《建議》根據(jù)“十三五”如期完成的實(shí)際情況、當(dāng)前和未來一段時間國際國內(nèi)的具體形勢、十八大以來中央在治國理政方面的重要經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步提出了全面深化改革、構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的基本方略和具體舉措。

　　《建議》在加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局的宏觀背景下，明確提出加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向相結(jié)合，全面系統(tǒng)地提出了在新時代建立現(xiàn)代財稅體制的目標(biāo)要求、主要任務(wù)和實(shí)現(xiàn)路徑，以進(jìn)一步推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得新成效、民生福祉達(dá)到新水平，為2035年基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

　　一、新挑戰(zhàn)與新契機(jī)：為何需要現(xiàn)代財稅體制?

　　當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，但我國發(fā)展仍然處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，機(jī)遇和挑戰(zhàn)同時存在并開始發(fā)生新的變化。我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國進(jìn)程全面進(jìn)入新階段，但發(fā)展不平衡不充分、創(chuàng)新能力與高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)在要求之間存在差距、民生保障和社會治理仍存弱項(xiàng)等客觀情況依然存在。

　　在新的歷史時期推動建立現(xiàn)代財稅體制，可以更好地發(fā)揮現(xiàn)代財稅體制在資源配置、財力保障和宏觀調(diào)控等方面的基礎(chǔ)作用，促進(jìn)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性結(jié)構(gòu)改革和“雙循環(huán)”戰(zhàn)略下的新發(fā)展格局提供有效支撐，為盡早基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。建立現(xiàn)代財稅體制，既是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重要舉措和必然要求，也是有效提升國家治理效能的重要保障和內(nèi)在需要。

　　一是前瞻性需要。在國內(nèi)外環(huán)境發(fā)生深刻變化的新時期，我國的國家治理需要統(tǒng)籌中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局，準(zhǔn)確把握新特征新要求，以有效應(yīng)對新矛盾新挑戰(zhàn)。

　　目前，我國經(jīng)濟(jì)增速進(jìn)入中高速平臺期，“十四五”時期我國的年均增速將有所減緩，這對財政收支基礎(chǔ)的前景將產(chǎn)生直接而重大的影響。今年以來，受新冠疫情影響，實(shí)體經(jīng)濟(jì)杠桿率迅速上升，同時各地方債務(wù)負(fù)擔(dān)加重，城鄉(xiāng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的資金呈現(xiàn)較為緊張的局面。而以中美貿(mào)易摩擦發(fā)端的國際格局的新變化，亦讓宏觀經(jīng)濟(jì)的外部環(huán)境發(fā)生變化，我國的宏觀經(jīng)濟(jì)政策的國際協(xié)調(diào)面臨著更多的挑戰(zhàn)?，F(xiàn)代財稅體制的建設(shè)，通過更加穩(wěn)健集約的預(yù)算支持、公平賦能的稅收制度和均衡有效的政府間財政關(guān)系，能夠有效培育和推動新興經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的新增長，并妥善解決政府運(yùn)行和地方發(fā)展的財政資金問題。

　　二是系統(tǒng)性需要。堅(jiān)持系統(tǒng)觀念和系統(tǒng)性思維，是《建議》中提出的在新的歷史時期實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要指導(dǎo)原則。建立現(xiàn)代財稅體制，就是要更好地發(fā)揮財政稅收制度在資源配置、財力保障和宏觀調(diào)控等方面的基礎(chǔ)性作用和系統(tǒng)性動能。

　　持續(xù)深化體制改革，必須堅(jiān)持一張藍(lán)圖繪到底，按照系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的要求，既鞏固已取得的制度建設(shè)成果，又在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化和拓展，全面推動建立現(xiàn)代財稅體制。與此同時，建立現(xiàn)代財稅體制，還需要將財稅體制改革放在整個國際國內(nèi)“雙循環(huán)”的新發(fā)展格局中來，一方面繼續(xù)加強(qiáng)推動財稅制度在小微企業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、市場公平、保障民生、生態(tài)建設(shè)等方面的支持作用，另一方面持續(xù)強(qiáng)化涉外財稅制度在推動中國企業(yè)參與“一帶一路”建設(shè)以及提升在當(dāng)前嚴(yán)峻國際形勢應(yīng)對能力的實(shí)際效能。

　　三是協(xié)同性需要。從政策供給的協(xié)同性來看，財政政策、金融政策、產(chǎn)業(yè)政策和就業(yè)政策等關(guān)系密切，在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中，宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于財政政策和貨幣政策的協(xié)調(diào)配合，更取決于產(chǎn)業(yè)政策、就業(yè)政策的深度協(xié)同。

　　近些年來，政府債務(wù)風(fēng)險又可能延伸出金融風(fēng)險、社會治理風(fēng)險，現(xiàn)代財稅體制的建設(shè)亦是防范系統(tǒng)性風(fēng)險發(fā)生的需求所在。另一方面，財稅政策對于經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展和國家治理效能提升的協(xié)同性亦有重要的支撐和保障作用。建立現(xiàn)代財稅體制不僅僅只是涉及到經(jīng)濟(jì)體制改革層面本身，而且對于國家的民主法治建設(shè)亦能起到重要的促導(dǎo)和推進(jìn)作用。無論是陽光預(yù)算的推行、稅收法定的落實(shí)，還是事權(quán)、支出責(zé)任與力相適應(yīng)的政府間財政關(guān)系，都是在經(jīng)濟(jì)體制和政治體制等多個改革維度協(xié)同發(fā)力，發(fā)揮協(xié)同治理的最優(yōu)效能。

　　二、新引擎與新動能;怎樣建立現(xiàn)代財稅體制?

　　在新的歷史時期，建立現(xiàn)代財稅體制是推動更高水平發(fā)展和更高水平開放的必然要求，是加快推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手，是“十四五”期間和未來更長一段時間經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展的新引擎和新功能。

　　那么，又該如何建立這樣一個現(xiàn)代財稅體制呢?這需要從現(xiàn)代財稅體制的基本特征和構(gòu)成要素兩個方面來分析。從基本特征上講，現(xiàn)代財稅制度具有統(tǒng)一完整、權(quán)責(zé)對等、高效公平、公開透明等通用屬性，而且經(jīng)由法治規(guī)范的制度來指導(dǎo)和保障其運(yùn)行。從構(gòu)成要素上講，現(xiàn)代財稅制度需要從預(yù)算制度、稅收制度、政府間財政關(guān)系等方面來系統(tǒng)建構(gòu)，并且在政府債務(wù)管理體制上作重點(diǎn)創(chuàng)新。進(jìn)一步而言，在具體推動建立現(xiàn)代財稅制度層面，需要做到三個基礎(chǔ)性的面向。

　　一是面向創(chuàng)新。十八大以來，中央更加高度堅(jiān)持創(chuàng)新在現(xiàn)代化建設(shè)中的核心地位。整個現(xiàn)代財稅體制的建立過程，也就是財稅制度能夠真正發(fā)揮激勵創(chuàng)新、指導(dǎo)創(chuàng)新和保障創(chuàng)新的基礎(chǔ)性功能。

　　首先，預(yù)算制度改革要面向創(chuàng)新。這一方面是指財政預(yù)算資金的投入要更多關(guān)注市場創(chuàng)新、科技創(chuàng)新等領(lǐng)域，另一方面也指預(yù)算制度本身的創(chuàng)新，比如推進(jìn)預(yù)算的績效管理和中長期預(yù)算機(jī)制等。

　　其次，稅收制度改革要面向市場主體創(chuàng)新活力的激發(fā)。我國目前已經(jīng)出臺并實(shí)施了一系列促進(jìn)科技創(chuàng)新的財稅政策，比如企業(yè)研發(fā)支出加計(jì)扣除等，但在新時期需要強(qiáng)調(diào)更加精準(zhǔn)、更加妥適和更加靈活的創(chuàng)新型財稅制度。

　　再次，均衡有效的政府間財政關(guān)系需要體制機(jī)制創(chuàng)新。地方稅制度的設(shè)計(jì)和地方債的化解，需要在事權(quán)財權(quán)匹配性和相關(guān)財政立法方面作出更多的新規(guī)定。

　　二是面向市場。構(gòu)建高水平的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制是新時期建立現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的必然要求?，F(xiàn)代財稅體制的建立，在現(xiàn)代化的市場經(jīng)濟(jì)和競爭環(huán)境中，市場主體需要承擔(dān)更加積極主動的創(chuàng)新責(zé)任，亦需要更加科學(xué)合理的市場運(yùn)行成本，更加高效運(yùn)轉(zhuǎn)的市場監(jiān)管體制機(jī)制。

　　在深化財稅體制改革的進(jìn)程中，簡明的財稅制度、合理的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)以及高度市場化的行政體系和政府服務(wù)，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革所致力實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。面向市場化的現(xiàn)代財稅制度可以科學(xué)規(guī)范政府與市場、社會的關(guān)系，更好地發(fā)揮各方面積極性，將現(xiàn)代財稅制度優(yōu)勢充分轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代國家的綜合治理效能。需要特別指出的是，政府預(yù)算管理不能單純以實(shí)現(xiàn)年度財政收支平衡為目標(biāo)，而要以維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定和市場預(yù)期穩(wěn)定為主要目標(biāo)，發(fā)揮好財政對于經(jīng)濟(jì)周期的逆向?qū)_作用，推動有效市場和有為政府更好地結(jié)合。

　　三是面向法治。在新的歷史時期，財稅體制改革是面向法治化的改革。無論是政府營商環(huán)境的改善與優(yōu)化，還是包括財稅體制改革在內(nèi)的全面深化改革，都是依法治國戰(zhàn)略深入推進(jìn)的動態(tài)進(jìn)程。

　　在現(xiàn)代財稅體制建設(shè)過程中，對政府公權(quán)力的有效約束一直居于較為中心的位置。無論是政府預(yù)算的全口徑要求，還是陽光預(yù)算背景下的績效管理，都特別強(qiáng)調(diào)預(yù)算的民主與法治，強(qiáng)調(diào)預(yù)算制度改革需要“以人民為中心”，持續(xù)推動“人大實(shí)質(zhì)有效監(jiān)督”和“預(yù)算程序的剛性化”。在落實(shí)稅收法定原則的當(dāng)下，稅收政策的確定性為市場主體進(jìn)行有效市場預(yù)測和規(guī)劃提供了穩(wěn)定基礎(chǔ)，稅收法治開始成為評價法治政府的重要構(gòu)成。在地方政府招商引資和地方債務(wù)管理中，法律規(guī)范也應(yīng)該成為政府是否承擔(dān)責(zé)任的唯一適用標(biāo)準(zhǔn)。

　　三、新活力與新格局：現(xiàn)代財稅體制促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展

　　黨的十八大特別是十八屆三中全會召開以來，我國的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平持續(xù)提高，國家治理體系中的“四梁八柱”已經(jīng)基本建立，國家治理效能也在新的歷史時期接受了充分的實(shí)踐檢驗(yàn)。

　　在“十四五”期間和面向2035的未來一段時間，我國的財稅體制改革將按照系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的要求，既鞏固已取得的制度建設(shè)成果，并以此為前提和基礎(chǔ)，加快推動建立現(xiàn)代財稅體制的步伐。建立現(xiàn)代財稅體制，需要全面提升預(yù)算配置財政資源的科學(xué)性、規(guī)范性和有效性，更好推進(jìn)中央和地方各級政府分工協(xié)作、有序運(yùn)轉(zhuǎn)、有效履職，增強(qiáng)稅制促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展、社會公平和市場統(tǒng)一的作用，以期推動實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展。

　　一是更加法治規(guī)范的預(yù)算管理體制。

　　首先，要強(qiáng)化對預(yù)算編制的宏觀指導(dǎo)，加強(qiáng)財政資源統(tǒng)籌。要確立政府收入即財政收入的概念，協(xié)調(diào)好“四本賬“之間的關(guān)系，審慎使用未來的財政資源空間，防止財政能力透支。

　　其次，要推進(jìn)財政支出標(biāo)準(zhǔn)化，更好發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)在預(yù)算管理中的基礎(chǔ)性作用。合理確定支出的定額標(biāo)準(zhǔn)，建立定額標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制，并將標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)用于預(yù)算評審和評價過程中。

　　再次，強(qiáng)化預(yù)算約束和績效管理，不斷提升財政資源配置效率和資金使用效益。將全部政府收支納入預(yù)算管理，并有效提升績效評價的層次，從現(xiàn)在的項(xiàng)目評價為主擴(kuò)展到對政策、部門進(jìn)行評價，從源頭上提升科學(xué)決策的水平。

　　最后，加強(qiáng)中期財政規(guī)劃管理，增強(qiáng)國家重大戰(zhàn)略任務(wù)財力保障。從中長期來看，國內(nèi)外環(huán)境更加復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的任務(wù)更加繁重，財政需要更加積極有為。要通過實(shí)施中期預(yù)算框架，提高資金與項(xiàng)目的適配程度，促進(jìn)財政與經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

　　二是更加均衡協(xié)調(diào)的政府間財政關(guān)系。

　　在新的歷史時期，中央與地方財政關(guān)系仍將圍繞“權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的基本主軸進(jìn)行持續(xù)完善。需要特別指出的是，更加均衡協(xié)調(diào)的政府間財政關(guān)系，要建立在“有利于發(fā)揮中央和地方兩個積極性”的基礎(chǔ)上。“十四五”期間，需要著力在基礎(chǔ)性制度上抓好三個方面的工作。

　　其一是明確中央和地方政府事權(quán)與支出責(zé)任。既要厘清政府與市場之間的邊界，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，清晰界定好政府的事權(quán)范圍;又要將政府的事權(quán)在中央和地方之間合理分配。

　　其二是健全省以下財政體制。推進(jìn)省以下財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革并完善財政轉(zhuǎn)移制度，保證基層穩(wěn)定的財政收入來源。

　　其三是增強(qiáng)基層公共服務(wù)保障能力。要以各區(qū)域之間的基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，合理確定基本公共服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)。此外，要完善中央對地方的轉(zhuǎn)移支付辦法，將中央轉(zhuǎn)移支付的效果落實(shí)在區(qū)域提升基層公共服務(wù)保障能力水平上。

　　三是更加公平高效的稅收制度體系。

　　現(xiàn)代稅收制度是現(xiàn)代財稅制度的重要構(gòu)成，亦是現(xiàn)代財稅制度存在的技術(shù)基礎(chǔ)。

　　首先是抓緊健全地方稅體系，培育地方稅源。既要考慮消費(fèi)稅、資源稅、環(huán)保稅、土地增值稅等地方稅的主體稅種設(shè)置，又要建立諸多地方稅稅種構(gòu)成的地方稅體系能滿足地方治理的要求。

　　其次是健全直接稅體系，逐步提高直接稅比重。適當(dāng)調(diào)低企業(yè)稅收來源占比，持續(xù)完善個稅制度并提高其收入規(guī)模，穩(wěn)步推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法，繼續(xù)深化增值稅改革，簡并降低稅率和增加抵扣以減少稅基。

　　再次是進(jìn)一步規(guī)范稅收優(yōu)惠。可以考慮建立稅式支出制度，將稅收優(yōu)惠政策的財政減收效果顯性化，引入成本收益評估，提升政策的質(zhì)量和效益，同時漸進(jìn)式地減少優(yōu)惠政策數(shù)量。

　　最后是深化稅收征管制度改革。堅(jiān)持依法治稅理念，推動《稅收征收管理法》修訂工作，補(bǔ)全自然人稅收征管的相關(guān)規(guī)則，并有效提高數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代的稅收征管效能。

　　四是更加穩(wěn)健永續(xù)的政府舉債機(jī)制。

　　政府舉債是現(xiàn)代財稅制度框架下的特殊財政收入形式。在新的歷史時期，需要進(jìn)一步健全政府債務(wù)管理制度，完善規(guī)范、安全、高效的政府舉債融資機(jī)制。

　　首先是加快完善政府債務(wù)管理體制機(jī)制。在合理確定政府債務(wù)規(guī)?；A(chǔ)上，依法構(gòu)建管理規(guī)范、責(zé)任清晰、公開透明、風(fēng)險可控的地方政府舉債融資機(jī)制，并有效建立從發(fā)行、使用到付息、償還的考核問責(zé)機(jī)制。

　　其次是依法防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。健全市場化、法治化的債務(wù)違約處置機(jī)制，堅(jiān)決防止風(fēng)險累積形成系統(tǒng)性風(fēng)險。

　　再次是持續(xù)完善政府債券發(fā)行管理機(jī)制。在優(yōu)化國債和地方債券品種結(jié)構(gòu)和期限結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，健全及時反映市場供求關(guān)系的國債收益率曲線，更好發(fā)揮國債利率的市場定價基準(zhǔn)作用。與此同時，建立健全政府債務(wù)信息公開機(jī)制，促進(jìn)形成市場化、法治化融資自律約束機(jī)制。