2020年底中國打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，歷史性地解決了困擾中華民族幾千年的絕對貧困問題，提前十年實現(xiàn)聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程中關(guān)于消除絕對貧困的減貧目標(biāo)。總結(jié)中國扶貧的成功經(jīng)驗具有重要的意義，既能夠為中國未來構(gòu)建緩解相對貧困的長效機制提供借鑒，又為國際減貧事業(yè)提供參考。

改革開放四十多年來，擺脫貧困始終是中國政府的重要任務(wù)。國家通過開展大規(guī)模、有計劃、有組織的扶貧開發(fā)工程，立足于解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力、著力于保障和改善民生，在扶貧減貧領(lǐng)域取得了前所未有的偉大成就。2020年底，中國全面消除了農(nóng)村極端貧困，向全國人民交出了一份合格的答卷。

國際發(fā)展經(jīng)驗顯示，收入的提高并不必然降低貧困。中國通過實踐證明，中國不僅實現(xiàn)了消除絕對收入貧困，還使得貧困人群的綜合福利指標(biāo)得到改善。國內(nèi)外學(xué)者對中國扶貧成就進行了諸多定量評估，其研判結(jié)論顯示，中國扶貧模式為貧困群體帶來的不僅僅是簡單的兜底保障和收入提高，更是發(fā)展機會的擴展以及多維福利的改善。還有學(xué)者從主觀福利改善視角對精準(zhǔn)扶貧政策施行前后進行了定量分析，并發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧政策有助于“精準(zhǔn)”提升貧困戶的主觀幸福感。

很顯然，中國所創(chuàng)造的減貧奇跡絕非偶然。在過去四十多年的時間里，中國成功演繹了一個發(fā)展中大國治理貧困的經(jīng)典模本。中國在減貧方面所作出的努力，依托于政府的決心以及整體體制運行效率的不斷提高，符合了現(xiàn)代能力發(fā)展和扶貧理論。

二、中國扶貧戰(zhàn)略的演變路徑

本文認(rèn)為，可以從兩個層面對中國扶貧歷程進行考察，一是官方貧困線的調(diào)整，體現(xiàn)了國家對農(nóng)村減貧目標(biāo)和貧困內(nèi)涵的演變；二是扶貧手段的變化，體現(xiàn)了國家扶貧戰(zhàn)略路徑的演變。

（一）中國農(nóng)村官方線變動歷程

貧困線是用來識別貧困人群和估計貧困狀態(tài)的一種標(biāo)準(zhǔn)，也隱含了一定歷史時期下國家對貧困內(nèi)涵的理解。改革開放以來，中國一直采用絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)。在具體數(shù)值上，伴隨經(jīng)濟的增長和中國農(nóng)村居民收入的提高，官方貧困線曾發(fā)生三次大的變動，體現(xiàn)了絕對貧困內(nèi)涵的變化。這三條農(nóng)村貧困線分別為“1978年貧困線”“2008年貧困線”和“2010年貧困線”。具體來說，“1978年貧困線”是按1978年的物價水平制定的收入貧困線，標(biāo)準(zhǔn)為每人每年100元人民幣，相當(dāng)于當(dāng)年農(nóng)村居民人均純收入的75%。這是一條低水平的生存線。

“2008年貧困線”是中國提出的第二條貧困線，該貧困線又被稱為“低收入線”。需要注意的是，這條標(biāo)準(zhǔn)并非是官方估計貧困人口和貧困發(fā)生率的標(biāo)準(zhǔn)線，而是源自國家統(tǒng)計局在1998年測算的一條低收入線，主要用于農(nóng)村低收入人口的監(jiān)測。

隨著國家經(jīng)濟發(fā)展和居民整體收入水平的提高，在20世紀(jì)90年代“1978年貧困線”不斷受到詬病，被認(rèn)為是一種過低的貧困標(biāo)準(zhǔn)。于是，在2011年國家提出“2010年貧困線”。該標(biāo)準(zhǔn)為2300元（2010年不變價），其設(shè)定思路與前期貧困標(biāo)準(zhǔn)有所不同，主要差別有兩個方面。一是提升了溫飽標(biāo)準(zhǔn)，將“兩不愁”含義提升為在“較高標(biāo)準(zhǔn)的非食物支出”基礎(chǔ)上“滿足基本維持穩(wěn)定溫飽需求”；二是在“有吃、有穿”溫飽需求的同時，考慮了保障基本的住、用、行以及義務(wù)教育、基本醫(yī)療等基本需要。至此，新貧困標(biāo)準(zhǔn)被賦予了“小康”內(nèi)涵。

農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，絕對貧困內(nèi)涵下的扶貧標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷了從生存—溫飽—小康的過渡路徑。未來階段，中國需要結(jié)合新發(fā)展理念為貧困標(biāo)準(zhǔn)賦予新的內(nèi)涵。2020年2月，國務(wù)院提出“扶貧工作重心轉(zhuǎn)向解決相對貧困”，強調(diào)“解決相對貧困”會成為未來扶貧工作的核心內(nèi)容，為新時期扶貧治理工作提供前進方向。從另外一個視角來看，這標(biāo)志著中國的官方扶貧標(biāo)準(zhǔn)正逐步與國際接軌。2011年«中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）»中“兩不愁、三保障”任務(wù)目標(biāo)以及“十八大”“精準(zhǔn)扶貧”時代下“五個一批”施策方法踐行了“多維貧困”理念。盡管考慮維度不同，但中國自2011年以來采取的“收入＋兩不愁三保障”扶貧方略與歐洲的多維理念類似。綜合考慮相對貧困與多維貧困的結(jié)合是一種有益探索。

綜合來看，以包容性增長和多維度改善促進長期減貧應(yīng)該成為未來減貧主旋律。推進“收入＋多維”的扶貧方略將成為助力鞏固拓展扶貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接、實現(xiàn)共同富裕底線任務(wù)有力保障。

（二）中國扶貧戰(zhàn)略演變

本文將中國扶貧戰(zhàn)略演進路徑劃分為四個階段。第一個階段是1978—1985年，這是制度改革推動的減貧階段。改革開放，中國由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，期間實施與減貧相關(guān)的主要改革與政策包括:（1）家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實施。農(nóng)民獲得土地經(jīng)營權(quán)，解決了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)激勵不足問題。（2）市場機制逐漸形成。1978年以來中國政府對18種主要農(nóng)產(chǎn)品的收購價格進行調(diào)整，平均提價幅度為24.8%，同時開放城鄉(xiāng)農(nóng)產(chǎn)品集市貿(mào)易，進一步地激發(fā)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，提高農(nóng)民農(nóng)業(yè)經(jīng)營性收入水平。（3）農(nóng)村居民發(fā)展機會的增多。戶籍制度的逐漸放松，促進了農(nóng)村勞動力的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展激發(fā)了農(nóng)村本地非農(nóng)產(chǎn)業(yè)活力，這兩類政策雖然方向不同，但目標(biāo)一致，均提高了農(nóng)民的收入。（4）國家扶持政策的實施。1980年中央財政設(shè)立“支援經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)發(fā)展資金”、1982年國家對“三西”地區(qū)進行扶貧開發(fā)建設(shè)、1984年實施“以工代賑”、1984年中央發(fā)布《關(guān)于盡快改變貧困地區(qū)面貌的通知》，開展重點貧困區(qū)域扶貧行動。   

第二個階段是1986—2000年。在這個階段中國實行了以區(qū)域發(fā)展瞄準(zhǔn)為主的開發(fā)式扶貧。伴隨國家經(jīng)濟改革，改革的邊際效益開始下降，農(nóng)村經(jīng)濟增長和農(nóng)民生活狀況改善陷入緩慢進展階段。尤其是革命老區(qū)和國家落后地區(qū)，共享經(jīng)濟發(fā)展成果的收益并不明顯，貧困問題非常突出。1986年，國務(wù)院成立貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，開啟了制度化、組織化的地區(qū)開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略。以此為標(biāo)志明確了扶貧指導(dǎo)方針要用“造血”替代“輸血”，對貧困地區(qū)進行開發(fā)性生產(chǎn)建設(shè)，在發(fā)展中逐步形成貧困地區(qū)和貧困戶的自我積累和發(fā)展能力。

第三個階段是2001—2012年，為整村推進中的扶貧開發(fā)。2001年，國務(wù)院印發(fā)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》，開展整村推進項目，重視基礎(chǔ)建設(shè)、社會服務(wù)、文化培訓(xùn)的融合發(fā)展，提出“提高貧困人口生活質(zhì)量和綜合素質(zhì)，加強貧困鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生態(tài)環(huán)境，逐步改變貧困地區(qū)經(jīng)濟、社會、文化的落后狀況”的目標(biāo)；并在基本方針中提出“通過發(fā)展生產(chǎn)力，提高貧困農(nóng)戶自我積累、自我發(fā)展能力”，“重視科技、教育、衛(wèi)生、文化事業(yè)的發(fā)展，改善社區(qū)環(huán)境，提高生活質(zhì)量，促進貧困地區(qū)經(jīng)濟、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展和全面進步”。

第四個階段是2013—2020年底，是以“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略為核心消除極端貧困的扶貧攻堅階段。黨的十八大以來，國家將全面消除農(nóng)村極端貧困作為重中之重的工作，以精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，舉全國之力，齊心打好打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。在扶貧手段上，國家不僅將扶貧瞄準(zhǔn)對象從貧困村精細(xì)化到個人和家戶，在2014年對農(nóng)村所有貧困人口進行篩查并建檔立卡，并在后續(xù)年份中對貧困人口的貧困狀況、致貧原因以及其他相關(guān)信息進行動態(tài)跟蹤。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)貧困人口致貧原因和脫貧需求，量身定制扶持措施，有針對性的采取“五個一批”的有效扶貧政策精準(zhǔn)緩解建檔立卡戶的貧困問題。同時，建立五級政府的工作責(zé)任制和嚴(yán)格的監(jiān)督考核制度，加大中央和地方財政資金投入力度，完善全社會共同參與扶貧的動員體系，加大東西部扶貧協(xié)作、中央和國家機關(guān)企事業(yè)單位和軍隊定點扶貧力度，強化駐村幫扶。

三、中國扶貧治理中的“五項堅持”

中國特色社會主義制度本質(zhì)上決定了中國扶貧治理是基于“共同富裕”目標(biāo)。中國扶貧成就之所以舉世矚目，不僅在于絕對貧困的消除，更在于中國政府在增進人民福祉，促進共同富裕方面所作出的不懈努力。本文將中國特色扶貧經(jīng)驗歸納為“五項堅持”。

一是堅持政府領(lǐng)導(dǎo)與主導(dǎo)。長期以來，中國始終堅持政府對扶貧工作的領(lǐng)導(dǎo)與主導(dǎo)作用。這既是中國扶貧工作的鮮明特色，也是扶貧工作取得成功的重要保證。

二是堅持農(nóng)村改革與扶貧工作相結(jié)合。堅持農(nóng)村改革與扶貧工作相結(jié)合是中國扶貧事業(yè)取得巨大成就的重要經(jīng)驗之一。

三是堅持以經(jīng)濟增長帶動脫貧。改革開放和快速經(jīng)濟增長是減貧的巨大推動力，經(jīng)濟增長是減貧的先決條件，上述基礎(chǔ)性結(jié)論得到了學(xué)界的證明。中國政府利用相應(yīng)扶貧政策調(diào)動各類經(jīng)濟主體主觀能動性，通過形成包容性益貧市場，兼顧貧困地區(qū)的發(fā)展和貧困人口就業(yè)、創(chuàng)業(yè)發(fā)展等相關(guān)問題，激發(fā)和釋放貧困人口潛在生產(chǎn)力，為改善貧困農(nóng)戶經(jīng)濟條件和提高發(fā)展能力提供了空間。

四是堅持開發(fā)式扶貧與兜底保障政策相結(jié)合。開發(fā)式扶貧與救濟式扶貧相結(jié)合是中國農(nóng)村扶貧工作的基本方針，也是中國扶貧事業(yè)順利推進的一條寶貴經(jīng)驗。在農(nóng)村人口普遍貧困的情況下，受到政府財力的限制，不可能實施覆蓋全部貧困人口的救濟式扶貧戰(zhàn)略。并且，救濟式扶貧雖然可以解決燃眉之急，但無法從根本上解決貧困問題。因此，在我國進入到更高發(fā)展階段，需要同時兼顧推動開發(fā)式扶貧與救濟式扶貧兩類扶貧措施，以此保障中國扶貧事業(yè)的持續(xù)推進。

五是堅持動員社會力量參與扶貧工作。改革開放以來，中國政府積極調(diào)動社會上的各類參與主體，為農(nóng)村扶貧工作貢獻力量，形成了專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧的“三位一體”大扶貧格局。

四、“精準(zhǔn)扶貧”時期中國扶貧治理體系的新發(fā)展

在“精準(zhǔn)扶貧”時期，中國扶貧舉措在思路和手段上有所突破。本文將這些新的突破歸納為如下幾個方面:

第一，以“兩不愁、三保障”為全新減貧目標(biāo)，切實提升貧困群體的生存和發(fā)展能力。“兩不愁、三保障”即不愁吃、不愁穿，實現(xiàn)保障義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全。這一全新扶貧理念超越了前期階段僅以收入或消費作為識別貧困人口的方式，轉(zhuǎn)而采取多維度量手段，在貧困戶識別與認(rèn)定過程中，兼顧了除收入之外的項目，包括要保障農(nóng)戶的義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全。

第二，以“建檔立卡”全新識別方式，將扶貧客體擴展到人到戶。在精準(zhǔn)扶貧之前，中國貧困人口的總量經(jīng)由國家統(tǒng)計局推算得到，地方區(qū)域內(nèi)貧困人口規(guī)模則是通過“規(guī)模分解”的方式進行分配?？梢哉f，建檔立卡制度的建立和完善，是推動中國扶貧政策從“大水漫灌”到“精準(zhǔn)滴灌”實質(zhì)性改進的關(guān)鍵措施，是后續(xù)脫貧攻堅戰(zhàn)有效開展的重要保障。

第三，劃定“深度貧困地區(qū)”新戰(zhàn)場，打好脫貧攻堅戰(zhàn)。2017年習(xí)近平總書記在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會上指出，脫貧攻堅的主要難點是深度貧困地區(qū)。

第四，圍繞“五個一批”設(shè)置全新扶貧行動方案，“對癥下藥”解決貧困問題。“建檔立卡”如果被比作“尋窮根”，則“五個一批”可以稱之為“對癥下藥”。“五個一批”是“發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批”的簡稱，是解決“怎么扶”問題的具體手段。在其功能上，“五個一批”有利于協(xié)調(diào)各部門的扶貧行動，改變了傳統(tǒng)政府單兵作戰(zhàn)模式，有助于發(fā)揮市場組織及各類政府和社會組織的扶貧職能。

第五，以“兩項制度銜接”新制度舉措，大幅提升低保兜底的保障力度。作為扶貧的開發(fā)工作最重要的政策之一，農(nóng)村最低生活保障政策主要通過現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付的形式解決了農(nóng)村地區(qū)困難人群的溫飽問題，被賦予“兜底”的作用。低保制度采用轉(zhuǎn)移支付手段直接提高受助對象收入，有效解決了貧困人口基本生活困難，體現(xiàn)了“輸血式”扶貧策略。同時，低保兜底政策可以與“造血式”扶貧項目形成聯(lián)互及互補機制，有效緩解并消除了各類貧困問題。

五、構(gòu)建長效扶貧機制的前景展望

《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出，要通過開展“四個不摘”12,切實鞏固拓展脫貧攻堅成果。結(jié)合上述發(fā)展目標(biāo)，下文在借鑒中國扶貧經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對新發(fā)展階段下構(gòu)建長效扶貧機制戰(zhàn)略體系提出如下展望。

第一，在貧困線設(shè)置上進行有益探索。極端貧困的消除不代表中國扶貧事業(yè)的結(jié)束。新發(fā)展階段扶貧治理中首當(dāng)其沖的是要思考如何設(shè)定新貧困線——即貧困內(nèi)涵的確定。結(jié)合中國官方貧困線的設(shè)定歷程，可以看到一個基本的法則，在制定貧困標(biāo)準(zhǔn)時要與時俱進，既要考慮到人民日益增加的物質(zhì)文化需求，又要考慮到國家的經(jīng)濟發(fā)展水平和財政能力。李實等(2021)通過對中國絕對貧困與相對貧困標(biāo)準(zhǔn)變動關(guān)系的分析表明，相較于相對貧困標(biāo)準(zhǔn)，絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)已不能更加準(zhǔn)確地反映新時期貧困的基本特征，而且中國已經(jīng)具備向相對貧困標(biāo)準(zhǔn)過渡的現(xiàn)實基礎(chǔ)，轉(zhuǎn)向采用相對貧困標(biāo)準(zhǔn)的時機已趨于成熟。這也是符合國家“扎實推動共同富裕”的民生發(fā)展目標(biāo)?；诖耍疚慕ㄗh延續(xù)并擴展“兩不愁、三保障”減貧思路，以多維框架構(gòu)建相對貧困的指標(biāo)體系。

第二，在相對貧困框架下設(shè)置階梯型救助體系。將相對貧困群體細(xì)分為“救助戶”“脆弱戶”和“監(jiān)測戶”。“救助戶”仍然按照2020年之前的絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)進行識別，對他們采取制度化的救助方式，例如現(xiàn)行的低保制度。扶貧工作重點轉(zhuǎn)至另外兩類群體。對“脆弱戶”,要科學(xué)研究這些群體的結(jié)構(gòu)性特征及致貧原因，并在產(chǎn)業(yè)扶持、經(jīng)濟補貼等措施中選擇合適的幫扶方式；對“監(jiān)測戶”以監(jiān)測為主，輔以收入分配政策，讓大多數(shù)低收入群體都能夠從初次分配和再分配政策中受益。在此方面可繼續(xù)結(jié)合精準(zhǔn)扶貧的思路，有針對性地對上述三類相對貧困群體采取不同的幫扶方式。同時，要堅持個體瞄準(zhǔn)和區(qū)域瞄準(zhǔn)(或社區(qū)標(biāo)準(zhǔn))相結(jié)合的方法、對貧困區(qū)域內(nèi)貧困人群實行更加特惠政策措施。

第三，以鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣的發(fā)展進一步鞏固扶貧成果。相對貧困地區(qū)是相對貧困群體的主要承載地，也是國家政策扶持的主要對象。2021年《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出“在西部地區(qū)脫貧縣中集中支持一批鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣……增強其鞏固脫貧成果及內(nèi)生發(fā)展能力”的發(fā)展目標(biāo)。結(jié)合中國仍然存在區(qū)域差距的現(xiàn)實情況，推進鄉(xiāng)村振興、補齊區(qū)域間發(fā)展差距的短板對中國全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家起到?jīng)Q定性作用。本文認(rèn)為，在西部地區(qū)已經(jīng)脫貧摘帽的縣中再選擇一部分困難的縣，有利于支持全面推進鄉(xiāng)村振興，增強重點幫扶縣在鞏固拓展脫貧成果和提高內(nèi)生發(fā)展動力方面的改善。同時，轉(zhuǎn)向區(qū)域發(fā)展的行動策略將有助于新時期國家的開發(fā)式扶貧政策逐步由側(cè)重個人向側(cè)重重點區(qū)域轉(zhuǎn)變，解決整體性、區(qū)域性的相對貧困問題，有助于中國在未來階段逐步實現(xiàn)縮小區(qū)域差距和實現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)。

第四，在“共同富裕”框架下擴展東西協(xié)作內(nèi)涵。建議將東西扶貧協(xié)作擴展為鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域并將東西協(xié)作上升為縮小地區(qū)發(fā)展差距方面的協(xié)作。對應(yīng)地，要促使東西部協(xié)作的領(lǐng)域更加廣泛，協(xié)作的內(nèi)容更加全面，協(xié)作方式更加靈活多樣。具體包括：(1)形成東西部相互促進發(fā)展的可持續(xù)互動機制。(2)發(fā)揮市場機制的效用，逐步弱化政府的作用，減少強制性援助項目，尋求對協(xié)作雙方“共贏”的協(xié)作方式。(3)要促進東部地區(qū)的無形資源(如理念、文化，制度、社會治理經(jīng)驗和公共服務(wù)方式等)向西部地區(qū)流動。(4)政府重點將職能放在幫助西部地區(qū)轉(zhuǎn)變觀念，改善營商環(huán)境，完善市場機制，實施更加開放的發(fā)展政策，培養(yǎng)企業(yè)家精神，建立服務(wù)型政府。(5)在東部地區(qū)土地尚為稀缺資源的情況下，如何利用西部的土地資源優(yōu)勢是一個大課題。西部地區(qū)需要不同于東部地區(qū)的土地資源的制度安排，以吸引更多的東部企業(yè)和資金進入西部地區(qū)。