從增長優(yōu)先到就業(yè)優(yōu)先，從就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略到就業(yè)優(yōu)先政策，就業(yè)在國家治理中位置越來越高，要求越來越具體明確。這是堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想在就業(yè)領(lǐng)域的深刻體現(xiàn)，是凝聚各方面力量促進(jìn)就業(yè)的重要保障。

　　城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。就業(yè)優(yōu)先是宏觀政策的重要內(nèi)容,具體到城鎮(zhèn)化問題上，就是要在城鎮(zhèn)化推進(jìn)發(fā)展過程中，將就業(yè)置于優(yōu)先地位，使其在城鎮(zhèn)化各項(xiàng)政策中充分發(fā)揮目標(biāo)引領(lǐng)的作用。通過創(chuàng)造更多的就業(yè)數(shù)量、提升就業(yè)質(zhì)量，促進(jìn)新市民在城市的全面融入;通過優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間結(jié)構(gòu)，推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展，培育和新增就業(yè)崗位;通過推動(dòng)多元主體協(xié)同行動(dòng)和多項(xiàng)政策系統(tǒng)集成，形成就業(yè)與城鎮(zhèn)化相互促進(jìn)的局面，從而激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。

　　就業(yè)優(yōu)先城鎮(zhèn)化的意義

　　據(jù)測(cè)算，到2025年我國勞動(dòng)年齡人口和勞動(dòng)力數(shù)量將分別維持在8.7億、8.03億的高位。農(nóng)民工現(xiàn)有規(guī)模將近3億人，占勞動(dòng)力總量超過1/3。就業(yè)優(yōu)先城鎮(zhèn)化對(duì)就業(yè)意義重大，這是因?yàn)檗r(nóng)民工是就業(yè)壓力最大的群體：外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化沖擊就業(yè)領(lǐng)域，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)釋放大量勞動(dòng)力，科技進(jìn)步帶來就業(yè)替代的壓力。農(nóng)民工就業(yè)是重大經(jīng)濟(jì)問題，也是重大社會(huì)問題。

　　諸多城市已進(jìn)入落戶的“零門檻”時(shí)代，落戶以后如何獲得收入在城市生存與發(fā)展?因此就業(yè)將成為能否在城市全面融入的關(guān)鍵問題，就業(yè)優(yōu)先的城鎮(zhèn)化抓住了城鎮(zhèn)化下一階段的重點(diǎn)、難點(diǎn)與突破點(diǎn)。城鎮(zhèn)化的主體是農(nóng)民工，農(nóng)民工獲得穩(wěn)定收入，安居樂業(yè)就有保障，這是提高城鎮(zhèn)化水平與質(zhì)量、促進(jìn)城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的重要路徑。就業(yè)優(yōu)先城鎮(zhèn)化，培育了新市民， 激發(fā)了勞動(dòng)力這一核心要素，對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展的作用表現(xiàn)在：一是推進(jìn)城鎮(zhèn)化水平進(jìn)一步提升;二是釋放城鎮(zhèn)化對(duì)拉動(dòng)內(nèi)需的巨大潛能;三是創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展;四是實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

　　立足代際分化，差異化實(shí)施就業(yè)優(yōu)先城鎮(zhèn)化政策

　　根據(jù)《2019農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，2019年我國農(nóng)民工平均年齡為40.8歲，比上年提高0.6歲。從年齡結(jié)構(gòu)看，40歲及以下農(nóng)民工所占比重為50.6%，40歲至50歲所占比重為24.8%;50歲以上農(nóng)民工所占比重為24.6%。農(nóng)民工對(duì)城市的不同態(tài)度并結(jié)合年齡因素，我們大致將農(nóng)民工分為老一代、中間一代和新生代。老一代的農(nóng)民工，他們回鄉(xiāng)的意愿較為突出。中間的一代是過渡代，他們努力在城市打工，但也做好了回鄉(xiāng)準(zhǔn)備，屬于可退可進(jìn)的類型。新生代農(nóng)民工是在1980年及之后出生，進(jìn)城從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)6個(gè)月及以上的。他們很早進(jìn)入社會(huì)，游離于城市和鄉(xiāng)村之間，基本沒有從事過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，總體看新生代就是產(chǎn)業(yè)工人，屬于城市的新市民。

　　維護(hù)工資權(quán)益是老一代農(nóng)民工的頭等大事。應(yīng)貫徹實(shí)施《保障農(nóng)民工工資支付條例》，落實(shí)屬地責(zé)任，暢通舉報(bào)投訴渠道，加大欠薪糾紛和隱患排查力度，嚴(yán)厲打擊惡意欠薪違法行為，清償欠薪或墊付工資，確保農(nóng)民工按時(shí)足額拿到工資。

　　對(duì)中間一代農(nóng)民工，應(yīng)以社保接續(xù)和城鄉(xiāng)權(quán)益保障為重點(diǎn)。推動(dòng)社保制度改革，簡(jiǎn)化農(nóng)民工流動(dòng)過程中繳納、轉(zhuǎn)移、接續(xù)等環(huán)節(jié)程序和手續(xù)，提高農(nóng)民工社會(huì)保障覆蓋率。隨遷子女上學(xué)升學(xué)難、費(fèi)用高問題在東部地區(qū)和大城市更加突出。50%以上的農(nóng)民工反映隨遷子女在城市上學(xué)面臨一些問題。對(duì)于義務(wù)教育階段隨遷兒童，1/3左右的人回答本地升學(xué)難、費(fèi)用高，而且城市規(guī)模越大，升學(xué)、費(fèi)用和高考問題越突出，在500萬以上人口的大城市這些問題更加顯著。因此需要重點(diǎn)解決東部地區(qū)和大城市農(nóng)民工隨遷子女的教育問題。

　　促進(jìn)新生代農(nóng)民工市民化是城鎮(zhèn)化焦點(diǎn)。新生代農(nóng)民工在農(nóng)民工群體中的比例超過50%。他們最大的特征是希望留在城市，融入城市生活，成為真正的市民。在全面掌握并分析新生代農(nóng)民工落戶意愿基礎(chǔ)上，以城市承載力與意愿匹配原則，形成具有導(dǎo)向性、針對(duì)性的政策意見包。如果說以往強(qiáng)調(diào)有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，還有較強(qiáng)的工作推動(dòng)的色彩,未來則應(yīng)更多轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民工、新市民、家庭的視角。應(yīng)進(jìn)一步改進(jìn)戶籍管理制度，在部分城市推進(jìn)將審批制落戶改為登記制落戶，以利于農(nóng)民工與家庭制定近遠(yuǎn)期規(guī)劃。應(yīng)發(fā)布充分透明的城市落戶與基本公共服務(wù)相關(guān)信息，政府及行業(yè)組織更加有效地幫助進(jìn)城人口制定個(gè)人和家庭的發(fā)展規(guī)劃。推動(dòng)大中小城市、縣城和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)行動(dòng)，補(bǔ)齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板，使得新生代農(nóng)民工各居其所，盡快成為新市民。

　　中共中央關(guān)于“十四五”規(guī)劃的建議提出“新型城鎮(zhèn)化”是“以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，比“十三五”規(guī)劃綱要更加強(qiáng)調(diào)“以人為核心”的原則。“十四五”規(guī)劃建議要求，發(fā)揮中心城市和城市群帶動(dòng)作用，建設(shè)現(xiàn)代化都市圈,推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。大量實(shí)證研究表明，包括農(nóng)民工在內(nèi)的人口流動(dòng)具有地理空間上集聚的明顯特征，抓住城市群、都市圈、中心城市、縣城等重點(diǎn)空間和載體，有方向地推進(jìn)就業(yè)優(yōu)先的城鎮(zhèn)化十分必要。

　　一是重視以城市群為主體吸納農(nóng)民工就業(yè)。面向未來10年,新增城鎮(zhèn)人口約80%將分布在19個(gè)城市群，其中約60%將分布在長三角、珠三角、京津冀、長江中游、成渝、中原、山東半島等主要城市群。依據(jù)各城市群當(dāng)前城鎮(zhèn)化率， 結(jié)合對(duì)2030年城鎮(zhèn)化增長幅度的預(yù)測(cè)，估計(jì)19個(gè)城市群到2030年城鎮(zhèn)人口增量合計(jì)近1.5億，這一塊預(yù)計(jì)有約5000萬人口凈流入。

　　二是大都市圈是吸引農(nóng)民工就業(yè)的主要空間。根據(jù)有關(guān)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的研究判斷，從都市圈常住人口看，中國現(xiàn)有上海、京津、濟(jì)南、武漢、鄭州、成都、杭州、廣佛肇、深莞惠、蘇錫常等10個(gè)2000萬人以上的大都市圈，有重慶、青島、廈漳泉、南京、沈陽、寧波、長株潭、西安、合肥、南昌、長吉、石家莊、哈爾濱等13個(gè)1000萬至2000萬人大都市圈?，F(xiàn)代化大都市圈是未來中國經(jīng)濟(jì)與人口較為密集的區(qū)域，是吸引農(nóng)民工就業(yè)的主要空間。

　　三是完善中心城市體系吸引農(nóng)民工就業(yè)。全國農(nóng)民工流動(dòng)前20 名的城市，都是國家和各類區(qū)域中心城市。國家中心城市應(yīng)增強(qiáng)包容性。成都、武漢、鄭州、西安、南京等城市擴(kuò)大行政管轄范圍，被賦予更多的事權(quán)和財(cái)權(quán)，具備吸納更多農(nóng)民工的能力。在中西部培育新的區(qū)域中心城市，壯大原有的一批區(qū)域中心城市，有利于推進(jìn)農(nóng)民工在中西部就近就地實(shí)現(xiàn)就業(yè)。處于幾個(gè)地級(jí)市交界，區(qū)位條件優(yōu)越、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、發(fā)展?jié)摿薮蟮目h級(jí)市，可以整合周邊行政區(qū)，升格培育為地級(jí)市,增強(qiáng)就業(yè)吸引力。

　　四是強(qiáng)化縣城補(bǔ)短板增加就業(yè)。全國有約1500個(gè)縣城，如果每個(gè)縣城都能新增5萬至10萬的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，那么就是0.75億至1.5億人。增加5萬至10萬人口對(duì)一個(gè)縣城來說，既是壓力,又是實(shí)實(shí)在在地增添它內(nèi)在的活力。如浙江省云和縣75%以上的人口居住在縣城,95%的工業(yè)企業(yè)集聚在縣城，80% 以上的GDP和95%以上的稅收創(chuàng)造在縣城，這就實(shí)現(xiàn)了一個(gè)山區(qū)小縣的大城之路，縣城對(duì)全縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)性大大提升。

　　五是挖掘重點(diǎn)鎮(zhèn)的就業(yè)潛力。將特大鎮(zhèn)、重點(diǎn)鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)培育成為小城市，十分有助于推進(jìn)農(nóng)民工的市民化，解決他們“融不進(jìn)大城市、回不去農(nóng)村”的糾結(jié)。四川省近年來優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局，撤并1500個(gè)左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，減幅30%以上，形成一大批中心鎮(zhèn)、重點(diǎn)鎮(zhèn)，5萬人、10萬人以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量增加超過50%，增強(qiáng)了規(guī)模集聚效應(yīng)。浙江多年來將特大鎮(zhèn)、重點(diǎn)鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)按小城市標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行培育，規(guī)劃建設(shè)水平提高，投資增多，又能吸納更多的就業(yè)人口。如浙江省第一、第二批的30多個(gè)小城市培育試點(diǎn)，多年來投資增速就達(dá)20%。

　　《2019年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)報(bào)告》顯示，從事第二產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民工比重為48.6%，比上年下降0.5個(gè)百分點(diǎn)。其中，從事制造業(yè)的農(nóng)民工比重為27.4%，比上年下降0.5個(gè)百分點(diǎn);從事建筑業(yè)的農(nóng)民工比重為18.7%，比上年提高0.1個(gè)百分點(diǎn)。從事第三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民工比重為51%，比上年提高0.5個(gè)百分點(diǎn)。從事交通運(yùn)輸倉儲(chǔ)郵政業(yè)和住宿餐飲業(yè)的農(nóng)民工比重均為6.9%，分別比上年提高0.3和0.2個(gè)百分點(diǎn)。農(nóng)民工就業(yè)雖然點(diǎn)多、線長、面廣，但重點(diǎn)針對(duì)建筑業(yè)、制造業(yè)、生活性服務(wù)業(yè)、中小微企業(yè)、平臺(tái)型就業(yè)的實(shí)際問題給予政策支持，就能抓住主要問題，這是促進(jìn)就業(yè)優(yōu)先城鎮(zhèn)化的有效舉措。

　　建筑業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)是農(nóng)民工就業(yè)的核心問題。2018年中國建筑業(yè)從業(yè)人數(shù)5563萬人，占全社會(huì)就業(yè)人數(shù)的7.01%，80%是農(nóng)民工。建議：一是加快推進(jìn)建筑業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，大力發(fā)展裝配式建筑。二是支持規(guī)范建筑勞務(wù)市場(chǎng)，強(qiáng)化建筑工人職業(yè)培訓(xùn)。三是有效保障建筑業(yè)農(nóng)民工的權(quán)益，特別是有效治理工資拖欠。四是結(jié)合城市更新，擴(kuò)展發(fā)展空間。作為關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)多、就業(yè)容量大、帶動(dòng)能力強(qiáng)的行業(yè)，中國建筑業(yè)正從傳統(tǒng)房地產(chǎn)領(lǐng)域轉(zhuǎn)而聚焦城市更新，促進(jìn)城市提質(zhì)增效。例如聚焦高鐵、城際鐵路、市政、城市軌道、環(huán)保、生態(tài)治理等城市更新項(xiàng)目。

　　制造業(yè)就業(yè)的組織化程度高， 就業(yè)質(zhì)量提升的空間巨大。2019 年，在制造業(yè)中就業(yè)的農(nóng)民工(主要從事低中端制造業(yè)工作)總數(shù)為8045萬人，占制造業(yè)就業(yè)總?cè)藬?shù)的80%。制造業(yè)領(lǐng)域的農(nóng)民工相比其他領(lǐng)域而言收入較高，但工作時(shí)間較長，生活較為單調(diào)。建議：一是適時(shí)適當(dāng)提高制造業(yè)工人收入基準(zhǔn)工資。二是提高勞動(dòng)合同簽約率。從事制造業(yè)的農(nóng)民工還有近一半的人沒有簽訂勞動(dòng)合同，應(yīng)進(jìn)一步提高簽訂比例。三是國家建立全覆蓋的職業(yè)教育體系。從事制造業(yè)的農(nóng)民工的教育程度往往不高，他們中超過70%的人教育程度在初中及以下，要建立國家引導(dǎo)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)、企業(yè)為主、社會(huì)力量為輔的有效的培訓(xùn)體系。四是支持企業(yè)文化建設(shè)，為制造業(yè)農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)造更加舒適的環(huán)境。

　　中國家庭服務(wù)業(yè)正進(jìn)入快速發(fā)展的黃金期。家庭服務(wù)業(yè)將吸納3000多萬農(nóng)民工就業(yè)，到2035年將吸納5000萬以上農(nóng)民工就業(yè)。家庭服務(wù)業(yè)面臨“三個(gè)供不應(yīng)求”的問題：總體上的供不應(yīng)求，體現(xiàn)在家庭服務(wù)員從業(yè)人數(shù)不能滿足巨大的市場(chǎng)需求。服務(wù)質(zhì)量上的供不應(yīng)求，是指服務(wù)員的綜合素質(zhì)、職業(yè)技能、職業(yè)道德等方面不能滿足消費(fèi)者的需求。季節(jié)性的供不應(yīng)求,主要是從業(yè)人員以外地農(nóng)村婦女和下崗職工、無業(yè)人員為主，在春節(jié)、農(nóng)忙等時(shí)間大量家庭服務(wù)員回家勞動(dòng)、休息。針對(duì)這些問題，應(yīng)進(jìn)一步提高對(duì)家庭服務(wù)業(yè)巨大發(fā)展?jié)摿εc就業(yè)作用的認(rèn)識(shí)，促進(jìn)家庭服務(wù)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，加大財(cái)政支持，完善金融政策，健全家庭服務(wù)信用體系，加強(qiáng)保險(xiǎn)支持，提高培訓(xùn)效果。

　　農(nóng)民工在城市或返鄉(xiāng)創(chuàng)辦小微企業(yè)空間很大。如河南省提出，全省約3000萬農(nóng)村外出務(wù)工人員，如果能夠把其中10%有創(chuàng)業(yè)能力、經(jīng)驗(yàn)和愿望的人員引回家鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，就是300萬的龐大創(chuàng)業(yè)主體。創(chuàng)辦小微企業(yè)需要與城鎮(zhèn)化政策有機(jī)結(jié)合,需要得到全面支持。建議依托現(xiàn)有各類開發(fā)區(qū)及閑置廠房等存量資源，以產(chǎn)業(yè)集聚帶動(dòng)返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)。政府部門搭建城鄉(xiāng)一體化創(chuàng)業(yè)平臺(tái)，如做強(qiáng)核心基地、整合電子商務(wù)產(chǎn)業(yè)園、大學(xué)生創(chuàng)業(yè)園、快遞產(chǎn)業(yè)園等創(chuàng)業(yè)平臺(tái)資源，在縣城建設(shè)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)核心基地，輻射帶動(dòng)創(chuàng)業(yè)。此外需要拓寬融資渠道，如推行返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)貸款貼息制度，建立農(nóng)民工信用體系。開展“量身定做” 式的培訓(xùn)，提高返鄉(xiāng)農(nóng)民工的創(chuàng)業(yè)技能和創(chuàng)業(yè)水平。

　　平臺(tái)企業(yè)是農(nóng)民工就業(yè)的重要方式。國家信息中心分享經(jīng)濟(jì)研究中心發(fā)布的《中國共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告(2020)》顯示，2019年以新業(yè)態(tài)形式出現(xiàn)的平臺(tái)企業(yè)員工數(shù)已達(dá)623萬人，平臺(tái)帶動(dòng)的就業(yè)人數(shù)約7800萬人。平臺(tái)就業(yè)發(fā)展迅速,但治理短板突出。建議加強(qiáng)勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定，研究制訂平臺(tái)就業(yè)的報(bào)酬支付、工作時(shí)間、休息休假、職業(yè)安全等有關(guān)勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益。加強(qiáng)新就業(yè)形態(tài)職業(yè)培訓(xùn)尤為重要，通過培訓(xùn)提高從業(yè)人員的服務(wù)質(zhì)量。促進(jìn)其就業(yè)或穩(wěn)定就業(yè)。應(yīng)適當(dāng)降低平臺(tái)企業(yè)的勞動(dòng)強(qiáng)度，如部分外賣騎手長時(shí)間疲勞工作,人身安全無法保證，也增加了城市的交通風(fēng)險(xiǎn)。

　　中西部一些省份是勞務(wù)輸出大省，比較有代表性的是四川、河南、安徽、湖北等。沿海的廣東、浙江、江蘇等省份是勞務(wù)輸入大省，人力資源方面互補(bǔ)性強(qiáng)。如據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，近年來納入人社部門服務(wù)管理、就業(yè)半年以上的四川籍在粵務(wù)工人員約200萬人?；洿▋墒趧?wù)合作源遠(yuǎn)流長，從泛珠三角區(qū)域合作，到汶川地震后廣東對(duì)口支援四川勞務(wù)輸出，再到東西部扶貧勞務(wù)協(xié)作，兩省以及兩省多個(gè)地市縣建立了合作或幫扶關(guān)系。

　　勞務(wù)輸入地應(yīng)將農(nóng)民工融入作為當(dāng)?shù)刂匾l(fā)展戰(zhàn)略。切實(shí)提高農(nóng)民工職業(yè)技能素質(zhì)、提高社會(huì)保障水平，提高均等化服務(wù)質(zhì)量。主動(dòng)促進(jìn)供需精準(zhǔn)對(duì)接，促進(jìn)治理體系創(chuàng)新，維護(hù)異地務(wù)工人員在本地的合法權(quán)益。

　　勞務(wù)輸出地應(yīng)構(gòu)建返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)體系。將返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工納入社保、住房、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)范圍。加強(qiáng)與外出就業(yè)人員共建各類載體建設(shè)，出臺(tái)系列扶持政策，在降低準(zhǔn)入門檻、稅費(fèi)減免、財(cái)政支持、金融信貸、園區(qū)建設(shè)等方面，打通返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策壁壘。

　　勞務(wù)輸出與輸入地區(qū)應(yīng)建立健全對(duì)接協(xié)調(diào)機(jī)制。有效推進(jìn)區(qū)域間和區(qū)域內(nèi)勞務(wù)協(xié)作，提高鞏固脫貧攻堅(jiān)、創(chuàng)業(yè)就業(yè)和地區(qū)發(fā)展的一體化、組織化程度。加強(qiáng)技能培訓(xùn)合作，大力培育特色勞務(wù)品牌，加強(qiáng)工作銜接、信息共享，動(dòng)態(tài)掌握勞務(wù)對(duì)接人員就業(yè)情況，如設(shè)立“求職需求清單”和“崗位供給清單” 等，推動(dòng)供需實(shí)現(xiàn)無縫對(duì)接。

　　作者單位：中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心