引言
“十三五”時期，我國在污染防治和生態(tài)環(huán)境保護方面取得了巨大的成效。目前，全國各地藍天多了，碧水多了，土壤污染的風(fēng)險也得到有效遏制。究其原因，除了得益于地方黨委和政府以保護優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的積極作為，還得益于政府嚴格的執(zhí)法監(jiān)察和嚴厲的法律制裁，使各行各業(yè)全面遵守生態(tài)環(huán)保法律法規(guī)。以前我國也有嚴格的生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)規(guī)定，但“十三五”期間生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)的實施成效之所以大幅提升，主要原因是在黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，從黨內(nèi)法規(guī)和國家立法兩個方面建立了生態(tài)環(huán)保評價考核和責任追究機制，如創(chuàng)設(shè)了我國生態(tài)環(huán)保黨政同責的體制，構(gòu)建了中央生態(tài)環(huán)保督察制度，實施了生態(tài)環(huán)保專項督察機制，健全了史上最嚴格的生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)體系，倒逼地方各級黨委和政府有效貫徹實施法律法規(guī)。這些政策和制度體現(xiàn)了中國特色社會主義的生態(tài)和法治智慧，但是剛性色彩濃厚，其實施的針對性和靈活性不足，多多少少地產(chǎn)生了“一刀切”等問題。“十四五”時期，我國既要為2035年美麗中國基本實現(xiàn)的目標開好頭，也要為兌現(xiàn)2030年碳達峰的目標奠定堅實的基礎(chǔ)，須從均衡性方面提升全國生態(tài)環(huán)境國家治理的總體績效，從充分性方面提升一些區(qū)域、流域和行業(yè)生態(tài)環(huán)境國家治理的綜合績效。為此，需進一步改革，使政策和法制在普適性的基礎(chǔ)上，更具實施的針對性和靈活性，體現(xiàn)區(qū)域、流域、行業(yè)生態(tài)環(huán)境保護和綠色發(fā)展的實際需求。
一 健全黨內(nèi)法規(guī)和國家立法相互銜接的法制體系，促進國家立法的有效實施
按照黨的十八屆四中全會《決定》和黨的十九屆四中全會《決定》的規(guī)定，國家立法和黨內(nèi)法規(guī)均屬于中國特色社會主義法治體系的有機組成部分。“十三五”時期，中共中央、國務(wù)院或者中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳立足于中國特色的政權(quán)運轉(zhuǎn)體系，發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)和國家立法的相互支持作用，聯(lián)合出臺了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》《生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核辦法》《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》等文件。這些文件兼具中央黨內(nèi)法規(guī)和國家行政法規(guī)或者規(guī)章的功能，既在黨內(nèi)有組織規(guī)則實施力，也在國家層面具有法制實施力，對于破解國家生態(tài)環(huán)保法律法規(guī)難以充分和有效實施的問題、緩解我國生態(tài)環(huán)境形勢嚴峻的局面起了撬動作用。
“十四五”時期，需針對國家生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)實施成效不足的環(huán)節(jié)，如環(huán)境行政許可、環(huán)境行政執(zhí)法、環(huán)境行政決策、環(huán)境保護社會協(xié)商、環(huán)境保護區(qū)域和流域協(xié)作、環(huán)境保護區(qū)域和流域立法、環(huán)境保護違法事件量化追責等，按照黨政機構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)干部的職責分工，分別在中央黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)中做好銜接性的規(guī)范構(gòu)建和創(chuàng)新工作。對于地方法規(guī)規(guī)章實施中存在的具體問題，以及地方生態(tài)文明體制改革中需打通的“腸梗阻”問題，按照黨政機構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)干部的職責分工，分別在省級黨內(nèi)法規(guī)和地方法規(guī)規(guī)章中做好規(guī)范構(gòu)建和創(chuàng)新工作，改革、優(yōu)化體制、制度和機制，細化所有責任方的職責，加強評價考核和監(jiān)督追責，確保國家和地方法制得到整體和充分的實施。對于地方生態(tài)文明體制改革涌現(xiàn)的好經(jīng)驗、好做法，也可以通過地方黨委與地方政府聯(lián)合發(fā)文予以鞏固和發(fā)展。
二 中央與地方簽訂行政協(xié)議，調(diào)動地方深入開展生態(tài)環(huán)保工作的積極性
由于各地的生態(tài)環(huán)境本底不同、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不同、經(jīng)濟和社會條件不同，因此產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境問題和問題的解決能力具有區(qū)域性和流域性。目前，有的地區(qū)結(jié)構(gòu)性污染重，經(jīng)濟和技術(shù)能力不足，轉(zhuǎn)型壓力大，憑借自己的能力達到國家設(shè)定的生態(tài)環(huán)保目標有難度，而有的地區(qū)經(jīng)濟相對發(fā)達，產(chǎn)業(yè)相對高端，實現(xiàn)國家設(shè)立的生態(tài)環(huán)保目標卻很容易，因此可深挖這兩類地區(qū)溫室氣體減排和污染物減排的潛能。為此，須在國家法律法規(guī)規(guī)定的強制措施基礎(chǔ)上，發(fā)揮中央與地方之間行政協(xié)議的激勵作用。
“十三五”時期，生態(tài)環(huán)境部與一些省級人民政府簽訂了加強生態(tài)環(huán)保和促進綠色發(fā)展的行政協(xié)議。如2018年12月27日，生態(tài)環(huán)境部與海南省政府簽訂《全面加強海南生態(tài)環(huán)境保護戰(zhàn)略合作協(xié)議》，開展海南生態(tài)環(huán)保頂層設(shè)計、打好污染防治攻堅戰(zhàn)、綠色經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、生態(tài)系統(tǒng)保護與修復(fù)等九個方面的合作，共同推進國家生態(tài)文明試驗區(qū)建設(shè)，提升海南自由貿(mào)易試驗區(qū)和中國特色自由貿(mào)易港的綠色發(fā)展水平。在具體措施方面，生態(tài)環(huán)境部支持海南省按照打好打贏污染防治攻堅戰(zhàn)的要求制定相關(guān)行動方案，補齊環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施短板，指導(dǎo)海南省落實中央環(huán)保督察整改方案，推進解決生態(tài)環(huán)境難點問題。作為對海南省積極開展“多規(guī)合一”、加強污染治理、推行“削煤減油”、提前實施“國六”標準、科學(xué)合理控制機動車保有量、推廣新能源和清潔能源汽車、全面限塑、積極探索“零碳島”建設(shè)的國家回報，生態(tài)環(huán)境部支持海南大氣、水、土壤、農(nóng)村環(huán)境整治、近岸海域等環(huán)境保護專項資金項目建設(shè)，指導(dǎo)海南省推進生態(tài)環(huán)境信息化能力建設(shè)。再如2019年3月15日，生態(tài)環(huán)境部與江蘇省人民政府在京簽署共建生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化試點省的合作框架協(xié)議。又如2020年6月10日，生態(tài)環(huán)境部與山東省人民政府在京簽署統(tǒng)籌推進生態(tài)環(huán)境高水平保護與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略合作框架協(xié)議。這一協(xié)議就是通過生態(tài)環(huán)境部的指導(dǎo)，在制度體系的構(gòu)建、產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整、交通運輸轉(zhuǎn)型升級、農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色循環(huán)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境高水平保護等方面開展合作，進而優(yōu)化山東省的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，整合工業(yè)產(chǎn)能，提升工業(yè)品質(zhì)，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，開展生態(tài)修復(fù)，既實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境高水平保護的目的，也達到經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的預(yù)期。
“十四五”時期，需要總結(jié)這些協(xié)議的實施對于生態(tài)環(huán)境國家治理，對于依法、科學(xué)、精準治污，以及對于促進地方綠色發(fā)展的作用，力爭形成一套可復(fù)制、可推廣的模式。實施該模式時，可考慮約定省域生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量保護目標和相應(yīng)的獎懲措施。獎勵措施包括生態(tài)環(huán)境部需兌現(xiàn)的具體優(yōu)惠政策和資金獎勵措施，懲戒機制包括負面評價、區(qū)域限批、生態(tài)補償和專項獎勵資金扣罰等。如果可能，可以邀請中共中央組織部作為協(xié)議實施的監(jiān)督方，督促地方落實生態(tài)環(huán)保約定目標的實現(xiàn)情況。
三 推進流域與區(qū)域的專門立法或者協(xié)同立法，通過體制、制度和機制的集成創(chuàng)新促進實際問題的解決
2011年3月10日，時任全國人大常委會委員長吳邦國在十一屆全國人大四次會議第二次全體會議上宣布，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。2014年4月，全國人大常委會修訂《環(huán)境保護法》后，中國的生態(tài)環(huán)保法律體系進入以生態(tài)文明為指導(dǎo)的全面升級時代。“十三五”期間，《土壤污染防治法》《生物安全法》得到制定，《水法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《海洋環(huán)境保護法》《野生動物保護法》《環(huán)境影響評價法》《森林法》等法律得到修訂。發(fā)達國家和地區(qū)的經(jīng)驗共同表明，生態(tài)環(huán)境法律框架體系建成后，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的立法將進入應(yīng)用立法即按需立法的時代，即現(xiàn)有的普適性一般立法如無法解決具體領(lǐng)域、區(qū)域和流域的特殊生態(tài)環(huán)境問題，則應(yīng)當對現(xiàn)有立法規(guī)定的體制、制度和機制開展整合甚至集成創(chuàng)新。例如，設(shè)立符合各流域和區(qū)域生態(tài)環(huán)保目標與區(qū)域定位的生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)準入負面清單，體現(xiàn)其因地制宜性、可適用性、可操作性和有效性?；谶@個思路，我國在“十三五”時期啟動了《長江保護法》、國家公園法、海南自由貿(mào)易港法等具體流域和區(qū)域生態(tài)環(huán)保和綠色發(fā)展的專門立法工作。以2020年12月通過的《長江保護法》為例，該法的條文對現(xiàn)有的體制、制度和機制開展了統(tǒng)籌整合和集成創(chuàng)新，切合了長江流域地域廣闊、生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)不一、經(jīng)濟社會發(fā)展條件不一、生態(tài)環(huán)境問題復(fù)雜，且解決生態(tài)環(huán)境問題、促進綠色發(fā)展難度大等實際，符合確保長江不搞大開發(fā)、共抓大保護的國家要求。
“十四五”時期，需要鞏固和推廣《長江保護法》的制定經(jīng)驗，針對黃河、淮河、遼河、松花江、海河、太湖等大江大河大湖的特殊生態(tài)環(huán)保和綠色發(fā)展問題，在國家層面制定專門法律或者條例，如制定黃河保護法(或者為黃河法、黃河流域生態(tài)保護優(yōu)先和高質(zhì)量發(fā)展促進法)、淮河保護法、遼河保護法、松花江保護法、海河保護法;針對京津冀地區(qū)、長三角地區(qū)、汾渭平原、成渝地區(qū)，在國家層面制定區(qū)域性的大氣環(huán)境保護特別法，如京津冀地區(qū)大氣環(huán)境保護法、長三角地區(qū)大氣環(huán)境保護法、汾渭平原大氣環(huán)境保護法、成渝地區(qū)大氣環(huán)境保護法或者京津冀地區(qū)大氣污染防治法、長三角地區(qū)大氣污染防治法、汾渭平原大氣污染防治法、成渝地區(qū)大氣污染防治法。如果立法難度大，可以由國務(wù)院在各流域先行制定相關(guān)的條例。如果還有難度，可以學(xué)習(xí)京津冀地區(qū)北京、天津和河北三個省級人大常務(wù)委員會2020年協(xié)同制定并實施《機動車和非道路移動機械排放大氣污染防治條例》的經(jīng)驗，構(gòu)建一些共同或者協(xié)同的執(zhí)法監(jiān)管體制、法律制度和法律機制，開展協(xié)同立法和法律實施。
四 按照流域與區(qū)域生態(tài)環(huán)保目標設(shè)立生態(tài)環(huán)境標準，體現(xiàn)生態(tài)環(huán)保工作的針對性和因地制宜性
為了促進全國生態(tài)環(huán)境保護工作的均衡性，須制定適用于全國范圍的生態(tài)保護、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境質(zhì)量、污染物排放等標準。這一標準具有普適性，因而在一些生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)較好的發(fā)達地區(qū)看來比較寬松，容易達到。對于一些生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)薄弱的欠發(fā)達地區(qū)來說，全面達到有一定難度。全國的普適性標準有利于統(tǒng)一各省份的守法尺度，但不利于調(diào)動一些發(fā)達地區(qū)進一步提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的積極性。為此，《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》等法律對于省級區(qū)域地方環(huán)境質(zhì)量標準和污染物排放標準的制定權(quán)限做了規(guī)定。如《環(huán)境保護法》第15條和第16條規(guī)定，對于環(huán)境質(zhì)量標準和污染物排放標準，省、自治區(qū)、直轄市人民政府對國家標準中未做規(guī)定的項目，可以制定地方標準;對國家標準中已作規(guī)定的項目，可以制定嚴于國家標準的地方標準。地方這兩項標準應(yīng)報國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門備案。對于一些跨省級行政區(qū)域的流域和空間區(qū)域，如長江、黃河、淮河、海河、遼河、松花江、西江、渭河和京津冀、長三角、汾渭平原、成渝地區(qū)等，國家普適性標準的適用難以體現(xiàn)這些具體流域和區(qū)域污染防治工作的難易程度;流域和區(qū)域內(nèi)的一些省份實施了嚴格的地方標準，但是難以適用于流域和區(qū)域內(nèi)的其他地區(qū)，難以全部提升全流域污染防治的整體要求?；诖耍?020年生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境標準管理辦法》規(guī)定了省(區(qū)、市)內(nèi)的流域水環(huán)境質(zhì)量標準和污染物排放標準，2020年制定的《長江保護法》規(guī)定了全流域的水環(huán)境質(zhì)量標準和水污染物排放標準。但是《生態(tài)環(huán)境標準管理辦法》的效力層級低，且僅適用于各省域內(nèi)的河流或者河段，《長江保護法》規(guī)定的流域標準制定權(quán)具有個別性，難以適用于其他流域。
“十四五”時期，有必要修改《環(huán)境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《土壤污染防治法》等法律，規(guī)定生態(tài)環(huán)境部按照各跨省流域和區(qū)域的生態(tài)環(huán)保和經(jīng)濟社會發(fā)展等實際情況，制定適用于全流域和區(qū)域且嚴于國家標準的環(huán)境質(zhì)量標準和污染物排放標準。至于更加嚴格的程度，取決于流域和區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量狀況和經(jīng)濟社會發(fā)展整體水平。還可以針對大流域的跨省支流，規(guī)定嚴于干流標準的水環(huán)境質(zhì)量標準和水污染物排放標準。各省級人民政府可以制定嚴于所處流域和區(qū)域生態(tài)環(huán)境標準的省級區(qū)域標準，可以針對省域內(nèi)的跨市(州)河流和區(qū)域，制定比本省域普適性生態(tài)環(huán)境標準更嚴的環(huán)境質(zhì)量標準與污染物排放標準。這樣既有利于提升各流域和區(qū)域生態(tài)環(huán)保工作的充分性，減少全國普適性立法在流域和區(qū)域的實施成本，也有利于為一些新組建的流域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)統(tǒng)一執(zhí)法尺度，開展全流域的生態(tài)環(huán)保執(zhí)法和監(jiān)察。京津冀、長三角、汾渭平原、成渝地區(qū)等跨省區(qū)域的碳排放強度標準和地區(qū)碳排放總配額，也可以參照上述方法制定。
五 實行“法定義務(wù)+企業(yè)承諾”履行制度，因企制宜地落實各生產(chǎn)經(jīng)營單位的生態(tài)環(huán)保責任
對于一些企業(yè)環(huán)境影響評價文件的審批和排污許可證、危險廢物許可證的發(fā)放，既要遵守法律規(guī)定的強制要求，也要結(jié)合區(qū)域和流域內(nèi)現(xiàn)實的生態(tài)環(huán)境容量和污染物處置能力。一些區(qū)域內(nèi)剩余的生態(tài)環(huán)境容量資源和污染物集中處置資源已經(jīng)有限，只有生產(chǎn)經(jīng)營單位做出一些立法強制規(guī)定之外的額外承諾，如建設(shè)固體廢物集中收集和處置設(shè)施、產(chǎn)能置換、煤炭等量替換、排污指標購買、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、企業(yè)搬遷、全面守法、信息公開、重污染情況下限產(chǎn)停產(chǎn)等，生態(tài)環(huán)境主管部門才能批準企業(yè)的建設(shè)和運行。既然地方生態(tài)環(huán)境主管部門把緊缺的生態(tài)環(huán)境容量和土地等稀缺資源給予批準的企業(yè)，那么企業(yè)應(yīng)當遵守自己作出的所有承諾，一旦違反承諾，就應(yīng)當承擔雙方依法約定的強制性責任。
“十三五”時期，生態(tài)環(huán)境部和一些省域開展了有益的探索。如2020年3月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)籌做好疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展生態(tài)環(huán)保工作的指導(dǎo)意見》，將《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》中17大類44小類行業(yè)納入了環(huán)評告知承諾制審批改革試點范圍。目前，北京等15個城市和浙江省試點了環(huán)評告知承諾制審批改革。江西則更進一步，在生態(tài)環(huán)境審批領(lǐng)域全面采取了承諾制，如2020年4月，江西省生態(tài)環(huán)境廳印發(fā)《江西省企業(yè)生態(tài)環(huán)境保護公開承諾制度(試行)》，要求本省排污企業(yè)就履行生態(tài)環(huán)保主體責任、執(zhí)行法律法規(guī)和規(guī)范標準、落實各項管理制度等方面制定統(tǒng)一的承諾模板上做出承諾。該制度先行在年度重點排污單位推行。這項制度體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)實施的針對性和靈活性，為了在全國推廣此法，李克強總理在2020年12月9日的國務(wù)院常務(wù)會議上，針對排污許可管理指出必須強化企業(yè)承諾制。
“十四五”時期，修改的生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)涉及環(huán)境影響評價、生態(tài)環(huán)境許可證審批、企業(yè)整改驗收等環(huán)節(jié)的規(guī)范時，建議普遍推行“法定義務(wù)+企業(yè)承諾”履行制度，將區(qū)域的生態(tài)環(huán)境管控實際與企業(yè)的實際情況相結(jié)合，既體現(xiàn)法律強制規(guī)定的普適性，又體現(xiàn)企業(yè)生態(tài)環(huán)境管理的差異化;既盡可能保障各企業(yè)正常開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，又提升區(qū)域生態(tài)環(huán)保的守法度。當然，在企業(yè)履行法律規(guī)定的強制性義務(wù)和自己依法依規(guī)作出的承諾外，也應(yīng)鼓勵企業(yè)自愿承擔其他的生態(tài)環(huán)保責任，如減排更多的污染物、減少更多的化石燃料消費量、減少單位產(chǎn)品的碳排放量、公開非強制性公開的生態(tài)環(huán)境信息等。對于企業(yè)的這些自愿行為，生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當制定相關(guān)的獎勵措施。
六 發(fā)揮市場調(diào)節(jié)的作用，總結(jié)和推廣基層自治經(jīng)驗，促進生態(tài)環(huán)境國家治理
“十四五”時期，生態(tài)環(huán)境國家治理還可在以下兩個方面體現(xiàn)更多的靈活性：一是進一步發(fā)揮市場機制對生態(tài)環(huán)境資源和生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的調(diào)節(jié)作用。例如，可以在需求量不一的省域間開展煤炭總量指標交易制度，盤活總量指標資源，在確保全國煤炭消耗總量得到有效控制的同時，提升交易雙方的經(jīng)濟活躍度。對市場機制能調(diào)節(jié)的，政府可以建立規(guī)則予以指導(dǎo);對市場機制失靈的，政府必須依據(jù)規(guī)則予以介入。只有這樣，才能減少生態(tài)環(huán)境部門的監(jiān)管成本和企業(yè)的守法成本，提升生態(tài)環(huán)境資源的配置效率。二是國家生態(tài)環(huán)境立法需要總結(jié)和推廣一些地方創(chuàng)新的靈活性工作方法。如浙江省的生態(tài)環(huán)境議事廳是新時代國家和社會治理的一項創(chuàng)新，通過社區(qū)居民或者居民代表對具體生態(tài)環(huán)保事項的討論和協(xié)商，既促進了執(zhí)法監(jiān)管部門的有效執(zhí)法及企業(yè)自覺守法和改造提升，又提高了群眾的生態(tài)環(huán)保意識;既改善了最普惠的生態(tài)環(huán)境民生福祉，促進了經(jīng)濟的發(fā)展，又把矛盾化解在了基層，促進了社會的和諧。“十四五”時期，建議修改生態(tài)環(huán)保法律法規(guī)，或者由生態(tài)環(huán)境等有關(guān)部門出臺指導(dǎo)意見推廣此做法，把握好協(xié)商的度，規(guī)范好協(xié)商的程序，銜接好議事與守法、執(zhí)法的關(guān)系，促進生態(tài)環(huán)境國家治理的長效和規(guī)范化發(fā)展。
