一、我國文化經(jīng)濟政策的發(fā)展脈絡(luò)
改革開放以來，我國的文化經(jīng)濟政策在推動由計劃配置文化要素資源向市場配置文化要素資源轉(zhuǎn)型過程中，發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。
(一)文化經(jīng)濟政策及其主要內(nèi)容
“文化經(jīng)濟政策”一詞于1991年首次出現(xiàn)在《文化部關(guān)于文化事業(yè)若干經(jīng)濟政策意見的報告》中。作為黨和國家在一定時間內(nèi)為實現(xiàn)經(jīng)濟和社會發(fā)展目標而制定的總的經(jīng)濟政策在文化領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，文化經(jīng)濟政策屬于中國特色社會主義文化政策體系的范疇。具體而言，文化經(jīng)濟政策是指按照市場規(guī)律和文化生產(chǎn)規(guī)律、運用經(jīng)濟手段配置要素資源，旨在科學(xué)引導(dǎo)和調(diào)節(jié)文化經(jīng)濟活動的相關(guān)政策法規(guī)。
在我國，文化經(jīng)濟政策與財政金融政策、文化管理創(chuàng)新和國有文化企業(yè)改革密切相關(guān)。財政金融政策是文化經(jīng)濟政策的核心內(nèi)容，政府相關(guān)部門借助財政、稅收、金融等手段，對文化產(chǎn)業(yè)進行宏觀調(diào)控，優(yōu)化文化要素配置。文化管理創(chuàng)新深刻影響著文化經(jīng)濟政策的制定及實施，主要包括市場準入、特許經(jīng)營、產(chǎn)權(quán)制度以及市場管理等，關(guān)系到文化市場的公平競爭秩序維護、要素自由流動及要素配置效率的高低。國有文化企業(yè)改革是文化經(jīng)濟政策的重要領(lǐng)域，是破除計劃經(jīng)濟體制路徑依賴的必然選擇，也是探索社會主義市場經(jīng)濟的必由之路。
(二)我國文化經(jīng)濟政策的階段性特征
改革開放以來，我國文化經(jīng)濟政策的演變大致可分為兩個階段，即支持文化事業(yè)發(fā)展的階段和支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的階段。
1.支持文化事業(yè)發(fā)展的階段
改革開放初期，我國文化經(jīng)濟政策的基本特點是行政配置文化要素資源。文化事業(yè)是文化生產(chǎn)的基本載體，承擔(dān)著為社會提供精神文化產(chǎn)品、滿足人民群眾文化需求的主要職責(zé)。與之相適應(yīng)，這時期文化經(jīng)濟政策的主要內(nèi)容是支持文化事業(yè)發(fā)展。
這一階段的文化經(jīng)濟政策，一方面是通過發(fā)揮財稅政策的杠桿作用，為文化事業(yè)注入發(fā)展資金，主要包括政府補助和稅收優(yōu)惠兩種方式。政府補助是通過財政無償轉(zhuǎn)移支付直接增加文化事業(yè)單位的收入。稅收優(yōu)惠則是政府通過稅收政策給特定的課稅對象的激勵手段和照顧措施，比如這時期頒布的《國家稅務(wù)總局關(guān)于對電影發(fā)行單位的發(fā)行收入不征收營業(yè)稅的通知》等;另一方面，通過推進文化事業(yè)單位體制機制改革，使其能夠適應(yīng)改革開放的要求。比如，1978年，《人民日報》等8家媒體聯(lián)合向財政部打報告，要求試行“事業(yè)單位、企業(yè)化管理”，得到財政部的批準，由此拉開了文化事業(yè)單位改革的序幕。1987年2月，為了彌補文化事業(yè)建設(shè)資金來源不足，文化部、財政部、國家工商局出臺《文化事業(yè)單位開展有償服務(wù)和經(jīng)營活動的暫行辦法》，承認文化事業(yè)單位開展有償服務(wù)和經(jīng)營活動的合法性，但規(guī)定有償服務(wù)所獲得的資金仍需用于事業(yè)發(fā)展。這一做法發(fā)揮了市場機制的作用，緩解了財政壓力。上述政策成為改革開放以后文化經(jīng)濟政策的重要起點。
隨著建立社會主義市場經(jīng)濟體制目標的提出，構(gòu)建適應(yīng)市場經(jīng)濟體制要求的文化經(jīng)濟政策體系變得愈發(fā)迫切和重要。1996年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進一步完善文化經(jīng)濟政策的若干規(guī)定》(以下簡稱《若干規(guī)定》)，第一次對文化經(jīng)濟政策進行了系統(tǒng)論述?！度舾梢?guī)定》強調(diào)，“在加大各級財政對文化事業(yè)投入力度的同時，拓寬文化事業(yè)資金投入渠道，逐步形成適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求的籌資機制和多渠道投入體制”。同時，從開征文化事業(yè)建設(shè)費、鼓勵對文化事業(yè)的捐贈、繼續(xù)實行財稅優(yōu)惠政策、建立健全專項資金制度四個方面，明確了完善文化經(jīng)濟政策的具體路徑?！度舾梢?guī)定》的出臺標志著以財稅支持為重點，促進文化事業(yè)發(fā)展的文化經(jīng)濟政策在逐步走向成熟和定型。2000年，國務(wù)院又出臺了《關(guān)于支持文化事業(yè)發(fā)展若干經(jīng)濟政策的通知》，通過加大財稅支持力度，推動文化事業(yè)的發(fā)展。文件提出國有文化單位要“轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制，健全財務(wù)制度，加強資金管理”的思路，政策工具更為全面和靈活。
這一階段，文化經(jīng)濟政策在將政府補助和稅收優(yōu)惠作為資源配置重要手段的同時，也引入了要素市場化配置機制，提高了要素配置效率，尤其是資本要素的配置效率，緩解了事業(yè)發(fā)展資金短缺的問題，激發(fā)了文化事業(yè)單位的活力。
這時期，營業(yè)性舞會(廳)、臺球廳、錄像廳、卡拉OK等眾多新的文化經(jīng)濟形態(tài)不斷打破禁區(qū)進入文化市場，文化消費需求更為多樣化。為了適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展和文化發(fā)展需要，國家政策設(shè)計中明確提出了“文化市場”和“文化產(chǎn)業(yè)”等概念，這意味著文化產(chǎn)業(yè)逐漸成為我國文化經(jīng)濟領(lǐng)域的發(fā)展重點。文化經(jīng)濟政策開始調(diào)整為重點支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
2.支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的階段
世紀之交，我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境都發(fā)生了深刻變化。一方面社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，為生產(chǎn)要素的合理流動創(chuàng)造了條件，國內(nèi)文化要素市場初步形成;另一方面，隨著我國加入世貿(mào)組織，文化產(chǎn)業(yè)逐步融入國際文化市場，生產(chǎn)要素的國際化配置成為重要趨勢。
在此背景下，要素市場化配置成為文化經(jīng)濟政策的主要目標導(dǎo)向。要素市場化配置有助于降低文化生產(chǎn)的要素成本，提高全要素生產(chǎn)率，促進文化產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效和轉(zhuǎn)型升級。2009年，國務(wù)院發(fā)布的《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》(以下簡稱《振興規(guī)劃》)明確提出降低準入門檻、加大政府投入、落實稅收政策、加大金融支持、設(shè)立中國文化產(chǎn)業(yè)投資基金等五項政策措施，推動文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。為了貫徹落實《振興規(guī)劃》，2010年，中宣部、中國人民銀行等九部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于金融支持文化產(chǎn)業(yè)振興和發(fā)展繁榮的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)，從銀行信貸、金融服務(wù)、直接融資、保險市場等六個方面系統(tǒng)提出了金融支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的措施，推動資本要素在文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的市場化配置?！吨笇?dǎo)意見》是我國首次圍繞單一文化要素市場化配置出臺的正式文件，也是文化經(jīng)濟政策的重心從文化事業(yè)轉(zhuǎn)向文化產(chǎn)業(yè)的標志。2014年，文化部、中國人民銀行、財政部出臺了《關(guān)于深入推進文化金融合作的意見》，強調(diào)從創(chuàng)新文化金融體制機制、創(chuàng)新符合文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求特點的金融產(chǎn)品與服務(wù)等方面推動文化金融發(fā)展。
這一階段文化經(jīng)濟政策的另一個鮮明特點，是推動特色文化資源要素的市場化配置。2014年，文化部、財政部發(fā)布《關(guān)于推動特色文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》和《藏羌彝文化產(chǎn)業(yè)走廊總體規(guī)劃》，以財稅金融扶持、人才支撐、重點項目支持等為抓手，解決特色文化資源市場化開發(fā)不足、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱等問題，運用市場機制實現(xiàn)特色文化資源的有效保護和傳承。
二、要素資源市場化配置對文化經(jīng)濟政策提出新要求
文化生產(chǎn)要素(以下簡稱“文化要素”)指進行文化生產(chǎn)經(jīng)營活動時所必需的各類社會資源及環(huán)境條件。隨著科學(xué)技術(shù)的突飛猛進以及知識經(jīng)濟的興起，除了傳統(tǒng)的土地、資本和勞動力三要素，知識產(chǎn)權(quán)、技術(shù)、數(shù)據(jù)和特色文化資源正在成為文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中不可或缺的生產(chǎn)要素。約瑟夫·熊彼特把“創(chuàng)新”定義為“生產(chǎn)要素的重新組合”。因此，各類生產(chǎn)要素自由流動和優(yōu)化組合，是以文化創(chuàng)新為核心的文化產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必要條件。
“十三五”時期，我國文化經(jīng)濟政策十分重視要素資源配置問題。2017年，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國家“十三五”時期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》中明確提出“健全文化要素市場”。2020年，中共中央國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》全面論述了要素市場化配置的思路。謀劃“十四五”時期文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進文化要素市場化配置尤為重要和緊迫。
(一)文化經(jīng)濟政策助推“十三五”時期文化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級
“十三五”時期，我國文化經(jīng)濟總量明顯增加，文化產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重由2015年的3.97%提高到2018年的4.3%，預(yù)計2020年將達到4.74%。與此同時，技術(shù)變革帶來的文化產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型不斷加快。動漫游戲、網(wǎng)絡(luò)視聽、視頻直播等基于互聯(lián)網(wǎng)和移動互聯(lián)網(wǎng)的新興文化業(yè)態(tài)成為文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新動能和新增長點。
我國改革開放40多年的成功經(jīng)驗證明，市場配置資源是最有效率的。因此，通過完善文化經(jīng)濟政策來推進文化要素的市場化配置，有利于要素自主有序流動，提高要素配置效率，從而激發(fā)文化創(chuàng)新創(chuàng)造活力，實現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
“十三五”時期，作為利用經(jīng)濟杠桿管理文化的手段，政府通過出臺文化經(jīng)濟政策不斷破除體制機制的藩籬，引導(dǎo)生產(chǎn)要素進行合理配置。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
一是文化產(chǎn)業(yè)投資基金數(shù)量不斷增加，政府引導(dǎo)效果顯著。2015年，財政部發(fā)布《關(guān)于印發(fā)<政府投資基金暫行管理辦法>的通知》，提出逐步引入市場化運作模式，通過參股基金等方式，提高資源配置效率。在政府性投資基金的引導(dǎo)下，大量社會資本流入文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，文化產(chǎn)業(yè)投資基金數(shù)量、規(guī)模逐步提升。據(jù)統(tǒng)計，2010年-2019年，我國發(fā)起設(shè)立文化產(chǎn)業(yè)投資基金共486支，其中348支總募資規(guī)模共計17397.58億元。從覆蓋范圍來看，全國各省、自治區(qū)、直轄市都設(shè)立了文化產(chǎn)業(yè)投資基金，其中北京市發(fā)起設(shè)立基金88支，募集資金規(guī)模為3989.90億元，居全國首位。廣東省僅次于北京，發(fā)起設(shè)立60支基金，募資規(guī)模為2648.96億元。從出資層面來看，政府性文化產(chǎn)業(yè)投資基金具有更好的資本撬動作用。2010年-2019年9月，有政府參與的基金共176支，占募集資金總額的40.55%。平均每支基金募集資金62.43億元，遠高于文化產(chǎn)業(yè)投資基金平均募集規(guī)模49.99億元。[1]文化產(chǎn)業(yè)投資基金的設(shè)立為文化產(chǎn)業(yè)提供了資金保障，同時市場機制的引入提高了資金使用效率。
二是減稅降費紅利釋放，要素生產(chǎn)率不斷提高。對文化企業(yè)實行稅收減免和稅收優(yōu)惠政策，增加了企業(yè)的實際收入。2016年-2019年，我國減稅降費取得顯著成效，共減免企業(yè)稅收超過7萬億元。據(jù)2018年全國稅務(wù)工作會議公布的數(shù)據(jù)，僅2017年支持“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的稅收優(yōu)惠政策就為企業(yè)減稅超5000億元，有效緩解了小微企業(yè)的稅收負擔(dān)。除了普惠性的稅收政策外，針對文化企業(yè)的減稅降費措施也產(chǎn)生了很好的效果。比如，從1997年開始，我國針對廣告業(yè)和娛樂業(yè)實行按照銷售額的3%征收文化事業(yè)建設(shè)費的政策。而2019年7月1號開始，文化事業(yè)建設(shè)費將由原來的3%減少到1.5%。根據(jù)筆者在新浪的調(diào)研，這對新浪這家公司來講每年要節(jié)省數(shù)千萬元的開支。
三是投融資政策不斷豐富，融資渠道進一步拓寬。為持續(xù)推動文化體制改革，國務(wù)院辦公廳于2018年發(fā)布《關(guān)于印發(fā)文化體制改革中經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)和進一步支持文化企業(yè)發(fā)展兩個規(guī)定的通知》，對通過投融資體系支持國有文化企業(yè)發(fā)展作了詳細的規(guī)定。此外，“十三五”期間，各級地方政府也積極探索金融政策支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鼓勵文化企業(yè)利用資本市場上市、重組和兼并。比如北京市出臺《關(guān)于促進首都文化金融發(fā)展的意見》，陜西省出臺《關(guān)于金融支持陜西文化產(chǎn)業(yè)進一步加快發(fā)展的指導(dǎo)意見》等。在一系列金融政策的推動下，文化信貸市場有了較為可觀的增長。根據(jù)2018年中國銀行業(yè)協(xié)會發(fā)布的《銀行業(yè)支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告(2018)》，文化產(chǎn)業(yè)貸款余額從2011年的不足千億元，至2017年末已增長到7260.12億元。文化企業(yè)在資本市場上的表現(xiàn)也較為活躍。據(jù)統(tǒng)計，2016年-2019年，我國新增文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)上市公司44家，占全部上市公司數(shù)的4.5% 。② 截至2019年，共有200多家文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)企業(yè)在深交所和上交所的主板、創(chuàng)業(yè)板上市，在新三板掛牌的文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)企業(yè)數(shù)量約占掛牌企業(yè)總數(shù)量的13%。資本市場已成為市場主體的重要資金來源，有效緩解了文化企業(yè)融資難的問題。
四是文化市場開放進一步擴大，要素國際化配置凸顯。建立和完善現(xiàn)代文化產(chǎn)業(yè)體系和市場體系，與文化市場的對外開放密不可分。以北京為例，2017年印發(fā)的《關(guān)于在北京市暫時調(diào)整有關(guān)行政審批和準入特別管理措施的決定》，進一步擴大了外資準入范圍。文件規(guī)定，在文化娛樂業(yè)聚集的特定區(qū)域，允許外商投資設(shè)立娛樂場所和演出場所經(jīng)營單位，并取消了投資比例限制。
(二)文化要素市場化配置存在的問題和挑戰(zhàn)
“十三五”時期，盡管我國文化要素市場化配置取得了長足的進步，但仍然存在著文化要素市場化配置效率不高、要素配置結(jié)構(gòu)失衡、要素價格扭曲等問題，制約著要素市場化配置的水平。
1.文化要素配置結(jié)構(gòu)失衡導(dǎo)致資源錯配
要素資源配置結(jié)構(gòu)失衡問題凸顯，引發(fā)資源錯配問題。主要表現(xiàn)在兩個方面：
一是企業(yè)間要素資源配置結(jié)構(gòu)的失衡。目前，文化產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的要素資源配置仍存在“所有制歧視”和“規(guī)模歧視”現(xiàn)象，即各類要素更傾向于流向風(fēng)險較低、投資回報相對穩(wěn)定的國有文化企業(yè)和頭部企業(yè)，而一些中小文化企業(yè)盡管經(jīng)營狀況良好，仍難以獲得所需的文化要素。二是區(qū)域間要素資源配置結(jié)構(gòu)的失衡。一方面，資本、人才等關(guān)鍵要素越來越多的向東部發(fā)達地區(qū)集聚，造成區(qū)域文化市場競爭力逐步拉大。另一方面，城鄉(xiāng)間要素資源配置嚴重失衡。各類文化要素不斷涌入城市，使得部分農(nóng)村地區(qū)文化生態(tài)呈惡化趨勢。
2.要素價格扭曲導(dǎo)致供需不匹配
由于行政干預(yù)、市場壟斷、價格形成機制不健全等原因，文化要素價格扭曲問題突出。價格扭曲是指價格本身無法真實有效地反映市場供求狀況和使用成本，不能體現(xiàn)出要素真正的價值。這就使得文化要素的供給與需求無法有效銜接，從而導(dǎo)致要素資源配置效率低下。
造成文化要素價格扭曲的主要原因，一是行政干預(yù)和政府定價等帶來的要素價格扭曲。政府過多地參與要素配置，干擾了要素的市場化配置，抬高了文化企業(yè)的運營成本。二是文化市場存在壟斷行為。在市場競爭中，頭部文化企業(yè)壟斷要素資源的現(xiàn)象十分突出，要素資源的定價權(quán)掌握在壟斷方的手中，損害了要素所有人的權(quán)益，增加了中小文化企業(yè)的負擔(dān)。三是要素價格形成機制不健全。目前，知識產(chǎn)權(quán)、技術(shù)、數(shù)據(jù)等文化產(chǎn)業(yè)的核心要素，尚未建立市場化的價格形成機制，基本上是以“協(xié)商定價”為主要形式，缺少統(tǒng)一的市場評價標準，無法準確反映要素的實際價值。相關(guān)產(chǎn)權(quán)制度的不完善也容易造成要素交易信息不對稱等問題，進而導(dǎo)致要素價格的扭曲。
3.要素壁壘造成要素流動不暢
文化生產(chǎn)要素流動不暢，有需求的企業(yè)得不到足夠的要素資源，大大降低了企業(yè)的創(chuàng)新創(chuàng)造活力。一是部分領(lǐng)域存在市場準入壁壘。文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域仍然面臨著市場準入限制帶來的行政壟斷等問題，致使要素配置效率低下，資本、知識產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)等要素市場發(fā)育不健全。二是政策性依賴造成要素難以自由流動。當(dāng)前，文化產(chǎn)業(yè)正在成為各地經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重要抓手，許多地方政府紛紛出臺補貼政策或者建立投資基金來推動文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。然而，出于對政績的追求，這些行為往往具有短期化的特征，影響了生產(chǎn)要素的正常流動，使得生產(chǎn)要素流向低效率的文化企業(yè)，造成要素資源的浪費。
綜上所述，“十四五”時期，如何選擇恰當(dāng)?shù)恼吖ぞ撸瑢Ω黝惿a(chǎn)要素進行更有效率的分配，將在很大程度上影響文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
三、“十四五”時期完善文化經(jīng)濟政策的主要思路
“十四五”時期，建議在以下三個方面進一步完善文化經(jīng)濟政策。
(一)完善財政金融支持文化產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的政策
1.減少行政性資金配置，發(fā)揮市場配置資本要素的作用
文化產(chǎn)業(yè)專項資金自2008年設(shè)立以來，對文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到重要推動作用。但這種行政性資金配置方式也存在著權(quán)力尋租、套利行為以及不公平競爭等諸多問題。鑒于此，自2016年開始，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金規(guī)模不斷縮減，資金額度從2014年的50億元減少到2018年的30.5億元，項目范圍也不斷縮小。
“十四五”時期需要進一步優(yōu)化財政政策，探索更加科學(xué)合理的財政投入方式。一是優(yōu)化市場化的資金運作方式，促進資本要素的市場化配置。例如北京市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)專項資金取消了所有項目補貼資金，實施“投貸獎”聯(lián)動體系，有效地提升了資本要素配置效率。二是縮減部分行業(yè)文化產(chǎn)業(yè)專項資金的規(guī)模和范圍。如影視、網(wǎng)絡(luò)視聽等市場化程度較高，已經(jīng)能夠在市場配置中獲得所需的生產(chǎn)要素的行業(yè)。三是全面實施文化專項資金績效管理，健全公開透明的監(jiān)督機制。通過引入專家評審機制、項目制管理等方式，實現(xiàn)財政資金使用的目標與效率。
2.實施精細化的稅收政策，降低要素成本
對文化產(chǎn)業(yè)實施稅收優(yōu)惠政策，有利于提高企業(yè)對要素的實際購買能力，提高要素配置效率。一是加大減稅降費力度。當(dāng)前我國文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)稅負普遍過高，以企業(yè)所得稅為例，美國2017年的稅改將企業(yè)所得稅稅率由35%的累進稅率調(diào)整為21%的單一稅率，而我國企業(yè)所得稅稅率為25%。增值稅方面，韓國對與文化有關(guān)的產(chǎn)品及勞務(wù)免征增值稅，我國則對文化產(chǎn)業(yè)征收6%的增值稅率。應(yīng)進一步加大稅收減免力度，減輕文化企業(yè)稅收負擔(dān)。二是完善差別稅收政策，細化稅收標準。有關(guān)學(xué)者關(guān)于“營改增”對文化企業(yè)影響的研究顯示，不同類型的文化企業(yè)獲得的減稅效果存在明顯差異，其中制造型文化企業(yè)減稅幅度較大, 而創(chuàng)意型與資源型文化企業(yè)減稅幅度較小。 “十四五”時期稅收政策可考慮根據(jù)文化產(chǎn)品與服務(wù)的性質(zhì)分類制定具有針對性的稅收政策，鼓勵企業(yè)的內(nèi)容原創(chuàng)和技術(shù)研發(fā)，加大對創(chuàng)意型與技術(shù)型文化企業(yè)的稅收優(yōu)惠力度，對低層次的文化裝備制造、工藝品生產(chǎn)等領(lǐng)域則可采用一般的稅率。三是調(diào)整增值稅退稅方式，擴大增值稅的抵扣范圍。目前，我國增值稅優(yōu)惠采用“先征后退”的方式進行退稅操作，存在一定的滯后性。應(yīng)逐步調(diào)整為“即征即退”的方式，簡化操作流程，加快文化企業(yè)資金流轉(zhuǎn)。另外，由于文化企業(yè)的輕資產(chǎn)特征，無形資產(chǎn)尚未納入增值稅的進項稅抵扣范圍，合法的抵扣憑證獲取困難。需要適當(dāng)放寬增值稅抵扣范圍，對特定行業(yè)實行免征或稅收返還政策，降低“營改增”的負面影響。四是逐步推進版權(quán)交易免稅政策，促進原創(chuàng)內(nèi)容生產(chǎn)。我國版權(quán)交易尚處于初期階段，存在版權(quán)定價機制不健全、版權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)則不清等問題。需要通過免稅政策來促進版權(quán)交易、版權(quán)評估、版權(quán)質(zhì)押等活動，保障內(nèi)容生產(chǎn)者的權(quán)益，激發(fā)文化創(chuàng)造創(chuàng)新活力。
3.優(yōu)化文化金融政策，健全文化金融體系
2018年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，相比于文化產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重的4.3%，文化金融市場規(guī)模在整個金融市場中的比重僅占1% ，暴露出文化金融發(fā)展不充分的問題。再加上防范金融風(fēng)險的壓力以及新冠疫情的沖擊，股權(quán)市場尤其是文化領(lǐng)域的投融資活動普遍低迷。綜合當(dāng)前文化金融發(fā)展現(xiàn)狀以及市場環(huán)境變化，“十四五”時期，應(yīng)繼續(xù)完善文化金融政策。一是推動文化金融機構(gòu)專營化。鼓勵中小銀行設(shè)立文化專營支行，推動在文化保險、文化擔(dān)保等業(yè)務(wù)范圍內(nèi)設(shè)立專門機構(gòu)，開展面向文化企業(yè)的專業(yè)化服務(wù)。以南京市為例，政府鼓勵金融機構(gòu)提供文化金融專業(yè)化服務(wù)，成立了全國第一家文化小額貸款公司——金陵文化科技小額貸款有限公司，2018年發(fā)放各類貸款3296筆，總額達11.45 億元。疫情期間，由南京市文化集團籌辦的南京文化金融服務(wù)中心聯(lián)合南京10家文化銀行，為文化企業(yè)紓困，緩解了企業(yè)資金匱乏的困境。二是鼓勵金融機構(gòu)創(chuàng)新和豐富文化金融產(chǎn)品。通過十幾年的努力，文化金融產(chǎn)品體系已初具雛形，但其規(guī)模、種類仍然存在不足。應(yīng)鼓勵銀行、信托和保險機構(gòu)進一步豐富文化金融產(chǎn)品供給，一方面完善文化企業(yè)信貸機制，鼓勵金融機構(gòu)根據(jù)文化企業(yè)資金需求特征，設(shè)計多樣化的文化金融產(chǎn)品，進一步探索無形資產(chǎn)抵押、質(zhì)押貸款等模式，開發(fā)文化消費信貸產(chǎn)品。另一方面，創(chuàng)新非信貸產(chǎn)品，利用短期融資券、私募債券、中小企業(yè)集合債權(quán)信托基金等形式開發(fā)適應(yīng)文化產(chǎn)業(yè)特點的金融產(chǎn)品。三是支持中小微文化企業(yè)發(fā)展。中小文化企業(yè)融資渠道相對單一，信用等級較低，難以通過傳統(tǒng)的融資方式滿足資金需求。因此，應(yīng)逐步推進針對中小型文化企業(yè)的專項債券品種，同時引導(dǎo)企業(yè)充分利用中小板、創(chuàng)業(yè)板、新三板等多層次資本市場，鼓勵科創(chuàng)板對文化科技類企業(yè)實施融資優(yōu)惠政策，降低企業(yè)融資成本。四是健全無形資產(chǎn)評估、交易等配套機制。由于無形資產(chǎn)的價值存在不確定性，加劇了文化企業(yè)融資難的問題，因此對無形資產(chǎn)評估和交易等機制提出了更高要求。中國資產(chǎn)評估協(xié)會曾于2016年發(fā)布《文化企業(yè)無形資產(chǎn)評估指導(dǎo)意見》，對無形資產(chǎn)評估的操作要求、評估方法等進行了相應(yīng)的規(guī)范，但政策可操作性不強，并且對于數(shù)據(jù)要素等新的無形資產(chǎn)沒有明確的說明。這就需要結(jié)合文化產(chǎn)業(yè)新情況，進一步完善無形資產(chǎn)評估方法以及交易規(guī)范，為文化企業(yè)融資創(chuàng)造良好的環(huán)境。五是推進文化企業(yè)信用評價體系建設(shè)。針對文化企業(yè)信用評價規(guī)范和標準缺失的現(xiàn)狀，制定文化企業(yè)信用評價國家標準，通過信用評價體系解決文化企業(yè)融資難的問題。與銀行等金融機構(gòu)展開合作，建設(shè)文化企業(yè)信用共享平臺，健全失信黑名單制度，形成守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒機制。對不同信用等級的主體進行分類監(jiān)管，比如放松A類企業(yè)(信用優(yōu)秀)監(jiān)管，并優(yōu)先為其提供信貸服務(wù);而由于D類企業(yè)(信用極差)違法可能性高，就要增加檢查頻次，審慎評估借貸行為。綜合運用文化企業(yè)信用評價體系，有助于解決文化要素錯配帶來的效率損失和資源流向扭曲等問題，提高文化企業(yè)全要素生產(chǎn)率。
(二)深化文化管理創(chuàng)新
1.降低市場準入門檻，激發(fā)小微文化企業(yè)活力
小微企業(yè)占文化企業(yè)總數(shù)的九成以上，是文化產(chǎn)業(yè)的生力軍。目前還存在著一些不利于小微文化企業(yè)發(fā)展的政策障礙需要解決。以互聯(lián)網(wǎng)教育為例，北京中關(guān)村互聯(lián)網(wǎng)教育創(chuàng)新中心是中國唯一的一家以互聯(lián)網(wǎng)教育為主題的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)園區(qū)，擁有眾多小微互聯(lián)網(wǎng)教育企業(yè)。由于職稱和注冊資本要求等限制，小微互聯(lián)網(wǎng)教育企業(yè)普遍面臨著難以獲得互聯(lián)網(wǎng)教育經(jīng)營許可證的尷尬處境。“十四五”時期要解決小微企業(yè)面臨的這些發(fā)展困境，應(yīng)該從以下幾方面入手：一是降低市場準入門檻，努力為小微文化企業(yè)的發(fā)展提供更好的環(huán)境和空間。二是健全文化市場負面清單準入機制和退出制度。梳理文化領(lǐng)域禁止準入項目，實現(xiàn)“法無禁止即準入”，鼓勵文化企業(yè)有序進入負面清單之外的文化行業(yè)，促進競爭性交易和市場價格形成。三是培育專業(yè)服務(wù)機構(gòu)。深化“放管服”改革，引導(dǎo)中介機構(gòu)、社會組織為文化企業(yè)尤其是小微文化企業(yè)，提供技術(shù)支持、投融資輔導(dǎo)、知識產(chǎn)權(quán)培訓(xùn)、法律咨詢等服務(wù)。
2.放寬互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營限制，激發(fā)網(wǎng)絡(luò)視聽文化企業(yè)活力
“十三五”時期，我國網(wǎng)絡(luò)視聽企業(yè)快速發(fā)展。今日頭條、抖音、快手、喜馬拉雅等一大批網(wǎng)絡(luò)平臺企業(yè)發(fā)展勢頭良好。但受制于網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目許可證牌照的限制，很多企業(yè)為無法獲得網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目許可證牌照而困擾，多個企業(yè)共用網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目許可證的現(xiàn)象普遍存在。
2019年，為緩解網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目許可證牌照資源緊張問題，國家廣播電視總局把新浪、快手、梨視頻、喜馬拉雅、今日頭條和秒拍6家重點企業(yè)納入監(jiān)管范圍，使之享受與持證機構(gòu)同等待遇，此舉受到網(wǎng)絡(luò)視聽企業(yè)的普遍歡迎。“十四五”時期，應(yīng)繼續(xù)適當(dāng)放寬網(wǎng)絡(luò)視聽市場牌照限制，激發(fā)網(wǎng)絡(luò)視聽文化企業(yè)活力 。
3.完善文化要素產(chǎn)權(quán)制度
當(dāng)前，文化要素尚未建立市場化的價格形成機制，缺少統(tǒng)一的市場評價標準。產(chǎn)權(quán)制度的不完善容易造成要素交易的信息不對稱等問題，進而導(dǎo)致要素價格的扭曲。“十四五”時期，應(yīng)以完善產(chǎn)權(quán)制度和搭建要素平臺為依托，建立由市場決定的競爭性要素價格機制，促進文化要素形成有效的市場交易和市場價格。一是盡快確立文化要素產(chǎn)權(quán)的界定規(guī)則。針對不同類別的文化要素資源，通過搭建文化要素交易平臺、文化要素產(chǎn)權(quán)第三方評估體系等方式，發(fā)揮市場競爭、市場價格、市場規(guī)則的功能，確立各產(chǎn)權(quán)主體之間的關(guān)系。二是強化文化要素產(chǎn)權(quán)保護制度。完善文化要素產(chǎn)權(quán)保護的法律法規(guī)體系，增強文化要素市場的執(zhí)法力量，加大知識產(chǎn)權(quán)保護力度，重視數(shù)據(jù)隱私保護和安全管理。三是完善文化要素產(chǎn)權(quán)權(quán)益，產(chǎn)權(quán)一般由所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等組成，要明確不同的文化工作者在各個文化生產(chǎn)環(huán)節(jié)的產(chǎn)權(quán)歸屬和相關(guān)權(quán)益。此外，可探索建立文化大數(shù)據(jù)共享機制，通過各級政府面向社會提供數(shù)據(jù)公共服務(wù)，降低數(shù)據(jù)要素使用成本，加快文化產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。
(三)推進國有文化企業(yè)改革
1.完善國有文化資產(chǎn)出資人制度，推進政企分離
文化企業(yè)國有文化資產(chǎn)規(guī)模龐大，但要素配置效率低下，科技含量和產(chǎn)業(yè)附加值不高，盈利能力嚴重不足的現(xiàn)象突出。根據(jù)《國有文化企業(yè)改革發(fā)展報告(2019)》的數(shù)據(jù)顯示，截至2018年年底，國有文化企業(yè)共計1.7萬戶，其資產(chǎn)總額達到5.3萬億元，所有者權(quán)益2.5萬億元，分別同比增長15.4%和11.7%。相比之下，全年實現(xiàn)營業(yè)總收入1.5萬億元，利潤總額1491.1億元，僅同比增長0.1%和0.7%。 “十四五”時期實現(xiàn)國有文化企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，一是進一步完善和提升出資人制度。在保證意識形態(tài)安全的前提下，實現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，做好政企分離。二是繼續(xù)推進混合所有制改革。推動國有文化企業(yè)的股份制改造，在國家許可范圍內(nèi)實現(xiàn)股權(quán)多元化，鼓勵國有文化資本與非國有資本共同設(shè)立投資基金，參與國有文化企業(yè)改制重組。三是推動企業(yè)經(jīng)理人的聘任和選擇機制市場化。作為管理者的企業(yè)經(jīng)理人應(yīng)按照市場價值進行選擇，使勞動力要素在國有文化企業(yè)范圍內(nèi)自主有序流動。
2.構(gòu)建市場主導(dǎo)的文化要素價格形成機制，促進市場公平競爭
市場化的文化要素價格有助于減少各類隱性補貼，消除國有文化企業(yè)的不公平競爭，形成公平競爭的市場秩序。“十四五”時期，一是加強立法工作，細化《反壟斷法》在文化要素領(lǐng)域內(nèi)的配套細則，對所有市場主體一視同仁。二是按照《關(guān)于進一步規(guī)范中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)交易管理的通知》的規(guī)定，充分發(fā)揮市場配置資源作用，利用文化產(chǎn)權(quán)交易所等機構(gòu)，促進國有資產(chǎn)合理流動。三是推動國有文化企業(yè)薪酬機制改革，在部分企業(yè)開展員工持股試點工作，推動勞動力要素價格的市場化。
3.建立高效的現(xiàn)代企業(yè)制度，提高國有文化企業(yè)競爭力
市場化運作能力不足是國有文化企業(yè)普遍存在的問題。“十四五”時期應(yīng)繼續(xù)大力推動國有文化企業(yè)建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度。一是完善法人治理結(jié)構(gòu)。健全以董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層為基本框架的企業(yè)管理結(jié)構(gòu)。二是完善績效考核機制。把國有資本收益與市場化的薪酬制度相結(jié)合，激發(fā)企業(yè)員工的積極性。明確市場化運作，依法平等使用各類生產(chǎn)要素，使國有文化企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負盈虧的獨立市場主體。三是落實經(jīng)營管理責(zé)任及追究制度。完善監(jiān)事會制度，強化內(nèi)部監(jiān)督和社會監(jiān)督，建立長效約束機制，強化企業(yè)經(jīng)營投資責(zé)任追究。層層落實運營管理責(zé)任制，特別是運營安全和增值保值責(zé)任。
4.把握媒體融合趨勢，促進國有媒體企業(yè)轉(zhuǎn)型升級
在技術(shù)變革的影響下，傳統(tǒng)媒體受到互聯(lián)網(wǎng)和移動互聯(lián)網(wǎng)的強力沖擊，以傳統(tǒng)媒體為主營業(yè)務(wù)的企業(yè)普遍陷入生存困境。因此，促進媒體融合，推動主流媒體轉(zhuǎn)型升級是國有媒體企業(yè)改革的重要舉措。
“十四五”時期推動國有媒體企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，一是在傳媒事業(yè)和產(chǎn)業(yè)相區(qū)分的前提下，繼續(xù)對國有媒體企業(yè)實施市場化改造。充分發(fā)揮市場資源配置作用，完善以經(jīng)濟手段和法律手段為主，行政手段為輔的傳媒市場管理制度。二是繼續(xù)推進國有經(jīng)營性文化傳媒單位轉(zhuǎn)企改制，加快公司制、股份制改造。三是探索實行特殊管理股制度。對按規(guī)定轉(zhuǎn)制的重要國有傳媒企業(yè)，在保持國有資本始終掌握最大決策權(quán)和控制權(quán)，把握意識形態(tài)方向的基礎(chǔ)上，吸引社會資本，實現(xiàn)股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化，提升企業(yè)競爭力。
