān)系而言，一是通過引入個人賬戶的方式實現(xiàn)代際繳費負擔的相對均衡（前文已有論述，在此不做贅述）。二是在改革的過程中嚴格遵循“老人老辦法、新人新辦法、中人有過渡辦法”的原則。以公職人員養(yǎng)老金制度改革為例，對于“老人”（即改革時已經(jīng)退休的公職人員），應(yīng)當不變繳費、不變待遇計發(fā)方式；對于“新人”（即改革時及往后新入職的公職人員），應(yīng)當全額繳費、并適用全新待遇計發(fā)方式；對于“中人”（即改革時已經(jīng)入職但尚未退休的公職人員），應(yīng)當逐步繳費、待遇不變。

　　與此同時，還應(yīng)當從代際公平的視角來重新審視延長退休年齡的問題。目前，社會輿論以及部分專家將延長退休年齡完全歸因于養(yǎng)老保險基金的財務(wù)收支壓力，這是本末倒置的。養(yǎng)老保險基金收支缺口（實際上并無缺口）絕不是延長退休年齡的關(guān)鍵致因，而延長退休年齡客觀上的確有利于維持養(yǎng)老保險基金的收支平衡。延長退休年齡的根本原因是隨著人均受教育年限的增長和人均預(yù)期壽命的延長，新一代人的生命周期結(jié)構(gòu)發(fā)生了本質(zhì)的變化，如果保持退休年齡不變，就會導(dǎo)致新一代人一生中的工作年限下降，從而不利于代際公平。■（待續(xù)）