近兩個月來，強化反壟斷被頻頻提及，一些互聯(lián)網(wǎng)巨頭也被監(jiān)管約談。近期阿里巴巴、閱文集團、豐巢網(wǎng)絡(luò)三家公司因未依法申報違法實施經(jīng)營者集中被國家市場監(jiān)管總局處以50萬的罰款，反壟斷成為公眾關(guān)注的一大熱門議題。為何強化反壟斷被反復(fù)提及?反壟斷重點為何落在互聯(lián)網(wǎng)平臺?新京報圍繞這些問題采訪了曾任國家發(fā)改委價監(jiān)與反壟斷局副局長、國家市場監(jiān)管總局價監(jiān)競爭局副局長李青。作為前執(zhí)法官員，李青曾先后調(diào)查了多起重大經(jīng)營者價格壟斷案件以及行政機關(guān)濫用行政權(quán)力排除限制競爭案件，并負責研究起草我國的公平競爭審查制度。

　　在李青看來，我國一直都很重視反壟斷，不能認為現(xiàn)在才開始重視反壟斷。她同時還指出，也不能簡單認為互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)就是當前反壟斷監(jiān)管的重點。“只要存在濫用市場支配地位、達成實施壟斷協(xié)議等《反壟斷法》禁止的違法行為，任何領(lǐng)域、行業(yè)和企業(yè)都會受到《反壟斷法》的規(guī)制，在某個時間點上往往會被認為是反壟斷的對象和重點。”

　　現(xiàn)有的法律政策體系能否有效解決互聯(lián)網(wǎng)平臺競爭的問題?李青認為，中國現(xiàn)有法律包括政策框架體系，能為我們解決互聯(lián)網(wǎng)平臺的競爭問題提供基本框架和基本思路，但同時也面臨挑戰(zhàn)和難題。“反壟斷執(zhí)法具有很強的專業(yè)性，對互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)的監(jiān)管上還面臨一些理論上的不同觀點，不過所有的監(jiān)管資源進行有效配置，采取漸進式方法，能夠逐步形成共識，解決互聯(lián)網(wǎng)平臺競爭問題。”

　　近年來，國外在不斷加強對互聯(lián)網(wǎng)巨頭的反壟斷，有哪些經(jīng)驗可以借鑒?李青認為，中國和美國互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有相似性，中國可以學習美國的監(jiān)管經(jīng)驗和不足，少走彎路。她指出，美國反壟斷執(zhí)法以促進國家整體競爭力的提升為目的，對影響行業(yè)發(fā)展的重大案件，考量因素會更多關(guān)注行業(yè)發(fā)展和國家整體競爭力。“我們在對互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)進行規(guī)制的時候，要把國際競爭也考慮進來。”李青說。

　　“我國并非最近才開始重視反壟斷”

　　新京報貝殼財經(jīng)：為何2020年開始、尤其是最近兩個月以來強化反壟斷被反復(fù)提及，強化反壟斷有何意義?

　　李青：我的觀點可能和這個有點區(qū)別。并不是以前不重視反壟斷，更不能說現(xiàn)在才開始重視反壟斷。我國一直都很重視反壟斷，只是公眾何時會關(guān)注反壟斷并不確定，更不能反過來說，因為公眾這段時間特別關(guān)注反壟斷，所以說現(xiàn)在才重視反壟斷。

　　2020年以來，國家市場監(jiān)管總局就《〈反壟斷法〉修訂草案》公開征求意見，發(fā)布《關(guān)于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷指南(征求意見稿)》，對阿里巴巴、閱文集團、豐巢網(wǎng)絡(luò)三家公司處以50萬的罰款。12月的中央政治局會議提出，強化反壟斷和防止資本無序擴張。此外，有關(guān)部門兩次約談螞蟻集團。這些事件放在一起，給公眾的感覺是，反壟斷工作最近才被重視和強化。我個人認為這些情況在很近的時間段內(nèi)發(fā)生，可能有一定的必然性，但并不是說我國現(xiàn)在才開始重視反壟斷。實際上，我們回頭來看，從1993年開始的反壟斷立法工作，到2007年出臺、2008年實施《反壟斷法》，再到2018年三家反壟斷執(zhí)法機構(gòu)合并，可以清晰地看出反壟斷在我國立法、起步、實施、提升不同階段的發(fā)展趨勢。同時，如果我們認真學習這幾年黨的重要決議、政府工作報告等，都可以看到加強反壟斷執(zhí)法的提法和要求，所以說我國一直都很重視反壟斷。我主編的《中國反壟斷十二年：回顧與展望》一書在近期出版，這本書由我國反壟斷領(lǐng)域的多位專家、學者、官員、律師等撰寫，從寫實的角度展示了我國實施《反壟斷法》12年來取得的成就，這也印證了我國對反壟斷工作一直都很重視。但之所以反壟斷一直沒有全民熱議式地進入公眾視野，可能是反壟斷實際上是一個非常專業(yè)的事情，比如相關(guān)市場界定、經(jīng)營者集中審查、市場支配地位濫用、達成實施壟斷協(xié)議等，和公眾的距離比較遠。而最近有關(guān)部門約談、調(diào)查的企業(yè)，是公眾比較熟悉的企業(yè)，所以大家感覺自己離反壟斷也很近，引發(fā)了公眾普遍的關(guān)注。

　　在我看來，無論是防止資本無序擴張，還是強化反壟斷，監(jiān)管是有穩(wěn)定路徑的，那就是依法行政。我國已經(jīng)出臺了較為完善的反壟斷法律法規(guī)體系，相信很多的問題會迎刃而解。同時我們也要清醒地認識到，我們的市場經(jīng)濟體制還在不斷發(fā)展和完善中，在法律、政策方面要把不完善的地方盡快完善上，為執(zhí)法工作提供更好的支撐。

　　“不能簡單認為互聯(lián)網(wǎng)平臺就是當前反壟斷監(jiān)管的重點”

　　新京報貝殼財經(jīng)：公眾還比較關(guān)注的一個問題是，反壟斷重點為何落在互聯(lián)網(wǎng)平臺?互聯(lián)網(wǎng)平臺的壟斷行為主要有哪些?

　　李青：我的觀點和前面的觀點有點類似，我覺得這個提法也有不全面?，F(xiàn)在加強對互聯(lián)網(wǎng)平臺的監(jiān)管，并不能反過來簡單地說互聯(lián)網(wǎng)平臺是當前反壟斷監(jiān)管的重點。實際上，只要存在壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位等《反壟斷法》明令禁止的違法行為，只要影響市場的正常競爭，任何領(lǐng)域、行業(yè)、企業(yè)都是反壟斷要規(guī)制的對象。其實我們可以看到，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)對其他領(lǐng)域的壟斷行為也在進行監(jiān)管，只不過沒有互聯(lián)網(wǎng)平臺那么受關(guān)注。實際上，我國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的人力資源一直非常緊張，如果人力資源更多的話，會有更多的反壟斷執(zhí)法。

　　互聯(lián)網(wǎng)平臺的壟斷行為有哪些?從理論上看，《反壟斷法》禁止的各種壟斷行為，包括互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)在內(nèi)的所有企業(yè)都有可能發(fā)生。比如說，平臺之間、平臺與企業(yè)之間，有可能達成橫向的或者縱向的壟斷協(xié)議;比如說，互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)有可能具有并濫用市場支配地位;還比如說，互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)通過并購來消除潛在競爭等。不過，到目前為止，還沒有看到反壟斷執(zhí)法機構(gòu)公布對大的互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)有關(guān)壟斷協(xié)議、濫用支配地位等壟斷行為的處罰決定。

　　新京報貝殼財經(jīng)：但我們也注意到，近期國家市場監(jiān)管總局對阿里巴巴投資有限公司收購銀泰商業(yè)(集團)有限公司股權(quán)、閱文收購新麗傳媒控股有限公司股權(quán)、深圳市豐巢網(wǎng)絡(luò)技術(shù)有限公司收購中郵智遞科技有限公司股權(quán)等三起未依法申報違法實施經(jīng)營者集中案，作出行政處罰決定，每項罰款50萬元。

　　李青：這三家企業(yè)被處罰50萬并不是因為它們的并購行為排除、限制了競爭，而是因為它們在集中前未履行申報程序。按照我國《反壟斷法》的有關(guān)規(guī)定，經(jīng)營者集中達到申報標準的，在進行集中之前，要向反壟斷執(zhí)法機構(gòu)申報，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)審查同意之后才能進行經(jīng)營者集中。現(xiàn)在對三家企業(yè)罰款50萬元，主要是因為三家企業(yè)的并購沒有履行申報程序。

　　截至目前，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)對互聯(lián)網(wǎng)的執(zhí)法案例，主要是對三家企業(yè)未履行經(jīng)營者集中申報程序作出處罰的案例，還沒有壟斷協(xié)議、濫用支配地位的案例。因此，雖然從理論上講，所有的壟斷行為，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)可能都會涉及。但現(xiàn)實中，行政執(zhí)法這一領(lǐng)域，確實只有經(jīng)營者集中應(yīng)報未報的案例。出于對執(zhí)法機構(gòu)的尊重，在反壟斷執(zhí)法機構(gòu)作出新的案件決定之前，還不能簡單地下結(jié)論，說現(xiàn)在的互聯(lián)網(wǎng)平臺存在哪些壟斷行為，那是不準確的。

　　當然，我們應(yīng)當看到，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟已經(jīng)大大改變了人類的生活，而且現(xiàn)在正在進入了產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)時代。可以說，任何領(lǐng)域的監(jiān)管都無法回避互聯(lián)網(wǎng)，也許在未來某個時段，互聯(lián)網(wǎng)平臺可能會成為反壟斷重點關(guān)注的對象。

　　“監(jiān)管采取漸進式方法能夠解決互聯(lián)網(wǎng)競爭的問題”

　　新京報貝殼財經(jīng)：現(xiàn)有的法律政策體系能否有效解決互聯(lián)網(wǎng)平臺的競爭問題?

　　李青：總的來講，中國現(xiàn)有法律包括政策框架體系，能為我們解決互聯(lián)網(wǎng)平臺的競爭問題提供基本框架和基本思路，具有穩(wěn)定性，同時也面臨挑戰(zhàn)和爭議。我個人認為，行業(yè)部門管理、行政執(zhí)法部門、司法系統(tǒng)等所有的監(jiān)管資源進行有效配置，采取漸進式方法，能夠解決互聯(lián)網(wǎng)競爭的問題。

　　首先，我們現(xiàn)有涉及競爭的法律政策還是比較齊全?，F(xiàn)有的法律政策體系中，涉及競爭的法律有《反壟斷法》、《反不正當競爭法》、《電子商務(wù)法》、《價格法》等。比如《價格法》中規(guī)定的經(jīng)營者相互串通、價格歧視等。還有一些具體的條款分散在不同的法律中。

　　第二，我們在互聯(lián)網(wǎng)反壟斷方面還面臨挑戰(zhàn)，其中一個挑戰(zhàn)是我們的市場經(jīng)濟體制不夠完善。從監(jiān)管的邏輯來講，理論界和實務(wù)界都有一個基本的共識——首先我們會相信市場，完善的市場機制、充分的競爭能對經(jīng)營者行為進行約束，來解決很多問題;如果市場失靈的話，我們會考慮制定規(guī)則進行規(guī)制;如果規(guī)制還不能解決問題，可以用事后監(jiān)管的方式，比如行政執(zhí)法或司法訴訟。同時我們需要注意到，中國目前的市場經(jīng)濟體制仍不完善。完善的市場經(jīng)濟體制在市場失靈時能夠進行較好的自我調(diào)節(jié)，而在市場經(jīng)濟體制不夠完善的情況下，一旦出現(xiàn)大的市場失靈，對經(jīng)濟運行、社會管理、人民生活等沖擊可能更大。這或許是我們對反壟斷的問題看得更重的原因。

　　第三，目前理論界和實務(wù)界對互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟的競爭問題的認識上，有共識也有分歧，甚至有較大的分歧。為什么?我想很大程度是因為經(jīng)濟學對互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟的一些基本理論問題，共識是有的，但成體系的理論還沒有建立起來，導(dǎo)致實務(wù)中產(chǎn)生分歧，比如相關(guān)市場的界定、市場支配地位的認定等，理論認識對管理、規(guī)制、行政執(zhí)法、司法的支撐還不夠。

　　最后，即使在互聯(lián)網(wǎng)競爭這一問題的監(jiān)管上面臨挑戰(zhàn)和爭議，我覺得現(xiàn)有法律政策體系可以為處理這些分歧提供基本框架和思路，監(jiān)管體系有能力采取漸進式方式逐步解決這些挑戰(zhàn)和分歧。就市場監(jiān)管部門而言，目前有更好的執(zhí)法資源和條件：一是2018年機構(gòu)改革以后，市場監(jiān)管總局職能更加全面，《反壟斷法》、《反不正當競爭法》、《價格法》、《電子商務(wù)法》等屬于市場監(jiān)管職能，一部法律解決某個問題有難度，還有其他法律的支撐;二是目前國家市場監(jiān)管總局有若干個部際聯(lián)席會議機制，能夠整合行業(yè)規(guī)制和市場監(jiān)管的資源，形成大監(jiān)管的合力;三是市場監(jiān)管系統(tǒng)有中央、省、市、縣四個層級，如果把一些有爭議的問題放到基層去解決，相當于在更小范圍內(nèi)有了試錯空間，有利于逐步形成共識、積累經(jīng)驗。

　　“美國進行反壟斷的監(jiān)管做法更具借鑒意義”

　　新京報貝殼財經(jīng)：比較歐美對互聯(lián)網(wǎng)平臺進行反壟斷的做法，有沒有可以借鑒的監(jiān)管經(jīng)驗?

　　李青：中國的《反壟斷法》立法中吸取了很多歐美反壟斷法律的理念、原則、理論和技術(shù)，因此從體系上講，借鑒參考歐美對互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)反壟斷的實踐，對中國而言，都是有價值的。具體而言，如果比較歐洲和美國對互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)進行反壟斷的個案，我認為美國進行反壟斷的監(jiān)管做法更具借鑒意義。

　　首先，中國和美國有很多相似性。歐盟本土沒有大的互聯(lián)網(wǎng)平臺，加上注重對消費者的保護，因此歐盟對互聯(lián)網(wǎng)平臺的監(jiān)管比較嚴格細致，偏理想化，處罰也比較多。而美國的大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)比較多，在科技創(chuàng)新、應(yīng)用技術(shù)和商業(yè)模式上，美國的互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)在全世界處于領(lǐng)先低位。同時，美國有3.3億人口，擁有龐大的消費群體。中國也有眾多的互聯(lián)網(wǎng)平臺、龐大的消費者群體?；谶@種相似性，美國在監(jiān)管方面的做法，有更多的參考價值。

　　第二，對互聯(lián)網(wǎng)平臺進行反壟斷監(jiān)管是一項具有挑戰(zhàn)的工作。我們可以從互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新中獲得巨大的收益，同樣如果監(jiān)管失誤，也會有巨大的風險和損失。因此，把美國作為互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域反壟斷的探路者，在學習有益的經(jīng)驗的同時注重汲取失誤和教訓(xùn)，可以少走彎路。如果觀察美國的反壟斷歷史，他們曾經(jīng)做過一些不成功的案例，同樣值得引以為鑒。

　　“反壟斷要考慮國際競爭因素”

　　新京報貝殼財經(jīng)：美國的哪些有益經(jīng)驗可以學習，同時我們要吸取美國的哪些教訓(xùn)?

　　李青：就我個人觀察，美國實際上把競爭政策作為國家戰(zhàn)略的一部分，反壟斷執(zhí)法以促進國家整體競爭力的提升為目的，在這個大背景下，對影響行業(yè)發(fā)展的重大案件，考量因素會更多關(guān)注行業(yè)發(fā)展和國家整體競爭力。同時，對于影響行業(yè)發(fā)展的重大案件，在美國的法律監(jiān)管體系中，存在多重博弈的機制和多方考量的空間，體現(xiàn)了美國反壟斷執(zhí)法對重大案件慎之又慎的態(tài)度，唯恐案件裁判不當影響行業(yè)長遠發(fā)展。美國歷史上也確實有一些案例，事后他們自己也在反思，而正是這種反思推動了美國反壟斷執(zhí)法的不斷提升，在整個經(jīng)濟發(fā)展和治理中發(fā)揮著越來越大的作用。

　　對我國而言，要更加重視反壟斷，重視競爭政策，促進我國經(jīng)濟的健康持續(xù)發(fā)展：一是要盡快確立符合我國國情的多元化競爭政策目標體系。直接目標是改善和維護市場中的公平競爭機制，核心目標是促進經(jīng)濟效率提升，終極目標是提高消費者福利，另外還要兼顧維護市場統(tǒng)一、消除市場壁壘等目標。

　　二是提升競爭政策和反壟斷執(zhí)法的戰(zhàn)略高度。競爭政策和反壟斷政策不僅需要專業(yè)水準，也需要對行業(yè)有深刻理解，更需要有戰(zhàn)略的高度，使競爭政策與其他經(jīng)濟政策相互協(xié)調(diào)，相互支撐，為我國經(jīng)濟的發(fā)展和綜合國力的提升保駕護航。

　　三是要有發(fā)展的眼光。一方面，如果經(jīng)營者確實違反了《反壟斷法》，導(dǎo)致市場競爭被削弱、損害了消費者權(quán)益等，要按照法律法規(guī)進行嚴格執(zhí)法。另一方面，也要看到我國社會主義市場經(jīng)濟還在逐步發(fā)展和完善的過程中，隨著有關(guān)法律政策制度的完善，經(jīng)營者的行為也會隨之調(diào)整合規(guī)。

　　四是觀察企業(yè)之間的競爭，要有國際視野。在對互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)進行規(guī)制的時候，要把國際競爭也考慮進來。我國的重點領(lǐng)域、重點行業(yè)，特別是高科技和新興行業(yè)，中美兩國競爭更為激烈，要盡可能給我國創(chuàng)新型企業(yè)更大的發(fā)展空間、更好的政策環(huán)境和更有彈性的容錯空間，鼓勵企業(yè)不斷創(chuàng)新、做大做強。（李青：曾任國家發(fā)改委價監(jiān)與反壟斷局副局長、國家市場監(jiān)管總局價監(jiān)競爭局副局長）