總體上，2019年我國行政體制改革圍繞中共十八大以來的若干重大部署，推動法治政府建設，強化對法治政府建設與責任落實的督察，建立健全重大行政決策程序的制度規(guī)范;深化“放管服”改革，改善營商環(huán)境，促進利企便民;開展新一輪機構(gòu)改革，完善公務員管理制度;推進數(shù)字政府建設，全國統(tǒng)一政務服務事項標準;優(yōu)化中央與地方間權(quán)力縱向配置，優(yōu)化政府間事權(quán)財權(quán)劃分等;在各方面取得較為明顯的成效。本文將結(jié)合《決定》提出的目標，對中國特色社會主義行政體制發(fā)展的目標、任務、步驟以及未來的工作思路展開分析。

　　一、中國特色社會主義行政體制發(fā)展的目標、任務和步驟

　　目標

　　中國特色社會主義行政體制發(fā)展的目標是建設人民滿意的服務型政府和法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府“四個政府”。建設服務型政府，必須堅持主動作為，狠抓落實，切實做到勤政為民，要始終把為人民謀發(fā)展增福祉作為最大責任，始終把現(xiàn)代化建設使命扛在肩上，始終把群眾冷暖憂樂放在心頭。建設法治政府，要做到“職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”，堅持法定職責必須為、法無授權(quán)不可為。

　　創(chuàng)新政府包含兩層含義，一是政府推動經(jīng)濟社會發(fā)展的立足點必須放在創(chuàng)新驅(qū)動上面;二是政府自身建設方面也是如此，只有通過制度創(chuàng)新，才能夠降低政府成本，提高政府效能。廉潔政府要求堅持依法用權(quán)，倡儉治奢，深入推進黨風廉政建設和反腐敗工作，對腐敗分子零容忍、嚴查處。各級政府要切實履行職責，狠抓貫徹落實，創(chuàng)造性開展工作。

　　任務

　　中國特色社會主義行政體制發(fā)展的任務總體是構(gòu)建職責明確、依法行政的政府治理體系。具體任務：一是加強制度建設，提升政府法治化水平;二是進一步轉(zhuǎn)變政府職能，推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務;三是更好地宏觀調(diào)控，釋放市場和社會活力;四是創(chuàng)新政府監(jiān)管方式，完善事中事后監(jiān)管體系;五是優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)，健全部門職責體系;六是統(tǒng)籌中央和地方關(guān)系，優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設置;七是創(chuàng)新行政管理方式，提高行政效能;八是加強公務員隊伍建設，建設廉潔政府。

　　步驟

　　中國特色社會主義行政體制建設的步驟與堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標是一致的、同步的，這就是：到中國共產(chǎn)黨成立一百年時，行政體制的制度體系要在更加成熟更加定型上取得明顯成效;到2035年基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化時，行政體制的制度體系要更加完善;到新中國成立一百年全面實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化時，行政體制的制度體系要更加鞏固。必須按照這樣的時間表來安排中國特色社會主義行政體制的建設進程。

　　二、中國特色社會主義行政體制完善發(fā)展的思路

　　(一)優(yōu)化行政權(quán)力運行機制，推動政府科學民主依法決策，健全強有力的行政執(zhí)行系統(tǒng)，構(gòu)建起全方位行政監(jiān)督體系

　　按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，優(yōu)化行政權(quán)力運行機制。

　　第一，推動政府科學民主依法決策。完整的決策過程須經(jīng)歷謀劃、決斷、執(zhí)行、監(jiān)督四個階段，每一階段都包含著相應的決策環(huán)節(jié)和程序方法。在“謀劃”階段，包含著“決策公開”“公眾參與”二個環(huán)節(jié)。在“決斷”階段，包含專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定等四個環(huán)節(jié)。在“執(zhí)行”以及隨之跟蹤的“監(jiān)督”階段，包含重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制等兩個環(huán)節(jié)?？茖W民主依法決策即是要“推進決策公開，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”，以及“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”。

　　第二，健全強有力的行政執(zhí)行系統(tǒng)。制度在于執(zhí)行，沒有執(zhí)行，制度只是空設。行政執(zhí)行力是貫徹行政組織的戰(zhàn)略意圖，按照制度規(guī)定的要求，集聚各方資源與力量，完成既定任務，達到預期目標的實際操作能力。當前，一些官員不作為，或亂作為，影響了行政執(zhí)行力。為此，必須深化行政執(zhí)法體制改革，最大限度減少不必要的行政執(zhí)法事項。進一步整合行政執(zhí)法隊伍，繼續(xù)探索實行跨領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法，推動執(zhí)法重心下移，提高行政執(zhí)法能力水平。落實行政執(zhí)法責任制和責任追究制度，健全強有力的行政執(zhí)行系統(tǒng)，提高政府執(zhí)行力和公信力。

　　第三，構(gòu)建起全方位行政監(jiān)督體系。一是自上而下的組織監(jiān)督。自上而下的組織監(jiān)督有利于最優(yōu)管理，實現(xiàn)效率最優(yōu)。自上而下的監(jiān)督是以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力，正確理順權(quán)力的授予關(guān)系，做好自上而下的監(jiān)督，就能有效地施行監(jiān)督。二是自下而上的民主監(jiān)督。民主性的監(jiān)督其本身并不具備權(quán)力的性質(zhì)，民主監(jiān)督的形式不具有法律的約束力，民主監(jiān)督的形式也常常伴隨著群眾情緒化的渲染。因而，既要發(fā)揮好民主監(jiān)督的優(yōu)勢，又要正確利用好民主監(jiān)督的作用。三是同級行政間相互監(jiān)督。加強同級行政間的相互監(jiān)督，依靠本級組織的內(nèi)部機制，監(jiān)督權(quán)力運行，降低執(zhí)政風險，提升執(zhí)政績效的監(jiān)督體制。創(chuàng)新同級監(jiān)督模式，強化同級監(jiān)督保障，需要積極探索創(chuàng)新模式，借鑒相關(guān)成功經(jīng)驗，推動同級監(jiān)督的常態(tài)化。

　　(二)厘清政府職能邊界，加快政府職責體系的規(guī)范化建設，深化“放管服”改革，打造國際化、法治化、便利化營商環(huán)境

　　“放管服”改革實質(zhì)聚焦政府職能的優(yōu)化與轉(zhuǎn)變，厘清政府與市場、社會的邊界。接下來，應進一步完善權(quán)責清單制度，解決政府權(quán)責模糊問題。實現(xiàn)權(quán)責清單同“三定”規(guī)定有機銜接，按照權(quán)責對等、權(quán)責一致和“誰審批誰監(jiān)管、誰主管誰監(jiān)管”原則，結(jié)合機構(gòu)改革調(diào)整完善各級各部門權(quán)責清單，厘清審批和監(jiān)管權(quán)責邊界，強化落實監(jiān)管責任。統(tǒng)籌考慮“放管服”改革與部門“三定”方案規(guī)劃，把不該政府管的事項轉(zhuǎn)移出去，交給市場和社會組織，把該由下級政府管的事項下放，把該由政府管的事項規(guī)定到位，同時要理順部門職責關(guān)系，確保各部門職責關(guān)系清晰、權(quán)限明確。

　　加快政府職責體系的規(guī)范化建設，習近平總書記多次強調(diào)，“凡屬重大改革應于法有據(jù)”。立法機關(guān)要充分履行其職能，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，加快相關(guān)法律法規(guī)的“立、改、廢、釋”工作，修改和廢止有礙發(fā)展的行政法規(guī)和規(guī)范性文件，確立行政改革“法無禁止即可為”原則，為行政改革提供堅實法治保障。具體而言，一是要遵照法治精神和運用法治思維應對改革問題;二是一些地區(qū)可先行先試，率先推動一些制度創(chuàng)新法制化，如對政府創(chuàng)新進行規(guī)范解釋，建立知識產(chǎn)權(quán)仲裁法庭和相關(guān)法律平臺;三是創(chuàng)建立法機關(guān)與行政部門的聯(lián)席會議制度，加強對“放管服”改革創(chuàng)新舉措合法性審查，實施全流程管理，促進創(chuàng)新舉措與改革項目的制度化、規(guī)范化。

　　協(xié)同推進“放管服”改革。一是解決地區(qū)間不協(xié)同問題。當前，“放管服”改革在東部沿海省份已取得階段性勝利成果，但是大部分中西部省份改革執(zhí)行中遇到諸多“中梗阻”問題，總體上推動乏力，一些中央層面布置的試點任務逾期未能完成。必須強化“放管服”改革的執(zhí)行督查力度，做到“全國一盤棋”。二是解決“放”與“管”不協(xié)同問題。簡政放權(quán)與優(yōu)化服務取得了較大成效，但是事中事后監(jiān)管仍需要加強，給市場放權(quán)是為了騰出手來加強監(jiān)管，放不是放任，管不是管死，推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合，重點解決“會批不會管”“對審批迷戀、對監(jiān)管迷茫”等問題，應運用大數(shù)據(jù)與“互聯(lián)網(wǎng)+信用監(jiān)管”等創(chuàng)新監(jiān)管模式。三是解決環(huán)節(jié)間不協(xié)同問題，改革框架已經(jīng)搭建，數(shù)據(jù)歸集工作正在推進，但是對于很多基礎性、具體性工作仍未理順，有些簡政做法不能一刀切，例如“減證便民”后一些必須證明的問題，必須在前后對應、左右銜接基礎上，瞄準辦好“一件事”全流程一體化推進改革。

　　(三)優(yōu)化政府組織機構(gòu)，加強黨政機構(gòu)限額管理，推進機構(gòu)與人員管理的規(guī)范化法治化

　　目前政府機構(gòu)設置過多、分工過細，這是造成部門職能交叉、權(quán)責脫節(jié)、運行不暢、效率低下的主要原因。優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，必須優(yōu)化機構(gòu)設置，重點是積極穩(wěn)妥實施大部門制改革。對職能相近、管理分散、分工過細的機構(gòu)，對職責交叉重復、相互扯皮、長期難以協(xié)調(diào)解決的機構(gòu)，進行整合調(diào)整、綜合設置，形成科學合理、精干高效的管理體系。實施這項改革是一個循序漸進的過程，還需要從各方面的實際出發(fā)，堅持積極穩(wěn)妥方針，把握好條件和時機，著力解決突出矛盾和問題。

　　關(guān)于我國黨政部門機構(gòu)數(shù)量和公職人員隊伍規(guī)模的問題，應當全面地去看，比如關(guān)注結(jié)構(gòu)是否合理、管理是否規(guī)范，是否存在職責錯配與職級錯配(中央、省級，市、縣級之間比例錯配)，性質(zhì)錯配(事業(yè)編、編外人員過多)。加強各級黨政機構(gòu)限額管理，黨政機構(gòu)限額統(tǒng)一計算，承擔行政職能的事業(yè)單位統(tǒng)一納入限額管理，強化機構(gòu)編制管理剛性約束，嚴禁“三超”，合理調(diào)整和設置機構(gòu)。統(tǒng)籌調(diào)配使用編制，動態(tài)調(diào)整編制，縮小規(guī)模不是重點，而是統(tǒng)籌使用各類編制，優(yōu)化編制結(jié)構(gòu)(增加公務員編，精簡事業(yè)編，規(guī)范編外人員)，逐步規(guī)范編制管理。同時全面實施績效管理，降低行政管理成本，健全薪酬待遇制度，解決一些地區(qū)公務員工資水平較低問題。

　　加強機構(gòu)與人員管理的規(guī)范化法治化，中共十九大提出“完善國家機構(gòu)組織法”，中共十九屆三中全會提出“要依法管理各類組織機構(gòu)，加快推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責任法定化”。應健全完善行政組織、行政程序、行政行為等方面的法律法規(guī)。政府組織法、機構(gòu)編制法的制定修訂要與機構(gòu)改革同步，把政府職責權(quán)限、內(nèi)設機構(gòu)、隸屬關(guān)系、運行規(guī)則等內(nèi)容，以及人員編制、職數(shù)配置等精準量化的機構(gòu)編制都框定在法律法規(guī)范圍內(nèi)，確保職責和人員在編制配備上科學、合理、規(guī)范，根本上解決機構(gòu)膨脹、職責無序、編制虛列問題。此外，“法無授權(quán)不可為”，應從頂層設計高度依法編制機構(gòu)權(quán)責清單，實現(xiàn)權(quán)責清單同部門“三定”方案的有機銜接，規(guī)范權(quán)力運行，確保政府部門依法履職、依法行政。

　　(四)健全數(shù)字政府治理體制，建立運用信息技術(shù)手段進行行政管理的制度規(guī)則，中央與地方協(xié)同推進數(shù)字政府建設

　　第一，更新數(shù)字政府管理理念。一是樹立以人民為中心的理念。政府數(shù)字化建設本質(zhì)是：在網(wǎng)絡化信息化大背景下政府履職理念、方式、流程、手段、工具的全局性、系統(tǒng)性和根本性重塑;旨在建設人民滿意的服務型政府和優(yōu)化高效協(xié)同的“整體政府”。二是樹立整體治理理念。運用整合和協(xié)同的方式，提高行政效率，增強政府整體合力。通過把分散的政府各部門整合為一個整體、一個平臺，讓群眾只進一扇門就能辦成不同領(lǐng)域的事項。三是樹立數(shù)據(jù)思維。習近平總書記強調(diào)：“善于獲取數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)、運用數(shù)據(jù)，是領(lǐng)導干部做好工作的基本功。”黨政領(lǐng)導干部應將數(shù)據(jù)視為如同財政一樣的寶貴資源，數(shù)據(jù)中心即是“第二財政局”，通過對海量數(shù)據(jù)的采集、挖掘、加工、整合等，推進政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化。四是加大數(shù)據(jù)安全性建設，加大對非法侵犯個人隱私等行為的懲處力度，確保企業(yè)和個人信息不被隨意獲取。

　　第二，完善數(shù)字政府治理體系。構(gòu)建跨部門業(yè)務協(xié)同體系，優(yōu)化政務服務流程。除了“物理集合”(硬件的建設與連接)之外，數(shù)字政府建設更重要的是實現(xiàn)“化學反應”(管理的變革與應用)。強調(diào)“黨管數(shù)據(jù)”原則，塑造數(shù)字政府整體治理體系提升履職能力。組織結(jié)構(gòu)方面，各地方政府應將打通“數(shù)據(jù)壁壘”納入“一把手工程”，理清部門權(quán)力與資源邊界并優(yōu)化配置，破除“條塊分割”藩籬，真正實現(xiàn)部門間的互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)共享。按照“共享為原則、不共享為例外”“無條件歸集，有條件使用”的原則要求，加快研究制定政務信息資源共享管理制度，通過“改革工作聯(lián)席會議”機制統(tǒng)籌推動跨界協(xié)同;建立起以首席信息官為核心的政務信息化領(lǐng)導小組，完善配套管理制度建設，以領(lǐng)導力加制度力引導跨部門業(yè)務的無縫鏈接。

　　第三，著重制度與標準化建設。建立健全運用信息技術(shù)手段進行行政管理的制度規(guī)則，加強數(shù)據(jù)有序共享，依法保護個人信息。整合政務信息資源，統(tǒng)一技術(shù)與服務標準規(guī)范。建立覆蓋全國的數(shù)據(jù)共享交換平臺體系，建設電子證照庫等數(shù)據(jù)庫，促進政務信息資源跨層級、跨部門、跨地區(qū)的暢通流動和業(yè)務的高效協(xié)同。標準化建設，即做到審批、服務和監(jiān)管的標準化，做到“同一事項、同一標準、同一編碼”，一方采集，多方使用，實現(xiàn)“服務質(zhì)量標準化、服務方式規(guī)范化、服務過程程序化”。技術(shù)與服務標準規(guī)范的統(tǒng)一，應當在充分考察實踐經(jīng)驗基礎上，結(jié)合國家層面與地區(qū)層面的實際情況通盤考慮，建立起行之有效的全國通用標準與制度規(guī)范。只有標準通用，方能實現(xiàn)政務服務異地申請和異地辦理，打破傳統(tǒng)區(qū)域界限，節(jié)省行政成本，實現(xiàn)利企便民。

　　(五)建立制度化的政府間分權(quán)體系，構(gòu)建起完善系統(tǒng)的中央與地方政府關(guān)系制度體系

　　中央與地方政府關(guān)系在中國特色社會主義行政體制中占有重要地位，中央與地方關(guān)系的調(diào)整對于國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)有著重要影響，關(guān)系到國家統(tǒng)一、民族團結(jié)、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展和人民福祉。維護好中央權(quán)威是有效調(diào)整中央地方關(guān)系的重要前提，賦予地方更多自主權(quán)是有效調(diào)整央地關(guān)系的重要原則。

　　建立起制度化的分權(quán)體系，中央謀全局做頂層設計，充分放權(quán)地方，推動管理服務重心下移，省級政府要發(fā)揮好承上啟下的作用，對上負責落實好中央精神，對下要履行好強化指導、規(guī)范管理、督促落實、監(jiān)督檢查等職責，保證中央政策能夠有效落實，地方治理不偏離中央要求。市縣地方政府尤其是基層部門直面一線，應解決好各類具體問題，提高服務社會服務群眾的能力。

　　構(gòu)建完善系統(tǒng)的央地關(guān)系制度體系。一是深化層級管理體制改革，優(yōu)化層級部門關(guān)系。按照國務院和地方政府組織法的規(guī)定，根據(jù)不同層級政府的履職特點和優(yōu)勢，進行縱向政府間職責和機構(gòu)的制度設計，完善縱向政府間機構(gòu)設置、相互關(guān)系、財政分配和權(quán)限劃分?？茖W合理地劃分中央與地方事權(quán)責任體系，爭取做到事權(quán)與財力相匹配。均衡合理的央地稅收分擔機制， 有利于地方稅源拓展，緩解地方政府財政壓力。

　　二是構(gòu)建起科學合理的政府履職考評體系，督導各級政府依法依責履職。與此同時應注意從制度上規(guī)避上級干預下級行為，全面清理部門規(guī)章和規(guī)范性文件，廢除涉及條條干預條款。堅決整治上級部門通過項目資金分配、考核督查、評比表彰等方式干預下級機構(gòu)設置、職能配置和編制配備的行為。

　　三是構(gòu)建起簡約高效的基層管理體制。深化基層政府機構(gòu)改革，改變“職責同構(gòu)”現(xiàn)象，向基層傾斜資源，提升基層政府公共服務供給能力，履行好社會管理、市場監(jiān)管、環(huán)境保護等職能。

　　四是推進區(qū)域間基本公共服務均等化，合理制定基本公共服務保障基礎標準，并適時調(diào)整完善。根據(jù)東中西部地區(qū)財力差異狀況、各項基本公共服務的屬性，規(guī)范基本公共服務共同財政事權(quán)的支出責任分擔方式。

　　按照堅決兜住底線的要求，及時調(diào)整完善中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付辦法，提升轉(zhuǎn)移支付促進基本公共服務均等化效果。省級政府要通過調(diào)整收入劃分、加大轉(zhuǎn)移支付力度，增強省以下政府基本公共服務保障能力。最后，處理好“條條”與“塊塊”關(guān)系，按照權(quán)責一致原則，規(guī)范垂直管理體制和地方分級管理體制，中央與地方要各負其責，各自承擔好義務和責任，對于雙方協(xié)同管理事項，要加強協(xié)調(diào)配合機制，共同推進整體性治理。

　　(本文摘編自深圳創(chuàng)新發(fā)展研究院《2019中國改革報告》行政體制改革篇。)