中國(guó)治理的特點(diǎn)及其制度支撐

　　一個(gè)國(guó)家需要具備多種能力，這些能力可以從國(guó)家與社會(huì)兩個(gè)維度得到理解。通常說(shuō)，發(fā)展是硬道理，治理是軟實(shí)力。這樣的表述在一定意義上說(shuō)明了國(guó)家運(yùn)行的邏輯，也顯示了國(guó)家所應(yīng)具備的兩種能力，即發(fā)展能力和治理能力。一方面，一個(gè)國(guó)家必須具備發(fā)展能力，它體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技發(fā)展、社會(huì)發(fā)展、教育發(fā)展等方面的能力。國(guó)家的發(fā)展主要由社會(huì)各種主體和力量來(lái)推動(dòng)，諸如黨派、企事業(yè)單位、社會(huì)組織等類型的政治團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、教育機(jī)構(gòu)以及構(gòu)成社會(huì)的個(gè)人，他們追求自身利益的行為和活動(dòng)，推動(dòng)國(guó)家整體的發(fā)展變化，而政府的職責(zé)在于提升發(fā)展水平，協(xié)調(diào)均衡發(fā)展。另一方面，一個(gè)國(guó)家也必須具備治理能力，它表現(xiàn)為制度化、法治化、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)等方面的能力和水平。國(guó)家治理能力主要體現(xiàn)為政府和公共權(quán)力機(jī)構(gòu)以及其他組織對(duì)一切相對(duì)行為予以規(guī)制和管控的能力。從根本上說(shuō)，治理就是對(duì)行為者的行為(包括管理行為、企業(yè)行為、社會(huì)行為、個(gè)人行為)的約束和限制。

　　在當(dāng)今的國(guó)際體系中，國(guó)家作為一個(gè)共同體，它的現(xiàn)實(shí)狀況和競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力取決于兩方面的表現(xiàn)：一是發(fā)展水平，二是治理能力。換句話說(shuō)，發(fā)展和治理是國(guó)家的雙重任務(wù)，共同體現(xiàn)了國(guó)家的意志和追求。無(wú)論是發(fā)展，還是治理，國(guó)家的運(yùn)轉(zhuǎn)既需要有制度的支撐，也要有政策的支持。國(guó)家治理績(jī)效取決于制度供給和政策供給兩方面的因素。制度可以理解為實(shí)現(xiàn)共同體集體行動(dòng)的手段和方式，而政策可以簡(jiǎn)化為共同體集體行動(dòng)的目標(biāo)和方案。好制度要配套好政策才能產(chǎn)生良好效能，中國(guó)發(fā)展績(jī)效實(shí)則是制度效應(yīng)與政策效應(yīng)相結(jié)合的結(jié)果。

　　制度作為國(guó)家共同體內(nèi)部各種行為的規(guī)范體系，對(duì)于國(guó)家治理的水平具有基礎(chǔ)性的貢獻(xiàn)。所以說(shuō)，國(guó)家治理的狀況取決于制度化的水平，而制度的績(jī)效又依賴于制度供給和制度執(zhí)行兩個(gè)因素的作用。

　　黨的十九屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)指出，中國(guó)特色社會(huì)主義制度是黨和人民在長(zhǎng)期實(shí)踐探索中形成的科學(xué)制度體系。這個(gè)制度體系包括黨的領(lǐng)導(dǎo)體制、人民民主制度(具體的制度安排包括人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度以及基層協(xié)商民主制度等)、法治體系、行政體制、經(jīng)濟(jì)制度、文化制度、民生保障制度、社會(huì)治理制度、生態(tài)文明制度、軍事制度、“一國(guó)兩制”制度等。這一系列制度是在近百年中國(guó)革命和建設(shè)的長(zhǎng)期過(guò)程中逐漸形成并在深刻總結(jié)國(guó)內(nèi)外正反兩面經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)不斷探索實(shí)踐、不斷改革創(chuàng)新而取得的歷史性成就。

　　從制度分析的角度來(lái)看，中國(guó)的治理優(yōu)勢(shì)可能主要?dú)w功于三項(xiàng)制度的保障：首先是土地、海洋、森林、礦山、油田等主要資源國(guó)家所有以及多種所有制下不同經(jīng)濟(jì)主體市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)體制。這一制度安排保證國(guó)家重大項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程的開(kāi)展較少遇到私有產(chǎn)權(quán)主體的阻力，又能發(fā)揮國(guó)有企業(yè)集中資源和私營(yíng)企業(yè)發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)活力的綜合優(yōu)勢(shì)。其次是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家事務(wù)實(shí)行全面領(lǐng)導(dǎo)的政治體制。這一制度安排保障中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政地位，并且賦予它在思想、組織、人事、財(cái)政、決策等方面的全面領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，而且也保障了立法、司法、行政、軍事體系對(duì)這種領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的協(xié)同支持。再次是單一制為主的國(guó)家結(jié)構(gòu)制度和中央集權(quán)的行政體制。這一制度安排賦予中央決策體系以較大的權(quán)力，使得重大事務(wù)相關(guān)的問(wèn)題得以實(shí)現(xiàn)“下級(jí)服從上級(jí)，全國(guó)服從中央”的“全國(guó)一盤棋”式的治理。

　　新冠肺炎疫情對(duì)中國(guó)治理的考驗(yàn)

　　從目前情況來(lái)看，中國(guó)相對(duì)平穩(wěn)，而國(guó)外疫情緊張。面對(duì)突如其來(lái)的疫情，各國(guó)都面臨著一場(chǎng)大考，考題內(nèi)容主要有：一是疫情防控第一波過(guò)去，假如有第二波，怎么應(yīng)對(duì)?二是疫情防控取得初步勝利，那么，如何才能最終戰(zhàn)勝病毒?針對(duì)病毒，目前只是圍堵，并未制服。中國(guó)圍堵有效，這是前期戰(zhàn)疫的成功，但世界期待一種“不堵藥”。應(yīng)對(duì)這場(chǎng)危機(jī)，既要堵，也要治。制服病毒考驗(yàn) 各國(guó)科技創(chuàng)新能力。三是不管疫情存在是暫時(shí)的還是長(zhǎng)期的(無(wú)論是不是要抗疫常態(tài)化)，如何恢復(fù)經(jīng)濟(jì)并盡快形成經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的“新常態(tài)”?這也就是說(shuō)，此次疫情考驗(yàn)的是三種能力：其一，如何應(yīng)對(duì)病毒擴(kuò)散，考的是組織管理能力;其二，如何制服病毒，考的是科技創(chuàng)新能力;其三，如何恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，考的是疫情常態(tài)化下經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力。

　　從疫情防控情況看，在各國(guó)政府面臨此次疫情“大考”形勢(shì)的比較下，中國(guó)制度的特點(diǎn)得到了充分展現(xiàn)：一是集中性，即能夠集中力量辦大事。中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大特點(diǎn)是國(guó)家體制和運(yùn)行機(jī)制上的“集中統(tǒng)一”。面對(duì)突如其來(lái)的疫情，盡管不同國(guó)家有不同的反應(yīng)，但在事實(shí)面前，在果斷、統(tǒng)一、精準(zhǔn)、高效的“中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”面前，包括世界衛(wèi)生組織總干事在內(nèi)的世界諸多人士都給予了充分肯定和贊賞;而一度主張“群體免疫”的一些國(guó)家的應(yīng)對(duì)，固然反映其根深蒂固的“自由主義”傳統(tǒng)觀念，也與它們相對(duì)松散的治理體系密不可分。二是協(xié)調(diào)性，即中央和地方政權(quán)機(jī)關(guān)具有高度的協(xié)調(diào)能力。政令統(tǒng)一，上下貫通，協(xié)調(diào)有力，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)體制運(yùn)作層面的一個(gè)顯著特點(diǎn)。黨中央負(fù)責(zé)總攬全局、協(xié)調(diào)各方，而部門和地方則是“全國(guó)一盤棋”的有機(jī)組成部分，在黨中央的指令和調(diào)度下發(fā)揮各自的職能和效用。全國(guó)十九個(gè)省市對(duì)口支援湖北各地市(武漢除外)，展現(xiàn)了“一方有難、八方支援”的內(nèi)在優(yōu)勢(shì)。

　　中國(guó)治理問(wèn)題及改進(jìn)思考

　　一是部門方案型應(yīng)急預(yù)案在疫情防控期間成效不顯著。從目前情況看，應(yīng)急管理部門編制了大量的應(yīng)急預(yù)案，但如此多的預(yù)案并沒(méi)有在本次防疫工作中發(fā)揮應(yīng)有作用。任何時(shí)候都無(wú)法窮盡所有的應(yīng)急事件，機(jī)構(gòu)、部門型的預(yù)案編寫方式不妨改成案例型的預(yù)案形式;將歷次重大應(yīng)急管理方案的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)匯編，使應(yīng)急管理事件發(fā)生時(shí)，一線指揮人員既能夠有所參考又能夠根據(jù)具體的情況和條件妥善應(yīng)對(duì)。

　　二是物資上的準(zhǔn)備不足，無(wú)法應(yīng)對(duì)控制傳染源的需要。一方面，自武漢開(kāi)始“封城”以來(lái)， 社會(huì)各界就呼吁武漢建立一個(gè)類似于北京在應(yīng)對(duì)“非典”時(shí)期建立的小湯山醫(yī)院。得益于中國(guó)體制優(yōu)勢(shì)和前線工作者的奮戰(zhàn)，武漢雷神山和火神山醫(yī)院在十天內(nèi)就交付使用;但從開(kāi)始建設(shè)到正式啟用，兩個(gè)醫(yī)院的新增床位很難匹配如此大量的病例增加和存量情況。如果 3000 多個(gè)床位能夠在“封城”之初就投入使用，“內(nèi)防擴(kuò)散”也就有了更充分的床位儲(chǔ)備作為保障。另一方面，口罩、防護(hù)服等物資的儲(chǔ)備不足，導(dǎo)致了一線醫(yī)護(hù)人員在無(wú)法充分防護(hù)的情況下開(kāi)展工作，給抗擊病毒的關(guān)鍵力量造成潛在的威脅;同時(shí)也使日常防護(hù)物資短缺成為社會(huì)熱點(diǎn)話題，引發(fā)了市場(chǎng)亂象和群眾恐慌。

　　三是專業(yè)隊(duì)伍儲(chǔ)備不足，人員分類管理精準(zhǔn)度不高。如，由傳染病檢測(cè)和治療醫(yī)生組成的專 業(yè)醫(yī)療隊(duì)在病毒暴發(fā)初期嚴(yán)重負(fù)載運(yùn)轉(zhuǎn);由必要的醫(yī)護(hù)人員、保安人員、生活管理人員和心理輔導(dǎo)團(tuán)隊(duì)等組成的隔離區(qū)工作隊(duì)沒(méi)有充分到位，導(dǎo)致被隔離人員的基本生活和身心健康不能得到保障;負(fù)責(zé)社區(qū)管理、檢查記錄、信息通報(bào)、物資供應(yīng)或者其他特別服務(wù)人員組成的社區(qū)工作隊(duì)運(yùn)轉(zhuǎn)應(yīng)對(duì)不充分，難以確保未感染人群在疫情期間能夠配合、支持工作的同時(shí)保障其日常生活需求。

　　五是社會(huì)救助機(jī)構(gòu)和力量的動(dòng)員不充分。疫情應(yīng)急開(kāi)始，武漢出現(xiàn)了不少關(guān)于武漢紅十字會(huì)的輿情，引發(fā)了公眾對(duì)于官方指定接受捐款機(jī)構(gòu)的質(zhì)疑。一方面，從拒絕央視記者直播到善款去向不公開(kāi)，說(shuō)明武漢紅十字會(huì)本身的工作能力和態(tài)度存在嚴(yán)重的問(wèn)題;另一方面，武漢紅十字會(huì)和慈善總會(huì)作為疫情防控指揮部的指定接受捐贈(zèng)主體，通告在1月24日就已經(jīng)發(fā)出，卻在幾日內(nèi)接連出現(xiàn)不利輿情，說(shuō)明武漢方面對(duì)于這些機(jī)構(gòu)的動(dòng)員、監(jiān)管工作嚴(yán)重滯后。同時(shí)，全國(guó)各地和湖北本地出現(xiàn)了很多自發(fā)組織的防疫力量，但政府并沒(méi)有及時(shí)將社會(huì)力量統(tǒng)一到疫情防控的大局中去。

　　從一般危機(jī)管理的角度看，除了要針對(duì)上述短板和不足加以改進(jìn)之外，有些事項(xiàng)還需要予以制度化、常態(tài)化管理，在此特別提出供進(jìn)一步思考。

　　其一，疫情管控要納入國(guó)家管理范疇。疫情管控是國(guó)家大事，在全球化時(shí)代的今天甚至是全球大事，不適合實(shí)行屬地化管理。屬地化結(jié)構(gòu)和行政權(quán)力層級(jí)化管理只是為了有效過(guò)濾信息和組織資源，并不意味著一個(gè)地方發(fā)生的疫情首先應(yīng)該由地方管控，地方管控失效再逐級(jí)提升管控層 級(jí)。任何疫情，哪怕發(fā)生在偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村，都應(yīng)該視為“國(guó)家的”事情，都應(yīng)該納入全國(guó)統(tǒng)一管理范疇，由國(guó)家統(tǒng)一調(diào)配力量和資源實(shí)施應(yīng)對(duì)。

　　其二，危機(jī)管理需設(shè)立“專業(yè)守門員制度”。平時(shí)，國(guó)家需有幾個(gè)非常重要的“看門人”，他們以專業(yè)化的知識(shí)、技能和判斷，替全體國(guó)民看好家園，以防各種自然和人為災(zāi)難發(fā)生。這樣的“門衛(wèi)”可以是機(jī)構(gòu)，也可以是某種職務(wù)下的個(gè)人，但要有絕對(duì)專業(yè)化的權(quán)威。國(guó)家安全應(yīng)確立專業(yè)“守門員”制度：要明確他們的責(zé)任，讓他們根據(jù)自己的專業(yè)判斷發(fā)聲，賦予他們向最高決策者報(bào)告的權(quán)力通道和責(zé)任機(jī)制。

　　其三，危機(jī)管理要制定責(zé)任和成本分擔(dān)制度。要以此次戰(zhàn)疫為例，深入研究危機(jī)管控的責(zé)任制度，確立國(guó)家危機(jī)管控成本核算和全國(guó)分擔(dān)制度。一個(gè)國(guó)家的一個(gè)地區(qū)陷入災(zāi)難，就是國(guó)家的災(zāi)難，因此，國(guó)難共擔(dān)理所當(dāng)然。制定危機(jī)成本核算和應(yīng)急成本分擔(dān)制度，有利于全國(guó)資源的統(tǒng)一調(diào)配，最終有利于提升國(guó)家凝聚力。

　　其四，國(guó)家要制定物資和生產(chǎn)能力儲(chǔ)備戰(zhàn)略。此次戰(zhàn)疫警示，需要做好全國(guó)性的危機(jī)應(yīng)對(duì)物 資和生產(chǎn)保障的戰(zhàn)略儲(chǔ)備。物資和生產(chǎn)保障戰(zhàn)略儲(chǔ)備計(jì)劃要按照地域特點(diǎn)來(lái)布局，還要結(jié)合地區(qū)發(fā)展情況，讓它成為拉動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新的動(dòng)力。要充分利用非公企業(yè)高效的特點(diǎn)，使之成為物資生產(chǎn)儲(chǔ)備企業(yè)，保障物資供應(yīng)，做到平時(shí)民用生產(chǎn)，戰(zhàn)時(shí)及時(shí)轉(zhuǎn)產(chǎn)。

　　其五，以城市為中心來(lái)設(shè)計(jì)治理體系、構(gòu)建應(yīng)急管理體系。此次 疫情防控能夠總結(jié)很多教訓(xùn)，例如如何避免市民產(chǎn)生普遍的恐懼心理而造成各種“擠兌”或“搶購(gòu)”;如何及時(shí)形成“分區(qū)—分類—分層”管理的分而治之大格局，盡早結(jié)束無(wú)效管理和無(wú)人負(fù)責(zé)的局面;如何保持城市基本功能的正常運(yùn)轉(zhuǎn);如何實(shí)現(xiàn)企業(yè)的及時(shí)轉(zhuǎn)產(chǎn)，克服急需品供應(yīng)短缺，等等。對(duì)于城市現(xiàn)代化治理體系和治理能力而言，疫情突發(fā)暴露了疾控中心、傳染病醫(yī)院、醫(yī)護(hù)人員、醫(yī)院防疫物資儲(chǔ)備的不足，這是今后城市治理中必須要考慮的。同時(shí)，城市建設(shè)當(dāng)中，要實(shí)現(xiàn)一些城市建筑物的功能多樣性，可隨時(shí)根據(jù)需求適當(dāng)調(diào)整，發(fā)揮其潛在的功能，而不是疫情發(fā)生以后臨時(shí)匆忙找一個(gè)地方趕建。

　　其六，要全面提升基層社會(huì)的治理能力。決定基層治理能力主要有兩個(gè)方面：一方面是物 質(zhì)因素，比如疾控中心、防疫中心、醫(yī)療中心的物質(zhì)建設(shè)方面，必須要有儲(chǔ)備，即使沒(méi)有儲(chǔ)備的話，也要實(shí)現(xiàn) 24 小時(shí)之內(nèi)或者短時(shí)間之內(nèi)，馬上能夠轉(zhuǎn)化成相當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)條件。另一方面是管理能力，比如當(dāng)我們必須進(jìn)行居家隔離的時(shí)候，社區(qū)管理中要有一支隊(duì)伍，它可同時(shí)滿足很多功能，包括管理隔離、檢測(cè)記錄、特別服務(wù)等，不至于出現(xiàn)某一個(gè)特殊情況的時(shí)候，老百姓“呼天天不 應(yīng)，叫地地不靈”。城市治理的根本立足點(diǎn)在基層，只有全面加強(qiáng)基層建設(shè)，夯實(shí)基層治理的根基，才能不斷提升城市基層治理能力和水平。

　　總之，世界各國(guó)政府面臨疫情“大考”，比較之下，中國(guó)制度的集中性、協(xié)調(diào)性、連續(xù)性和高效性等治理上的突出優(yōu)勢(shì)可以說(shuō)得到了全面展現(xiàn)。我們?cè)趯?duì)中國(guó)的國(guó)家制度和治理體系保持足夠自信的同時(shí)，要本著解放思想、實(shí)事求是的原則，堅(jiān)持改革創(chuàng)新，努力把國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的優(yōu)勢(shì)全面轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的治理效能。