01 減稅降費的拉動效果不明顯，基層財政困難加劇

　　2019年全年減稅降費超過2萬億元，拉動GDP增長約0.8個百分點。如果按全國GDP為100萬億計算(2018年為90.03萬億)，減稅降費的貢獻僅是0.8萬億元，遠遠少于2萬億元，乘數(shù)小于1，政策效果不明顯。減稅降費的乘數(shù)必須大于1才能帶來杠桿效應。降稅降費的政策目的是通過減負來刺激經(jīng)濟，增強活力，但受到總體經(jīng)濟環(huán)境影響，減稅降費的積極作用受到部分沖銷。

　　越來越多的經(jīng)驗表明，把減稅降費當做一個孤立的政策去使用是無效的，其邊際傾向在下降。從居民收入指標來看，居民收入增長超過了GDP，但居民消費呈向下趨勢。按照季度來追蹤宏觀形勢，可以看到它呈現(xiàn)出一個“喇叭口”。與此同時，市縣一級甚至是省會城市的區(qū)一級政府因為稅費收入的減少都面臨著巨大的財政壓力，“三保”(保工資、保運轉(zhuǎn)、?；久裆?成為地方財政部門的首要任務，有的地方出現(xiàn)了工資延遲發(fā)放的情況。

　　02 積極財政政策邊際效應弱化

　　目前，擴大專項債發(fā)行、加大減稅降費力度、增加財政性投資等傳統(tǒng)的積極財政政策手段，其效應都在弱化。很多人主張增加財政赤字，擴大債券，主要是地方專項債的發(fā)行。這種方式的問題在于專項債擴大后資金卻無處可去，找不到合適的項目。專項債要求投向有一定現(xiàn)金流和收益回報的項目，這樣的項目由于過去那么多年頻繁的開發(fā)，已經(jīng)沒有了。

　　所以要擴大地方專項債的發(fā)行，就要擴大項目范圍，把沒有現(xiàn)金流的項目包裝成有現(xiàn)金流的，這樣操作的結(jié)果就是專項債實際上成為了地方債。因此通過擴大專項債的發(fā)行規(guī)模以穩(wěn)增長，實踐中在操作上陷入到一種困境。中央預算內(nèi)投資對于經(jīng)濟增長的拉動作用同樣不明顯，投資的乘數(shù)效應和減稅的乘數(shù)效應一樣在遞減。

　　03 加大公共服務支出穩(wěn)增長的體制障礙有待破除

　　擴大公共財政對公共服務、公共消費的投入能否發(fā)揮穩(wěn)增長的作用，涉及到相關(guān)的體制問題。從職業(yè)培訓看，目前效果不理想，一方面表現(xiàn)在部分人不愿意接受培訓，另一方面表現(xiàn)在培訓內(nèi)容和社會實際需要不對口。從職業(yè)教育看現(xiàn)在的思路是進行通識教育，招了很多學生但其中許多人畢業(yè)后找不到工作。從醫(yī)療保障看，補貼力度越來越大，但公立醫(yī)院的改革仍然滯后，老百姓的“獲得感”并不明顯。從體制的角度來說，現(xiàn)代醫(yī)療制度、公立醫(yī)院制度和現(xiàn)代化的醫(yī)療服務體系還沒有建立起來。

　　財政對于醫(yī)療保障領(lǐng)域的補貼是對需求和供給兩邊補，一方面是公立醫(yī)院的儀器設備都由財政出錢，另一方面是財政資金注入醫(yī)?；?。城鄉(xiāng)居民的醫(yī)保主要由財政支出，實際上已經(jīng)不是社會保障，而變成社會福利了。職工醫(yī)保門檻放寬，報銷的比例上升，部分地方甚至出現(xiàn)一到天氣熱大家就都跑到醫(yī)院住院的現(xiàn)象，因為醫(yī)院有空調(diào)。如果不先解決好當前科教文衛(wèi)管理體制上的問題，將極大地影響財政政策的效力。

　　擴大當期消費能否帶來擠入效應，帶動老百姓消費，效果有待觀察。過去在經(jīng)濟下行的條件下，老百姓預期降低，預防性動機過于強烈會抑制消費。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，對于老年人群體，即便有錢，其邊際消費也是基本固定的。對于年輕一代，很多人因為房子的問題沒錢消費，大部分收入都用于還房貸，就算想提高消費邊際傾向也提高不了。“雙11”火爆的原因有可能是人們攢到那個時候去購買打折商品。還有一個就是供給質(zhì)量問題，當國內(nèi)的品牌、品種不能滿足現(xiàn)在老百姓的需求時，就可能造成消費外流，而不是構(gòu)成內(nèi)需，消費外流拉動的是其他國家的經(jīng)濟增長。

　　04 事權(quán)和支出責任劃分改革推進依然滯后

　　2016年8月國務院發(fā)布的《關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導意見》，搭建了中央和省級政府間財政關(guān)系的框架。近年來，我國加快了財政事權(quán)和支出責任劃分改革，在基本公共服務、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等領(lǐng)域取得了積極進展，制定了一些劃分辦法。但這些劃分，更多地是對當前現(xiàn)狀的確認，并沒有在中央與地方財政關(guān)系上作大的調(diào)整。

　　從某種程度上說，財政事權(quán)與支出責任劃分改革也屬于歷史遺留問題。1994年的分稅制改革，面對收入劃分、事權(quán)劃分兩項重大改革，挑選了相對容易的收入改革，對政府間財政收入進行了劃分。改革效果立竿見影，“兩個比重”翻番的改革目標迅速實現(xiàn)。

　　財政事權(quán)改革滯后反映在現(xiàn)實的財政關(guān)系上，就是“上面點菜、下面買單”和基層政府的“小馬拉大車”情況普遍，在2000年以后尤為突出。如義務教育、社會保障、三農(nóng)問題、生態(tài)環(huán)境等新增事權(quán)的制度設計，大都采取自上而下的命令形式，并以“上級決策、下級執(zhí)行，經(jīng)費分區(qū)域分級分比例負擔”的原則維系。表面上，可以較好地實現(xiàn)改革目標，但不加區(qū)別地把財政事權(quán)層層下移，導致地方政府尤其是基層政府有心無力。

　　而且上級政府下移的財政事權(quán)通常是剛性強、支出大、管理嚴、責任重，比如中央和省兩級政府不斷推出的惠民政策、環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等，對基層財政尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的基層財政來說無異于雪上加霜，“小馬拉大車”讓基層財政“壓力山大”，其結(jié)果至少導致了以下兩方面的問題。一是財政事權(quán)過度下沉，既超出了地方的辦事能力，也超出了地方的財政能力，加大了地方尤其基層治理失靈的風險。二是越到基層政府，其可支配財力越小、支出責任越大。財產(chǎn)性收入成為地方政府的重要收入來源，基層財政的脆弱性越來越大，難以持續(xù)。

　　05 預算改革的人民性有待進一步強化

　　從當前的預算管理制度來看，還存有一些不科學、不合理之處，限制了預算功能和作用的發(fā)揮，且人民參與預算決策、管理和監(jiān)督的機制不健全，使財政的人民性體現(xiàn)不足。

　　一是預算信息公開、透明程度不夠。預算信息公開、透明，是財政的人民性的一個重要體現(xiàn)，也是人民參與預算管理和監(jiān)督的前提。雖然我國在2007年發(fā)布的《國務院政府信息公開條例》將“財政預算、決算報告”和“財政收支、各類專項資金的管理和使用情況”列為重點公開的政府信息，但由于受預算編制限制、政府意愿不強等原因的影響，一直進展較為緩慢，沒有完全發(fā)揮其作用。

　　二是預算權(quán)力配置不合理，削弱了預算控制力。從預算權(quán)力配置的大框架上來看，我國對預算各個環(huán)節(jié)的相關(guān)部門的權(quán)限作了明確的劃分，但在實際權(quán)力行使中，卻存在一些問題，如：人大的預算權(quán)力形式大于實質(zhì)，預算調(diào)整、決算的監(jiān)督力度不夠，預算審查時間較短，預算草案不夠細化等。另一方面，由于預算權(quán)力的分散、不統(tǒng)一，財政部門與其他準預算機構(gòu)及各個支出部門之間的權(quán)力關(guān)系不規(guī)范，造成預算權(quán)力碎片化。

　　三是預算管理基礎(chǔ)尚待夯實。若干新推出的預算管理制度改革措施，需要良好的預算和財政管理基礎(chǔ)與之配套，難以單兵推進，否則易出現(xiàn)改革理念先進而實質(zhì)效果不佳問題。如政府綜合財務報告制度，需以權(quán)責發(fā)生制的政府會計為支撐。但目前多地預算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不全面，很多信息沒有反映出來;再如中期預算制度、預算績效管理、清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項等領(lǐng)域，同樣存在相關(guān)管理基礎(chǔ)薄弱、政府治理模式不相適應等問題。

　　財稅體制改革優(yōu)化思路

　　01 強化“以人為本”的改革理念

　　無論是發(fā)達國家或是發(fā)展中國家，達成一致意見和獲得基礎(chǔ)廣泛的政治支持是成功進行一切改革的至關(guān)重要的條件。財政改革亦是如此，尤其在經(jīng)濟增長緩慢時，只有在“公平”分攤改革成本和分享改革收益、對弱勢群體給予保護或補償上形成共識，才有助于達成對改革的一致意見。堅持以人民為中心的發(fā)展邏輯，推進體制制度改革，理順政府與市場、國家與社會、中央與地方等各項重大關(guān)系，實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化，才能夠成功應對并化解重大社會危機帶來的壓力。

　　需要注意的是，在繼續(xù)改進福利、保障民生以提高民眾滿意度的同時，還應加強民眾福利期望值的科學管理，以緩解民眾對于福利改進的不滿因素，政府在為百姓辦實事、改善民生方面切忌過高承諾、過度保障，不急功近利，不吊高胃口，不搞一步到位。

　　未來的財政政策應該發(fā)力去解決提高人力資本、縮小群體性能力鴻溝的問題?，F(xiàn)在群體性的能力鴻溝太大，而且這個差距在數(shù)字化背景下進一步擴大，將來會導致分配差距越來越大，貧富懸殊越來越明顯。能力的提高不僅僅是一個教育問題，它和人的整個成長過程密切相關(guān)?，F(xiàn)在雖然是提倡人人參與，但機會并不公平，首先起點就不一樣，有些人輸在起跑線上。財政政策應該改變過去以物為本的政策思路，真正做到為“以人民為中心的發(fā)展”服務。

　　02 明確“約束公共權(quán)力”的改革思路

　　回顧新中國70年財稅體制改革發(fā)展的歷史，基本是沿著集權(quán)—放權(quán)—分權(quán)的路徑推進的，作為國家治理基礎(chǔ)與重要支柱的財政，在新時代國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的改革目標下，應當充分發(fā)揮其“治權(quán)”的功能，即通過建立現(xiàn)代財政制度約束公共權(quán)力。

　　中央與地方財政關(guān)系的法定主要體現(xiàn)的是財政權(quán)力的集中與分散，而稅收和預算的法定則主要是對政府收入與支出權(quán)力的約束，體現(xiàn)的是“財政治權(quán)”理念，即在約束政府公共資金的籌集與運用權(quán)力的同時，約束政府的公共權(quán)力。政府不具備盈利性，意味著其收入必定通過吸納公民或企業(yè)的收入來實現(xiàn);除去籌集收入的活動，政府的一切其他活動，都包含著公共收入的運用，因此，政府的一切活動都與公共資金有關(guān)。

　　約束政府公共權(quán)力的途徑和手段有很多，但根本上是要約束住政府運用公共資金的權(quán)力，管住了“錢”，就等于牽住了權(quán)力的“牛鼻子”。現(xiàn)代國家治理體現(xiàn)了多中心、多元化的“共治”色彩，這種“多元共治”，很大程度上要通過公共資金的運用來實現(xiàn)。強調(diào)“財政治權(quán)”，以財政支出約束公共權(quán)力，有助于多元共治國家治理形式的形成。

　　財政法治化是推動國家治理現(xiàn)代化的必然要求。財政體制法定、預算法定和稅收法定是財政法治的必然要求和具體體現(xiàn)，是財政法定的重要組成部分。財政法定是憲法和法治原則在財政與稅收領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，強調(diào)政府在行使財政權(quán)力時要嚴格遵循法律規(guī)定，并依法保障公民的合法財產(chǎn)權(quán)利，也就是說，體現(xiàn)民意與約束公權(quán)是財政法定的核心要義。

　　西方國家均在本國憲法及法律中規(guī)定財政法定原則，并在具體的法律形式中作出具體的規(guī)定，其財政立法很大程度上體現(xiàn)了民意，并對公權(quán)力進行了制約。

　　首先，財政法定要體現(xiàn)民意。財政法定體現(xiàn)民意，是由財政的“取之于民、用之于民”的性質(zhì)決定的，財政收入來源于公民，財政支出用于公民，收支都體現(xiàn)民意才從根本上具備合法性與合理性。為體現(xiàn)民意，在財政立法過程中，應強調(diào)程序正義、公開透明，廣泛征求各方意見，最大程度地凝聚社會共識。在執(zhí)法過程中，要最大程度地保障納稅人權(quán)利，特別是保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)利，防范侵犯公民財產(chǎn)權(quán)利的不當行為發(fā)生，保障納稅人的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

　　其次，財政法定要限制公權(quán)力。公共權(quán)力的行使本質(zhì)上是公共資財?shù)幕I集與運用，財政法規(guī)是對公共資財籌集與運用的規(guī)范，必然也是對公共權(quán)力的限制與規(guī)范。在有法可依的基礎(chǔ)上，政府只能嚴格遵循法律的授權(quán)，在允許的范圍內(nèi)執(zhí)行法律;法律規(guī)范之內(nèi)的，不應存在自由裁量的余地，法律規(guī)范之外的，應在立法機關(guān)的授權(quán)下行使。

　　03 構(gòu)建財稅體制改革的協(xié)同機制

　　黨的十九屆四中全會提出，要優(yōu)化政府間事權(quán)和財權(quán)劃分，構(gòu)建從中央到地方權(quán)責清晰、運行順暢、充滿活力的工作體系，這是現(xiàn)代國家治理對中央與地方財政關(guān)系的根本要求。1994年實施的分稅制改革和后續(xù)相關(guān)改革，初步搭建起了適應社會主義市場經(jīng)濟體制要求的財政體制。深化財政體制改革目標是以建立現(xiàn)代財政制度為依托，充分發(fā)揮財政支撐國家治理的功能，為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體改革目標創(chuàng)造基本條件。

　　為此，現(xiàn)階段必須以問題導向統(tǒng)籌推進財政事權(quán)、支出責任、收入劃分和轉(zhuǎn)移支付四個核心環(huán)節(jié)的有序改革來建立有中國特色社會主義財政體制。財政事權(quán)劃分是整體改革的起點，支出責任劃分是改革的基礎(chǔ)，收入劃分是實現(xiàn)改革目標的手段，轉(zhuǎn)移支付改革是整體改革落地實施的保障?？傊g財政關(guān)系改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，不同環(huán)節(jié)的改革需要互動、連貫。

　　第一，從明晰中央財政事權(quán)入手確定央地財政事權(quán)劃分。財政事權(quán)劃分不清晰的問題不僅存在于中央與地方之間，還存在于地方各級政府之間，但根子在中央事權(quán)不明晰，因而，解決問題的切入點也在中央層面。明晰中央事權(quán)需要從一級預算單位逐級重新梳理工作職責范圍，把分解到各單位的“事權(quán)”做實、做準，并結(jié)合行政體制改革、編制制度改革最終實現(xiàn)事權(quán)劃分法制化。財政事權(quán)劃分只有橫向擴到邊，縱向才能插到底，才能確保財政事權(quán)劃分過程中不漏項、不減項。

　　第二，依據(jù)財政事權(quán)范圍明確政府間支出責任。中央財政事權(quán)應由中央承擔相應的支出責任。對中央與地方共同財政事權(quán)要區(qū)分情況劃分支出責任。體現(xiàn)國民待遇和公民權(quán)利、涉及全國統(tǒng)一市場和要素自由流動的事權(quán)，研究制定全國統(tǒng)一標準，并由中央與地方按比例或以中央為主承擔支出責任。對受益范圍較廣、信息相對復雜的事權(quán)，在科學評估事權(quán)外溢程度的基礎(chǔ)上，由中央和地方按比例或中央給予適當補助方式承擔支出責任。對中央和地方有各自機構(gòu)承擔相應職責的事權(quán)，中央和地方各自承擔相應支出責任。對中央承擔監(jiān)督管理、出臺規(guī)劃、制定標準等職責，地方承擔具體執(zhí)行等職責的事權(quán)，中央與地方各自承擔相應支出責任。省級政府應根據(jù)省以下財政事權(quán)劃分、財政體制及基層政府財力狀況，合理確定省以下各級政府的支出責任，避免將過多支出責任交給基層政府承擔。

　　第三，根據(jù)財政事權(quán)與支出責任，相應調(diào)整中央與地方政府間收入?，F(xiàn)階段一般公共預算中中央收入占比45%，而中央本級支出占比只有15%左右，明顯低于西方發(fā)達國家，也低于發(fā)展中大國的中央政府本級支出占比。與此相對應，我國環(huán)境監(jiān)測與保護、戰(zhàn)略性資源使用與監(jiān)管等應由中央承擔支出責任的財政事權(quán)沒有完全上劃中央，一些具有統(tǒng)籌、均等特征的中央與地方共同事權(quán)也呈逐級下沉趨勢，這明顯阻礙了中央政府宏觀管理職能的有效發(fā)揮。建議上移部分事權(quán)的執(zhí)行權(quán)，設定中央本級支出占比40%作為改革目標值。在本輪財政事權(quán)與支出責任劃分改革過程中，應該把已經(jīng)明確具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、全國性等基本公共服務的支出責任盡快上劃中央政府，把義務教育、基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、公共文化等中央與地方共同承擔事權(quán)的支出責任重心適度上移，增加中央支出責任的同時，適當調(diào)整省以下事權(quán)和支出責任劃分格局，扭轉(zhuǎn)縣級財力與支出責任不匹配狀況。

　　第四，完善轉(zhuǎn)移支付制度。在事權(quán)劃分清晰，支出責任層次上移，收入劃分逐步完善的基礎(chǔ)上，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模與結(jié)構(gòu)，建立中國特色的轉(zhuǎn)移支付。應逐步減少轉(zhuǎn)移支付的總體規(guī)模，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，清理規(guī)范中央對地方轉(zhuǎn)移支付。

　　04 加快推進各領(lǐng)域體制改革

　　合理的中央與地方財政關(guān)系、先進的預算制度、優(yōu)化的稅收制度要在國家治理中協(xié)同地發(fā)揮作用，需要與之相適應的體制機制。

　　大部分改革都不可能由一個部門或機構(gòu)來完成，教育財政改革需要教育部門和財政部門共同推進，科技財政改革不僅需要科技部門、財政部門參與，還需要很多其他部門的參與;央地財政關(guān)系改革絕不是財政部門能推動的，它需要中央與各級地方政府、各政府部門的聯(lián)動;預算管理改革更是涉及作為預算部門(單位)的所有政府部門與單位。如果“各掃門前雪”，各部門推動本領(lǐng)域的改革，就會使改革五花八門、參差不齊、前后不搭，最終使改革流于形式。新時代的財政改革應當打破財政部門內(nèi)部機構(gòu)、政府部門之間的壁壘，在明確牽頭單位的同時，讓相關(guān)部門與單位都參與進來。

　　財稅體制改革是一項復雜性高、難度大的系統(tǒng)改革，現(xiàn)代財政制度構(gòu)建著眼于夯實國家治理的基礎(chǔ)與支柱，更需要從國家層面統(tǒng)籌推進。堅持和加強黨的全面領(lǐng)導，是我們?nèi)〉弥袊厣鐣髁x革命與建設勝利的重要法寶。財稅體制改革要把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能，也離不開黨的領(lǐng)導。建議發(fā)揮黨在財稅體制改革中統(tǒng)領(lǐng)全局的作用，在中央層面，基于現(xiàn)有的中央財經(jīng)委員會及其辦公室，組建新的中央財政經(jīng)濟委員會，賦予其統(tǒng)籌推進財稅體制改革、現(xiàn)代財政制度與政策制定的職責，同時建立跨部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，為改革的落實提供有利保障。

　　05 促進財政政策轉(zhuǎn)型升級

　　一是突出政策管理。政府各部門都是政府的一部分，相當于一部車，如果部門間不協(xié)調(diào)，一個部門踩油門、一個部門踩剎車，就容易出事故。公共風險的成因比較復雜，與各個政府部門履行職責范圍內(nèi)的公共責任有關(guān)，而部分公共風險涉及面較廣，可能涉及多個部門的職責，有的部門“踩剎車”、有的“踩油門”的情況下，就會加劇公共風險。

　　這就需要公共財政以政策和資金為線索，統(tǒng)籌和協(xié)同各部門的公共政策。“財務”與“財政”一字之差，內(nèi)涵大為不同，前者重收支，后者重政策?，F(xiàn)行財政管理過于關(guān)注收支管理，更像是政府的“財務”，“為國理政”的功能發(fā)揮受限。為此，基于現(xiàn)代財政制度目標的改革，應當適當弱化微觀層面的收支管理，強化宏觀層面的政策管理，更好地體現(xiàn)和發(fā)揮國家治理基礎(chǔ)與支柱的作用。

　　二是注重利益調(diào)節(jié)。如果說改革開放初期我國面臨的最大公共風險是生存危機，財政改革要圍繞解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力、滿足人民群眾基本的物質(zhì)文化需要而展開的話，在新時代生產(chǎn)力水平顯著提高、社會生產(chǎn)能力很多方面進入世界前列的情況下，財政改革的著力點應當有所變化。經(jīng)濟社會發(fā)展水平低，就要追求經(jīng)濟增長的速度，盡快做大蛋糕，財政政策就要重點調(diào)節(jié)經(jīng)濟總量，通過擴大投資、促進消費和出口，以“三駕馬車”推動經(jīng)濟增長。

　　新時代，我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平顯著提高，已進入中等收入國家行列，經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡不充分成為了新的社會主要矛盾的主要方面，僅靠財政政策的總量調(diào)節(jié)，難以解決發(fā)展不平衡和不充分的問題。解決區(qū)域、城鄉(xiāng)之間發(fā)展的不平衡，減少群體間的收入分配差距，讓貧困群體整體脫貧，都需要政府在利益平衡方面做出抉擇，這需要作為國家治理基礎(chǔ)與重要支柱的財政發(fā)揮好再分配職能，在政策、資源、資金分配方面，適當向經(jīng)濟社會發(fā)展水平偏低的地區(qū)、鄉(xiāng)村地區(qū)和低收入群體傾斜。

　　三是轉(zhuǎn)向綜合平衡。風險管理本質(zhì)上是一種權(quán)衡。風險不會消失，只能夠分散、轉(zhuǎn)移和轉(zhuǎn)化。風險也遵守一種“守恒定律”，某個個體或領(lǐng)域的風險減少了，不是風險憑空消失了，而是轉(zhuǎn)向了其他個體或領(lǐng)域。企業(yè)在通過金融創(chuàng)新化解市場風險的時候，這種風險不是消失了，而是轉(zhuǎn)化成了公共風險，而這種公共風險一旦爆發(fā)，由于其公共性，它的影響遠比個體風險更大;居民通過社會保障體系化解個人不確定性風險，個人風險也不是消失，而是轉(zhuǎn)化成了公共風險;通過防范化解地方政府債務風險的相關(guān)措施，我們也不是把風險消除了，而是把這一風險轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)化為其他領(lǐng)域風險了。把風險管理融入財政改革之中，就是要充分發(fā)揮財政的“平衡”功能。

　　改革開放以來，我國的財政改革主要是圍繞“分利”進行的，一方面通過放權(quán)讓利，使企業(yè)真正成為市場主體，另一方面通過分權(quán)激勵，調(diào)動中央和地方兩個積極性，這一改革路徑切中了當時的社會主要矛盾，通過解放和發(fā)展生產(chǎn)力，大大提高了人民生活水平。然而在發(fā)展不平衡和不充分成為社會主要矛盾的條件下，再遵循“分利”的財政改革路徑，無助于解決新時代的社會主要矛盾，甚至會導致矛盾激化的風險。因此，新時代的財政改革應當從“分利”向“平衡”轉(zhuǎn)變，通過財政政策的安排，平衡區(qū)域間、城市間、市場主體間的利益，實現(xiàn)更加平衡、更加充分、更加全面的發(fā)展。

　　(本文摘編自深圳創(chuàng)新發(fā)展研究院《2019中國改革報告》之財稅體制改革篇。)