自20世紀90年代中期始，隨著分稅制實施帶來地方政府謀發(fā)展方式的改變(周飛舟，2009;劉卓珺、于長革，2010;羅必良，2010)，以及土地管理制度變革帶來農(nóng)村集體建設(shè)用地市場關(guān)閉和地方政府對土地轉(zhuǎn)用市場的壟斷，土地在地方經(jīng)濟發(fā)展中扮演越來越重要角色。在現(xiàn)行土地制度下，地方政府通過壟斷和控制土地供應，一方面低價出讓工業(yè)用地，建設(shè)工業(yè)園區(qū)來吸引企業(yè)入駐推動工業(yè)化;另一方面通過高價出讓商住用地以及以地抵押融資獲取城市發(fā)展建設(shè)所需資金助推城市化，土地成為地方政府主導經(jīng)濟發(fā)展的重要工具(蔣省三等，2007;陶然等，2009;王媛、楊廣亮，2016)。這種獨特的“以地謀發(fā)展”模式，使中國成為過去30年間世界上經(jīng)濟發(fā)展最快的國家(劉守英，2012)。
隨著中國經(jīng)濟發(fā)展階段轉(zhuǎn)換以及“以地謀發(fā)展”模式潛在的諸多問題不斷累積，以土地推動發(fā)展的效力減退、運行風險加大、不可持續(xù)性顯現(xiàn)。中國的GDP增速從2008年起逐年下滑，經(jīng)濟發(fā)展階段從高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)正在發(fā)生重大變化，土地的供需狀況和功能也在發(fā)生改變。但是，有的研究仍在著力于解釋和肯定這套發(fā)展模式的合理性(趙燕菁，2014)，盡管有研究注意到土地運行帶來的地方政府債務(wù)風險和金融風險(范子英，2015;柴鐸等，2018)，對于地方政府“以地謀發(fā)展”模式是否可持續(xù)以及繼續(xù)沿用這一模式謀發(fā)展的風險的研究還很鮮見。本文利用全國259個地級城市面板數(shù)據(jù)和門檻模型，從以地保增長、以地工業(yè)化、以地城市化3個方面檢驗了“以地謀發(fā)展”模式在當前中國經(jīng)濟下行階段的不可持續(xù)性，這對地方政府如何在中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期更好地發(fā)展地方經(jīng)濟，以及未來的地方政府城市治理模式轉(zhuǎn)型，有一定的借鑒意義。本文的結(jié)構(gòu)如下：首先給出了經(jīng)濟發(fā)展階段轉(zhuǎn)換后“以地謀發(fā)展”模式不可持續(xù)的典型化事實，在此基礎(chǔ)上提出“以地謀發(fā)展”模式衰竭的兩個假說;接著通過門檻回歸實證模型檢驗了“以地謀發(fā)展”模式在經(jīng)濟增長、工業(yè)化、城市化的門檻值，證明了“以地謀發(fā)展”模式的衰竭，在中西部地區(qū)表現(xiàn)尤為明顯;最后是結(jié)論與政策含義。
“以地謀發(fā)展”模式的衰竭：特征與假說
(一)“以地謀發(fā)展”模式的特征
后發(fā)國家經(jīng)濟發(fā)展的起飛階段都面臨資本不足的制約問題。與其他經(jīng)濟體不同的是，中國獨特的土地制度結(jié)構(gòu)與變遷為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了巨額的資本來源(劉守英，2012)。地方政府以土地作為工具主導和推動經(jīng)濟發(fā)展，形成“以地謀發(fā)展”模式。“以地謀發(fā)展”模式具有以下主要特征：
一是地方政府通過強制土地征收和獨家土地出讓，以土地的寬供應保證地方經(jīng)濟增長。中國之所以能在土地資源稟賦比其他經(jīng)濟體更為稀缺的制約下依靠土地促進地方工業(yè)化和城市化，得益于獨特的土地制度，其核心安排是強制低成本的征地制度和政府壟斷的國有土地有償出讓制度(劉守英，2012)。地方政府一方面利用所掌控的土地征用權(quán)，以該幅土地6~10年的收益為補償標準支付被征地農(nóng)民安置補償，另一方面通過對土地一級市場的壟斷權(quán)力和建設(shè)用地的獨家供應權(quán)，以遠低于市場價格提供土地給企業(yè)用于工業(yè)建設(shè)，以高價提供商住用地獲取巨額土地出讓金，對推動中國快速工業(yè)化城市化階段的經(jīng)濟發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。在強制性低價征收權(quán)和排他性土地供應權(quán)下，地方政府得以利用土地作為發(fā)動經(jīng)濟增長和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的工具，以土地的寬供應保證地方GDP 的高增長(杜雪君等，2009)。2004~2018 年，全國城市建設(shè)用地面積由30781.28 平方公里增加到56075.9 平方公里，增加了25294.62 公頃，增幅為82.18%，年均增長1806.76 平方公里。與此同時，中國建成區(qū)面積也以年均增加2003.53 平方公里的速度由30406.19 平方公里擴增到58455.66平方公里①。
二是地方政府大量低價供地，以園區(qū)建設(shè)吸引企業(yè)入駐，促進地方工業(yè)化。在地區(qū)競爭和錦標競賽驅(qū)使下，地方政府紛紛壓低工業(yè)地價，不惜以遠低于土地征收成本、甚至“零地價”出讓，通過大量的招商引資加快地方工業(yè)化進程(楊其靜等，2014)，對地方政府而言，土地成為地方政府招商引資和推動地方固定資產(chǎn)投資的重要工具(劉守英，2014;王岳龍、鄒秀清，2016)。對企業(yè)而言，低地價不僅使企業(yè)一次性預付的資本額減低，緩解了企業(yè)創(chuàng)辦期流動性資金的約束，而且企業(yè)通過協(xié)議出讓獲得的工業(yè)用地成為其資產(chǎn)，還可以通過工業(yè)用地抵押向銀行貸款為企業(yè)發(fā)展進行融資(李力行等，2016)。低價工業(yè)用地出讓不僅會吸引資本進入，帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時由于就業(yè)的增加和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，也會帶動居住用地和商業(yè)用地需求量的增加，為地方政府創(chuàng)造更多土地財政收入。
三是地方政府通過土地出讓以地生財和土地抵押融資從事城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動城市化。園區(qū)工業(yè)化雖然對地方GDP 的貢獻巨大，但分稅制后特別是2002年所得稅改革導致地方政府原有體制下從企業(yè)獲得的大量稅收上繳中央，剩余的財政收入只能維持地方機構(gòu)日常運轉(zhuǎn)，用于城市基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)園區(qū)建設(shè)的資金捉襟見肘(曹廣忠等，2009;湯玉剛、陳強，2012;石敏俊等，2017)，地方政府轉(zhuǎn)向通過城市發(fā)展增加地方可支配的土地出讓收入和相關(guān)稅收。在地方政府競爭中，城市環(huán)境和園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量也成為吸引投資和人才流入的重要因素(金戈，2012)。隨著經(jīng)營性用地“招拍掛”出讓制度確立和住房商品化改革，土地作為資產(chǎn)的屬性日益顯化，通過土地資本化獲取資金投入城市基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)園區(qū)建設(shè)逐漸成了“以地謀發(fā)展”模式的重要一環(huán)(Peterson and Kaganova，2010;He et al.，2016)。地方工業(yè)發(fā)展帶動了商業(yè)用地和居住用地的增值，地方政府從商住用地出讓獲得大量土地出讓金收入用于城市建設(shè)(雷瀟雨、龔六堂，2014)。除土地出讓收入外，以地方融資平臺為主體的土地抵押融資也成為城市基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)園區(qū)建設(shè)資金的重要來源，地方政府以土地作抵押向銀行貸款和以儲備用地作為擔保獲取用于城市發(fā)展建設(shè)的資金(陳志勇、陳莉莉，2010;葛揚、岑樹田，2017)，土地金融成為地方政府進行城市基礎(chǔ)設(shè)施及工業(yè)園區(qū)建設(shè)的主要資金來源。
因此，在“以地謀發(fā)展”模式中，地方政府在整體上以土地寬供應促進經(jīng)濟增長，同時，低價出讓工業(yè)用地發(fā)展地區(qū)工業(yè)，通過地區(qū)的經(jīng)濟增長帶動商住用地價值增值，地方政府在獲取土地出讓收入后又進一步投入城市基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)園區(qū)建設(shè)，在提升城市化水平的同時推動地方工業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展。
(二)“以地謀發(fā)展”模式的衰竭：典型化事實
不可否認的是，地方政府“以地謀發(fā)展”模式在中國經(jīng)濟發(fā)展的早期階段對地方經(jīng)濟發(fā)展起到了巨大的推動作用，但是對土地的粗放利用和過度依賴也積累了許多問題。隨著中國經(jīng)濟進入“新常態(tài)”，該模式中的許多問題日漸凸顯，“以地謀發(fā)展”模式已經(jīng)衰竭。
1. 土地的發(fā)動機功能減弱，對地方經(jīng)濟的拉動作用降低
在過去40年間，中國不僅依賴土地的寬供應作為發(fā)動機的功能，拉動著經(jīng)濟高速增長，而且利用土地供應開關(guān)調(diào)控經(jīng)濟節(jié)奏，經(jīng)濟過熱時收緊土地供應，經(jīng)濟過冷時放開土地供應。但是，一個顯然的事實是，土地發(fā)動機的功能在2010以后開始效力減退。如圖1所示，2010年開始，中國經(jīng)濟增長開始減速，應對的策略之一也采取了放寬土地的供應，2008~2013年期間，年均建設(shè)用地供應量達到51.4萬公頃。盡管如此，中國GDP增速沒有回到曾經(jīng)的高增長，還是一路下滑，GDP 增長率年均下降0.93%;建設(shè)用地供應也出現(xiàn)歷史性峰值，到2014時，建設(shè)用地供應量比上一年減少9.08萬公頃，之后的情形是，經(jīng)濟增長階段轉(zhuǎn)換和轉(zhuǎn)型加快，經(jīng)濟增長維持在2013~2017年的年均7.1%的中高速水平，全國的土地供應量卻在2013年后逐年下減少。這預示著，隨著經(jīng)濟發(fā)展階段轉(zhuǎn)換，依靠土地寬供應拉動經(jīng)濟增長的模式已發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)換。這一階段土地對經(jīng)濟增長的影響表現(xiàn)為：放地拉增長→經(jīng)濟增速先增加后下降→繼續(xù)放地拉增長→經(jīng)濟增速繼續(xù)下行→土地需求量也隨之下降，土地發(fā)動機功能不再。
土地對經(jīng)濟影響的減弱還反映在區(qū)域土地指標分配和使用上。為了保增長與保耕地，國家實行建設(shè)用地指標差異性供應。2011年前，為了保障東部沿海地區(qū)②的經(jīng)濟率先增長，每年的建設(shè)用地指標優(yōu)先保證這些省份的使用，1998~2011年，東部省份建設(shè)用地指標平均每年占全國新增指標的55%~65%。從2011年開始，國家土地供應政策發(fā)生變化，東部地區(qū)主要以存量利用為主，新增指標向中西部地區(qū)傾斜，新增指標投放到中西部地區(qū)的量平均每年增加20%左右。在高增長年代，盡管國家的土地供應政策一直在向東部傾斜，但受年度供地指標約束，許多省份特別是東部沿海各省都存在供地指標不夠用的情況。2011年原國土資源部的調(diào)研報告披露，31個省份普遍反映土地供應的計劃指標嚴重不足，當年供地指標只能滿足大多數(shù)省份需求總量的1/3。但是，隨著經(jīng)濟增速的下滑，2013 年后多地開始出現(xiàn)土地指標供不出去的現(xiàn)象，2016 年上半年全國供地指標完成率不足35%。指標使用的差異在區(qū)域間的分化尤其明顯，中西部地區(qū)部分城市甚至存在零供應、零成交的現(xiàn)象，這不僅表明建設(shè)用地指標約束對地方經(jīng)濟的影響減弱，也意味著土地作為發(fā)動機的功能的減弱，地方經(jīng)濟發(fā)展對土地的需求減弱，土地對經(jīng)濟的拉動作用降低。
2. 低價供地工業(yè)化方式問題凸顯
中國之所以成為世界制造工廠，地方政府低價大面積供應工業(yè)用地是重要制度支撐。在中國工業(yè)化的起步階段，以東部地區(qū)為主的地方政府通過低工業(yè)用地價格，吸引了大量高消耗、高污染的低端制造業(yè)，這的確對中國的工業(yè)化進程起到了非常大的推動作用。
地方政府一直致力于以低地價的招商引資發(fā)展工業(yè)化，盡管總的工業(yè)增加值依然在逐年增加，但工業(yè)增加值的增長率已經(jīng)開始下降。更嚴重的是，單位工業(yè)用地產(chǎn)出的增長率下降更為明顯。從2011 年開始，單位工業(yè)用地工業(yè)產(chǎn)出的增長率便逐步下降，從2013年以后下降更為明顯，東部地區(qū)的單位工業(yè)用地產(chǎn)出增長率從2011 年的14.3%降至2017 年的-0.17%，中西部地區(qū)的單位工業(yè)用地產(chǎn)出增長率從2011年的20.6%下降到2017年的-0.39%。
近幾年工業(yè)增加值增長率開始逐漸下降，主要是因為中國生產(chǎn)要素成本上升。雖然政府以財力補貼支撐的工業(yè)用地價格沒有明顯上升，但是，勞動力成本大幅上升，這在東部地區(qū)表現(xiàn)得尤為明顯。據(jù)德勤的測算③，中國2005~2015 年的10 年間勞動力成本上升了5 倍，遠超GDP 的增長率。制造業(yè)勞動力的工資從2001 年的8750元升至2015年的51925元，上升了近6倍，這對以勞動密集型為主的工業(yè)企業(yè)形成巨大的成本壓力。由于各類成本的攀升，依靠低成本、高要素投入的工業(yè)化階段已經(jīng)過去。東部地區(qū)的地方政府招商引資應該主動由過去勞動密集型向資本密集型及技術(shù)密集型轉(zhuǎn)變，但是由于地方官員在一個地區(qū)的任職往往只有5年，因此面對激烈的錦標賽競爭和官員考核機制，為了在任期內(nèi)實現(xiàn)最大化的經(jīng)濟發(fā)展目標，地方官員往往更加關(guān)注于推動地區(qū)增長的短期利益，而推動區(qū)域增長的長期動力往往需要借助國家的資源配置和行政命令。在短期利益中，地方政府官員最關(guān)心的是招商引資來的項目中的廠房建設(shè)等固定資產(chǎn)投資所帶來的直接的、短期的經(jīng)濟增長，而不是這些招商引資企業(yè)所能給該地區(qū)帶來的長期的經(jīng)濟效益。因此，有限任期的地方官員傾向于選擇的策略是，通過建立工業(yè)園區(qū)，在任期內(nèi)盡可能多的通過低價出讓工業(yè)用地吸引招商引資，他們更關(guān)心的是該項目短期所帶來的固定資產(chǎn)投資，而不是未來給城市帶來的工業(yè)總產(chǎn)值的增加。激烈的引資競爭會激勵地方政府進一步壓低土地價格，降低準入門檻，對前景差、存在過剩產(chǎn)能的行業(yè)敞開大門，這些企業(yè)的進入會擠占稀缺的土地資源，同時對技術(shù)密集型和資本密集型的高附加值產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生“擠出效應”。在這種短期利益驅(qū)動下，大量的新區(qū)和工業(yè)園區(qū)中存在很多低質(zhì)量的引資企業(yè)，在近幾年經(jīng)濟下行、生產(chǎn)成本上升的壓力下，這些企業(yè)的產(chǎn)值大幅下滑，債務(wù)壓力開始凸顯，許多城市的新城和工業(yè)園區(qū)工業(yè)增加值縮水嚴重。
相比東部地區(qū)而言，中西部地區(qū)的低地價招商引資開始時間較晚，但是發(fā)展模式與東部基本一致。目前而言，中西部地區(qū)用地量出現(xiàn)一個階段的增長，工業(yè)園區(qū)和開發(fā)區(qū)的數(shù)量也在不斷增加，目前中西部地區(qū)國家級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)數(shù)量已經(jīng)超過東部達到112個，但是，由于受交通不便、勞動力素質(zhì)較低、市場規(guī)模小等因素影響，企業(yè)績效和單位用地產(chǎn)出效率并不理想。在存在國家政策幫扶的情況下，中西部地區(qū)仍有30%以上的國家級開發(fā)區(qū)存在虧損，省級和地/市級開發(fā)區(qū)虧損更為嚴重。中西部地區(qū)模仿東部地區(qū)的低地價工業(yè)化模式一直績效不佳(圖2)。在近年來隨著東部地區(qū)生產(chǎn)要素價格的上漲以及貿(mào)易摩擦，招商引資的企業(yè)并沒有西遷，而是從東部地區(qū)轉(zhuǎn)移到東南亞的越南和菲律賓等國。因此，在可預見的未來，中西部地區(qū)通過低地價招商引資的前景并不樂觀。
3. 土地價格波動導致土地出讓收入和儲備用地抵押融資大幅減少，高度依賴土地的城市化難以為繼并積累了大量的金融風險
中國依靠土地出讓和土地抵押解決了快速城市化階段基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨額資本來源問題，在地方政府財權(quán)少、事權(quán)多的困境下保證了各個城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資以及城市化率的快速增長。但是由于土地價格的波動和土地抵押融資導致的地方債務(wù)風險的上升，這已經(jīng)抑制了地方政府通過土地所獲得的城市建設(shè)資金和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。
首先，地方政府對土地出讓收入產(chǎn)生嚴重依賴。2015年全國土地出讓收入實際入庫金額為6.51 萬億元，相比2008年增長了11.9倍，但扣除成本性支出后的土地出讓凈收益卻僅增長了2.68倍，這一方面是因為土地出讓成本上升，隨著近年來很多城市的用地從原來的新增用地轉(zhuǎn)向存量用地，加上農(nóng)民權(quán)利意識覺醒，征地拆遷的成本大幅上升。2008年以來，政府土地出讓成本大幅上升，很多地方征地成本占到土地出讓收入的一半以上，2017年更是達到了80%。另一方面是因為國家對房地產(chǎn)市場的管控趨緊，使得地方政府通過土地出讓獲得的收益降低。成本上升導致政府的土地凈收益下降，雖然中國土地出讓實際入庫金額一直在逐年攀升，但近幾年全國扣掉成本的土地出讓凈收益僅剩20%左右(圖3)。中國已告別低價征地的低成本城市化時代。
更為嚴重的是土地抵押支撐城市化產(chǎn)生的風險。在土地出讓收益下降的情況下，政府還在加大基礎(chǔ)設(shè)施投資，一些地區(qū)的新城、新區(qū)建設(shè)進一步擴張，面對城市建設(shè)資金的巨大缺口，儲備用地抵押貸款自2007年后在城市化的資本來源中發(fā)揮越來越重要的作用。根據(jù)自然資源部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2008年以來，土地抵押面積和金額從2008 年的16.6 萬公頃和18107 億元上升到2015 年的49.08 萬公頃和113300 億元。由于土地抵押貸款的主要用途是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等一些收益性較低的項目，從這些項目中獲得的收益很難償還債務(wù)，政府土地抵押貸款的償還也主要依靠土地出讓收入(張莉等，2018)。土地出讓金收入與地方財政收入的比值從2002年的28.4%上升到2017 年的56.91%，增長了28.51%，地方政府對土地出讓金的依賴由此可見一斑。更有甚者，由于部分地區(qū)出現(xiàn)償債能力不足，主要靠借新債償舊債。審計署數(shù)據(jù)④顯示，2012年36個地方政府本級政府性債務(wù)余額38475.81億元，其中5個省會城市本級政府負有償還責任債務(wù)的借新還舊率超過20%，最高的達到38.01%。
地方政府將土地出讓金和儲備用地抵押融資捆綁的土地資本化發(fā)展模式實質(zhì)是在提前支取未來土地收入。但是，土地的未來收入具有不確定性，一旦土地市場價格出現(xiàn)波動導致地方政府土地出讓收入減少出現(xiàn)償債困難，銀行對儲備用地的高貸款率會迅速轉(zhuǎn)化成不良貸款，甚至引發(fā)系統(tǒng)性金融風險(Du and Peiser，2014)。因此，以土地抵押貸款為重要組成部分的地方債務(wù)高企問題已經(jīng)成了中國經(jīng)濟運行中的“灰犀牛”，高度依賴土地出讓和土地抵押的發(fā)展方式積累了巨大的金融風險(Wang and Ye，2016)。但是目前中國的財政體制使得地方政府的財力捉襟見肘，在短期內(nèi)依然難以改變通過土地出讓和抵押融資發(fā)展城市的模式。這種以土地撬動融資的發(fā)展模式的過度使用不僅導致地方政府債臺高筑，也過度透支了國民經(jīng)濟未來的流動性。由于地方政府投資的往往是一些收益較低的基礎(chǔ)設(shè)施項目，這些項目的收入很難填補債務(wù)償還壓力，特別是對中西部欠發(fā)達地區(qū)而言，債務(wù)的償還只能通過借新債還舊債的方式，這會導致債務(wù)空轉(zhuǎn)，削弱經(jīng)濟中的流動性擠占私人以及地方政府的投資規(guī)模和機會，對城市化發(fā)展產(chǎn)生負面影響。也就是說，在地方政府以商業(yè)用地和居住用地出讓撬動的債務(wù)融資規(guī)模上升到一定程度后，不僅不會提高城市固定資產(chǎn)投資規(guī)模，反而因為巨量的債務(wù)需要償還，地方政府需要進一步土地出讓和舉債吸收國民經(jīng)濟中的資金償還快要到期的債務(wù)，這一方面降低了國民經(jīng)濟的流動性，擠占了私人部門資金，同時削弱了地方政府城市基礎(chǔ)設(shè)施等固定資產(chǎn)投資能力，進而抑制城市化發(fā)展和經(jīng)濟增長(圖4)。
從區(qū)域來看，東部地區(qū)通過土地出讓和土地抵押融資雖然積累了大量的政府債務(wù)風險和銀行金融風險，但是由于東部地區(qū)位置優(yōu)越伴以工業(yè)化的支撐，通過這套土地融資模式也為東部地區(qū)獲取了用于城市化的大量資金，使得東部地區(qū)的城市化取得了跨越式的發(fā)展。但是對中西部地區(qū)而言，中西部地區(qū)通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民收入和土地市場對土地出讓和土地抵押融資的支撐不足，2016 年中西部地區(qū)的土地出讓金收入總和僅占全國當年土地出讓金收入的42%，中西部地區(qū)效仿東部通過土地獲取的用于城市化建設(shè)更主要依賴于土地抵押，由此形成的債務(wù)和金融風險比東部更為嚴重。
(三)假說
假說一：在地方政府主導發(fā)展和獨特土地制度下，土地承擔經(jīng)濟發(fā)展的發(fā)動機功能，地方政府通過增加土地供給，通過增加城市固定資產(chǎn)投資發(fā)展城市化，吸引招商引資發(fā)展工業(yè)化，進而拉升經(jīng)濟增長，增加地方政府財政收入。但是，過度使用“以地謀發(fā)展”模式會對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生負面影響。引資競爭可能會導致工業(yè)用地過度出讓，這不僅會拉低招商引資質(zhì)量，抑制工業(yè)產(chǎn)值的增加，還會阻礙產(chǎn)業(yè)升級;過度的土地收入依賴和抵押融資會增大地方政府債務(wù)和區(qū)域金融風險，而地方政府債務(wù)的償還也主要是通過土地出讓和借新還舊的方式，這種債務(wù)空轉(zhuǎn)會透支國民經(jīng)濟流動性，削弱地方政府城市固定資產(chǎn)投資能力。因此，隨著目前經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和發(fā)展條件的變化，在土地供應水平躍過一定水平后，進一步增加土地供給對經(jīng)濟增長的功能減弱。土地供給對地方工業(yè)化和城市化的貢獻具有倒“U”型關(guān)系，地方政府“以地謀發(fā)展”模式已經(jīng)難以為繼。
我們利用門檻模型來驗證該假說。土地供給水平與地方經(jīng)濟發(fā)展存在某一個門檻值或者臨界值，當土地供給水平超過該臨界值后，進一步出讓土地對地方經(jīng)濟發(fā)展激勵由正轉(zhuǎn)負。隨著經(jīng)濟增速放緩，土地需求下降，土地功能由發(fā)動機轉(zhuǎn)向引致性。
假說二：中國發(fā)展起步較晚的中西部地區(qū)基本沿襲“以地謀發(fā)展”模式。但是，由于發(fā)展紅利消失、市場規(guī)模過小、勞動力成本上升以及地理區(qū)位不便等，中西部地區(qū)的工業(yè)園區(qū)績效不佳。中西部地區(qū)復制東部地區(qū)的城市化模式由于其商住用地以及儲備用地價格低，地方政府不僅很難通過土地出讓收入和土地抵押融資獲得城市建設(shè)相匹配的資金，反而造成巨額的政府債務(wù)，城市化的不可持續(xù)性較東部地區(qū)更為嚴重。因此，“以地謀發(fā)展”模式的效果在東部和中西部地區(qū)存在區(qū)域異質(zhì)性。中西部地區(qū)由于與東部地區(qū)的稟賦條件、制度環(huán)境以及發(fā)展階段不同，土地對地方經(jīng)濟發(fā)展的貢獻很弱，直接復制東部“以地謀發(fā)展”模式并不能產(chǎn)生相同的績效。
我們將全國分為東部和中西部兩個區(qū)域，分別對兩個區(qū)域進行門檻回歸驗證土地對地方經(jīng)濟發(fā)展的影響，并對比東部地區(qū)與中西部地區(qū)門檻值的高低以及跨過土地出讓門檻值的城市數(shù)量來驗證該假說。
模型的設(shè)定與變量說明
(一)門檻模型的設(shè)定
門檻效應是指當一個經(jīng)濟參數(shù)達到特定的數(shù)值后，引起另外一個經(jīng)濟參數(shù)發(fā)生突然轉(zhuǎn)向其他發(fā)展形式的現(xiàn)象，作為原因現(xiàn)象的臨界值稱為門檻值，并且該原因現(xiàn)象的門檻值由系統(tǒng)回歸后內(nèi)生得出，比起主觀選擇的結(jié)果而言更具有客觀性。為了驗證本文的假說，我們通過構(gòu)造門檻回歸模型將土地作為門檻變量來檢驗土地對經(jīng)濟增長以及工業(yè)化和城市化推動的“倒U”型特征。Hansen(1999)構(gòu)建的面板數(shù)據(jù)門檻模型的基本形式為：
(二)變量選取
1.被解釋變量及門檻變量
由本文第二部分的理論分析可知，在地方政府“以地謀發(fā)展”模式中，土地資源撬動地方經(jīng)濟發(fā)展主要通過城市建設(shè)用地寬供應拉動地方經(jīng)濟增長、大量低價出讓工業(yè)用地推動地方工業(yè)發(fā)展、高價惜售包括商業(yè)用地和居住用地在內(nèi)的房地產(chǎn)用地獲取資金投資于城市基礎(chǔ)設(shè)施以提高城市化水平這三個渠道⑤。土地寬供應對地區(qū)經(jīng)濟增長主要體現(xiàn)在地區(qū)GDP的增長變化上，土地對工業(yè)化的發(fā)展的影響主要直觀的體現(xiàn)在地方政府出讓工業(yè)用地后通過招商引資對城市工業(yè)總產(chǎn)值的變化上，土地對城市化的影響主要表現(xiàn)在地方政府在獲取土地出讓和融資收入后對城市固定資產(chǎn)投資的變化上，因此，為了驗證“以地謀發(fā)展”模式的效果以及該發(fā)展模式的可持續(xù)性，我們選擇了GDP代表地方經(jīng)濟發(fā)展水平，選擇了工業(yè)總產(chǎn)值代表地方工業(yè)化水平，選擇了城市固定資產(chǎn)投資反映城市化水平，具體如下：
值得說明的是，在以土地為核心的門檻變量選擇上，在現(xiàn)有的諸多研究土地出讓與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系的文獻中，其模型反映土地出讓對經(jīng)濟影響的土地變量的選擇大多以土地價格(葛揚、岑樹田，2017)和土地出讓宗數(shù)(陶然等，2007)為主。但是，從價格角度來看，由于存在協(xié)議出讓和地方政府間的以地招商引資競爭，土地的價格存在著明顯的價格扭曲，無法充分反映與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系;從土地出讓宗數(shù)角度看，雖然總體而言土地出讓宗數(shù)與出讓面積呈正相關(guān)，但是由于不同類型項目的用地面積不同，單純的通過土地宗數(shù)很難真實的反映出城市用地的出讓情況，因此本文以土地出讓面積作為核心門檻變量。
(三)數(shù)據(jù)來源與描述性統(tǒng)計
本文構(gòu)建了一個樣本期為2009-2017年的地級市面板數(shù)據(jù)⑥，所使用的原始數(shù)據(jù)主要來源于《中國國土資源年鑒》《中國城市統(tǒng)計年鑒》《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》和各省份統(tǒng)計年鑒。樣本包括全國259個地級市，剔除掉了新疆、西藏等存在大量數(shù)據(jù)缺失的城市和少數(shù)存在明顯統(tǒng)計錯誤的樣本。樣本期確定為2009-2017年，相關(guān)變量的描述性統(tǒng)計分析詳見表1：
實證分析結(jié)果與門檻特征分析
地方政府通過土地出讓推動城市經(jīng)濟增長的發(fā)展模式對當?shù)亟?jīng)濟影響的傳導機制為：地方政府在當年出讓工業(yè)用地和房地產(chǎn)用地后，通過房地產(chǎn)用地的出讓可以立即獲得土地出讓金和土地抵押融資貸款，在較短時間內(nèi)資金就可以投入完善城市交通及園區(qū)等配套基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中。而地方政府出讓工業(yè)用地，投資方在獲得工業(yè)用地的使用權(quán)后，需要一段時間的建設(shè)才能投產(chǎn)影響工業(yè)總產(chǎn)值以及地區(qū)GDP。因此，在房地產(chǎn)用地出讓后的短時間內(nèi)，用于城市和周邊配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的城市基礎(chǔ)設(shè)施固定資產(chǎn)投資對當?shù)氐慕?jīng)濟增長起主要拉動作用。而在經(jīng)過一段時間的建設(shè)期的工業(yè)項目建成并投產(chǎn)后，可以形成產(chǎn)能并對當?shù)氐墓I(yè)總產(chǎn)值和GDP產(chǎn)生貢獻。也就是說，土地在出讓后，對地方城市化的影響會在當年就顯現(xiàn)出來，對工業(yè)化和地方經(jīng)濟發(fā)展的影響要經(jīng)過一到兩年后的時滯。這與當前地方政府先建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施然后發(fā)展工業(yè)化的產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)相一致。
因此，我們按照先總后分的方式，先報告滯后兩年的城市建設(shè)用地對經(jīng)濟發(fā)展的門檻效應回歸結(jié)果，接著從土地對工業(yè)化和城市化影響的角度分別報告滯后兩年的工業(yè)用地對工業(yè)化影響的門檻效應回歸結(jié)果以及當年的房地產(chǎn)用地對城市化的門檻效應回歸結(jié)果。由于不同地區(qū)的經(jīng)濟基礎(chǔ)和發(fā)展條件差異，我們將259個地級市的面板數(shù)據(jù)分成了全國、東部地區(qū)和中西部地區(qū)，分別檢驗“以地謀發(fā)展”模式在全國范圍、東部地區(qū)和中西部地區(qū)的效果差異及可持續(xù)性。
在門檻回歸分析的步驟上，我們設(shè)置100個網(wǎng)格搜尋點，并進行300次“自舉法”檢驗(Bootstrap)重復，首先檢驗樣本是否存在門檻效應，先對模型進行單門檻檢驗，如果結(jié)果顯著，則繼續(xù)進行雙重門檻和三重門檻檢驗，直到結(jié)果不顯著為止，在無法拒絕零假設(shè)前的最終門檻數(shù)量即為模型存在幾重門檻。對于不存在門檻效應的模型，我們用固定效應模型進行穩(wěn)健性檢驗以驗證模型是否存在線性關(guān)系。接著，在存在門檻效應的情況下，進一步估計每一個門檻的門檻值水平，最終匯報門檻回歸的參數(shù)估計結(jié)果。
(一)地方經(jīng)濟發(fā)展的門檻效應
首先，我們來檢驗滯后兩年的城市建設(shè)用地出讓對城市GDP 的門檻效應以驗證土地對城市總體的經(jīng)濟發(fā)展的貢獻及變化情況(式(7))。
表2 顯示的是全國、東部和中西部地區(qū)城市建設(shè)用地面積門檻的顯著性檢驗、門檻估計值和置信區(qū)間。根據(jù)式(7)依次進行單門檻，雙重門檻的檢驗，檢驗結(jié)果表明，全國和東部的建設(shè)用地出讓在1%的顯著性水平上存在單一門檻，但雙重門檻并不顯著⑦，而中西部地區(qū)的單一門檻估計值并不顯著，因此我們在表3的參數(shù)估計結(jié)果中加入了對中西部地區(qū)的固定效應檢驗，作為穩(wěn)健性檢驗驗證城市建設(shè)用地出讓面積與GDP間的線性關(guān)系。土地出讓對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展影響的參數(shù)回歸結(jié)果如表3所示：
表3中，模型(1)~(3)分別表示全國范圍、東部、中西部地區(qū)的門檻模型參數(shù)估計，由于中西部的門檻效應不顯著，因此為了驗證結(jié)果的穩(wěn)健性，我們在模型(4)中加入了中西部地區(qū)固定效應模型的參數(shù)估計結(jié)果。
在模型(1)全國層面中，城市建設(shè)用地出讓面積對GDP增長的門檻值為4169公頃，根據(jù)門檻變量的系數(shù)，在城市建設(shè)用地出讓沒有達到門檻值4169公頃，即地方政府的城市建設(shè)用地出讓面積小于4169公頃時，城市建設(shè)用地出讓面積的增加對GDP存在較為顯著的正向影響，系數(shù)為0.098，并在1%的顯著性水平上顯著。這意味著，地方政府增加城市建設(shè)用地的出讓會促進地方的經(jīng)濟增長。而當城市建設(shè)用地出讓面積跨過門檻值后，城市建設(shè)用地面積對GDP的影響由正轉(zhuǎn)負，系數(shù)變?yōu)?0.021，城市建設(shè)用地面積的進一步增加會對GDP產(chǎn)生負面影響。因此，在全國層面，土地對地方經(jīng)濟發(fā)展存在著顯著的“倒U”型門檻效應。根據(jù)我們的假設(shè)，從土地對經(jīng)濟影響的宏觀角度看，在當前經(jīng)濟增速下滑的情況下，中國更需要的是結(jié)構(gòu)的升級和調(diào)整，過去粗放式的放地拉增長不僅不會促進地方經(jīng)濟增長，反而可能會造成土地資源的扭曲和浪費，導致地方低質(zhì)量的引資和金融風險的積累，對經(jīng)濟產(chǎn)生抑制作用。這與本文的假說一相符。
分區(qū)域而言，城市建設(shè)用地對GDP的影響在不同地區(qū)存在顯著的異質(zhì)性。模型(2)東部地區(qū)城市建設(shè)用地對GDP 影響的門檻值為4045公頃，與全國范圍的門檻值基本一致。東部地區(qū)在城市建設(shè)用地出讓面積未跨過4045 公頃前，增加建設(shè)用地的出讓對地區(qū)GDP 存在積極影響，系數(shù)為0.031，但是當出讓面積過多，超過4045公頃后，過度出讓城市建設(shè)用地對GDP的影響由正轉(zhuǎn)負，因此土地出讓對地方經(jīng)濟發(fā)展在東部存在顯著的“倒U”型門檻特征。在2017年東部地區(qū)有超過60%的城市，其城市建設(shè)用地出讓面積超過了門檻值，因此從整體上而言，東部地區(qū)的土地出讓對經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)進入了負面影響大于正面影響的階段。模型(3)中西部地區(qū)不存在顯著的門檻效應，以城市建設(shè)用地作為門檻值和門檻變量的系數(shù)估計值均不顯著。模型(4)是中西部地區(qū)固定效應模型的參數(shù)估計結(jié)果，由結(jié)果可以看出，城市建設(shè)用地對GDP影響的系數(shù)在固定效應模型中也不顯著，即土地出讓對GDP不存在明顯的促進作用。近些年為了刺激中西部的經(jīng)濟發(fā)展，國家在用地指標上一直在向中西部地區(qū)傾斜，但是由于中西部地區(qū)稟賦條件相對較差，雖然投入量在增大，但土地的使用效率低，并沒有得到有效利用，土地發(fā)動機在中西部地區(qū)并沒有取得理想成效。因此，可以認為，從整體上而言，在中西部地區(qū)土地出讓對經(jīng)濟發(fā)展影響很小，貢獻很弱，中西部地方政府效仿東部，通過放地拉動經(jīng)濟增長的“以地謀發(fā)展”模式并沒有取得明顯效果，這與本文假說二相一致。
綜上所述，地方政府通過土地寬供應拉動經(jīng)濟增長的土地發(fā)動機功能對經(jīng)濟發(fā)展的影響在全國層面存在顯著的“倒U 型”特征，目前該發(fā)展模式在東部和中西部存在的問題不同，但均難以為繼。
(二)地方工業(yè)化的門檻效應
接著，我們檢驗滯后兩年的工業(yè)用地出讓對城市工業(yè)總產(chǎn)值的門檻效應(式(8))以驗證工業(yè)用地出讓對工業(yè)化的影響、在不同地區(qū)的差異以及該發(fā)展模式的可持續(xù)性。
由表4 的結(jié)果可以看出，全國和東部的工業(yè)用地出讓對工業(yè)化的影響的單一門檻和雙重門檻效應均在1%的顯著性水平上顯著，而三重門檻效應不顯著，因此全國和東部的工業(yè)用地出讓對工業(yè)化的影響均存在雙重門檻。中西部的單一門檻效應未能通過顯著性檢驗，因此不存在門檻效應。表5報告了以式(8)檢驗工業(yè)用地在不同地區(qū)對地方工業(yè)化影響模型的參數(shù)估計結(jié)果。
表5中模型(1)~(3)分別報告了全國及各區(qū)域的工業(yè)用地出讓與工業(yè)化關(guān)系的門檻模型參數(shù)估計結(jié)果，由于中西部地區(qū)不存在門檻效應，因此我們在模型(4)中匯報了中西部固定效應模型的參數(shù)估計結(jié)果作為穩(wěn)健性檢驗。
根據(jù)模型(1)，在全國層面工業(yè)用地出讓面積對工業(yè)化的影響存在兩個門檻，分別是477.14公頃和928.96公頃，當工業(yè)用地出讓面積小于477.14公頃時，增加工業(yè)用地面積的出讓對工業(yè)總產(chǎn)值有非常顯著的正向影響，系數(shù)為1.75，隨著工業(yè)用地出讓面積的進一步增加，工業(yè)用地對工業(yè)總產(chǎn)值的貢獻逐漸降低，在工業(yè)用地出讓面積超過928.96公頃后，進一步增加工業(yè)用地的出讓會抑制工業(yè)總產(chǎn)值的增加。因此，土地對工業(yè)化存在著顯著的“倒U”型門檻效應。根據(jù)我們的假設(shè)，地方政府為了招商引資吸引企業(yè)入駐，多年來的低地價思路一直沒有發(fā)生變化，但是激烈的招商引資競爭和過量的低價工業(yè)用地出讓可能會導致低質(zhì)量的引資，使得大量低效率落后產(chǎn)能聚集，產(chǎn)生產(chǎn)能過剩和產(chǎn)業(yè)雷同等不良后果，這不僅抑制了工業(yè)總產(chǎn)值的增加，甚至可能阻礙產(chǎn)業(yè)升級。因此，在全國層面的回歸結(jié)果符合本文的假說一。
模型(2)東部地區(qū)的整體回歸結(jié)果與全國層面相似，工業(yè)用地的出讓對工業(yè)總產(chǎn)值的影響在東部地區(qū)存在顯著的“倒U”型門檻特征，但東部地區(qū)的門檻值大小遠高于全國層面的門檻值，第一個門檻和第二個門檻值分別為880 公頃和1757.60 公頃，這與實際相符，東部地區(qū)工業(yè)發(fā)達，對工業(yè)用地的需求高，因此工業(yè)用地對工業(yè)總產(chǎn)值影響的門檻值相比其他地區(qū)高很多。2017 年東部地區(qū)94%的城市工業(yè)用地供給量超過了第一個門檻值，76%的城市超過了第二個門檻值，意味著東部地區(qū)有3/4 的城市存在著較為嚴重的工業(yè)用地過多供給情況，已經(jīng)對工業(yè)增加值產(chǎn)生了較大負面影響。由模型(3)門檻回歸的結(jié)果，中西部地區(qū)工業(yè)用地出讓與工業(yè)總產(chǎn)值不存在門檻效應，模型(4)中西部固定效應模型的結(jié)果中工業(yè)用地出讓面積與工業(yè)總產(chǎn)值的影響也不顯著。因此，由于交通、勞動力、經(jīng)濟基礎(chǔ)等稟賦條件較差，對資本和企業(yè)的吸引力差，中西部地區(qū)地方政府效仿東部地區(qū)通過低價工業(yè)用地出讓的工業(yè)化發(fā)展模式效果并不顯著，中西部地區(qū)很難復制東部地區(qū)土地工業(yè)化的成功經(jīng)驗。這驗證了本文的假說二。
綜上所述，通過對全國層面和不同區(qū)域的回歸分析，目前低價工業(yè)用地發(fā)展工業(yè)化的模式在東部和中西部都面臨著不可持續(xù)的問題。
(三)地方城市化的門檻效應
最后，我們檢驗當年房地產(chǎn)用地出讓對城市基礎(chǔ)設(shè)施固定資產(chǎn)投資的門檻效應(式(9))以驗證土地對城市化的影響及可持續(xù)性。
由表6 可知，不同地區(qū)房地產(chǎn)用地對城市固定資產(chǎn)投資的影響的門檻值估計結(jié)果與土地對GDP 和工業(yè)總產(chǎn)值的結(jié)果相似，在全國和東部雙重門檻效應顯著，存在雙重門檻，而在中西部地區(qū)不存在門檻值。表7給出了式(9)房地產(chǎn)用地出讓對城市固定資產(chǎn)投資在不同地區(qū)的影響的參數(shù)回歸結(jié)果。
模型(1)反映了全國層面房地產(chǎn)用地出讓對城市固定資產(chǎn)投資的參數(shù)回歸結(jié)果。房地產(chǎn)用地出讓面積對城市固定資產(chǎn)投資的門檻值分別為749.14公頃和1517公頃，在城市的房地產(chǎn)用地出讓面積小于第一個門檻值749.14 公頃時，增加房地產(chǎn)用地的出讓可以顯著的提升城市固定資產(chǎn)投資的增加，系數(shù)為0.766，當房地產(chǎn)用地出讓面積進一步增加，介于第一個門檻和第二個門檻之間時，房地產(chǎn)用地的出讓對城市固定資產(chǎn)投資的正向影響開始減弱，但是依然有積極影響，而當房地產(chǎn)用地的出讓面積進一步增加，跨過第二個門檻值后，房地產(chǎn)用地面積的進一步擴大會對城市固定資產(chǎn)投資規(guī)模的擴大產(chǎn)生負面影響，系數(shù)為-0.018并在1%的顯著性水平上顯著。因此，在全國層面房地產(chǎn)用地的出讓對城市固定資產(chǎn)投資存在顯著的“倒U”型門檻效應。究其原因，根據(jù)我們的分析和假說，在地方政府通過土地出讓和融資的早期階段，地方政府債務(wù)壓力小，通過土地獲取的融資可以大量的投入基礎(chǔ)設(shè)施等固定資產(chǎn)中，但隨著土地融資的規(guī)模擴大，相關(guān)債務(wù)也水漲船高，而債務(wù)的償還又主要是通過土地出讓收入和借新債還舊債，因此這導致了債務(wù)空轉(zhuǎn)，同時讓地方政府被動陷入了不斷通過擴大土地出讓規(guī)模以獲取償還債務(wù)的資金的“龐氏騙局”，這不僅透支了地方固定資產(chǎn)投資，還產(chǎn)生了較為嚴重的地區(qū)金融風險。因此模型(1)的回歸結(jié)果印證了本文的假說一。
房地產(chǎn)用地的出讓對城市化的影響在不同地區(qū)也有著較大的差異。在模型(2)東部地區(qū)中，房地產(chǎn)用地的出讓對城市固定資產(chǎn)投資的影響存在顯著的先正后負的“ 倒U”型雙重門檻特征，門檻值分別為736.39 公頃和1668.49 公頃，與全國層面的門檻值相比略高，東部地區(qū)經(jīng)濟水平較高，房地產(chǎn)用地出讓和融資獲取的資金多，同時對債務(wù)的承載力高，因此門檻值也較高，這符合現(xiàn)實情況。2017 年東部地區(qū)有79%的城市房地產(chǎn)用地的出讓面積跨過了第一個門檻值，而房地產(chǎn)用地出讓面積超過第二個門檻值的城市也達到了55%，這可以看出目前有相當一部分地方政府的城市建設(shè)存在著較為嚴重的土地依賴，過度的土地融資所產(chǎn)生的債務(wù)風險增大了地方政府的償債壓力，削弱了地方政府通過土地出讓和融資獲取資金支持城市建設(shè)的能力。而在中西部地區(qū)，模型(3)門檻回歸顯示房地產(chǎn)用地對城市固定資產(chǎn)投資的影響不存在非線性的門檻效應，但是在(4)固定效應模型中，房地產(chǎn)用地的出讓對城市固定資產(chǎn)投資存在顯著的負相關(guān)性，其系數(shù)為-0.015，并在1%的顯著性水平上顯著。這論證了本文的第二個假說——中西部地區(qū)由于稟賦條件較弱，通過模仿東部地區(qū)土地出讓和融資所獲取的資金不僅難以對城市固定資產(chǎn)投資產(chǎn)生足夠的支持，同時積累的地方債務(wù)還會抑制城市化的發(fā)展。因此在“以地謀城市化”上，中西部地區(qū)很難復制東部地區(qū)的發(fā)展模式。由上述回歸結(jié)果可知，房地產(chǎn)用地的出讓對城市化的影響在整體上存在“倒U”型關(guān)系，目前東部地區(qū)該發(fā)展模式主要問題是土地的過度依賴以及由此導致的地區(qū)金融風險，而中西部地區(qū)由于區(qū)域條件等現(xiàn)實原因，很難復制東部地區(qū)的發(fā)展模式。
結(jié)論與政策建議
本文利用2009~2017年的地級市面板數(shù)據(jù)，分析了中國地方政府“以地謀發(fā)展”模式發(fā)生的階段性轉(zhuǎn)變，通過門檻模型檢驗了地方政府在控制土地要素的基礎(chǔ)上采取不同的土地出讓策略對地方經(jīng)濟增長、工業(yè)化、城市化的影響。實證研究的結(jié)論為：自20世紀90年代起開啟的“以地謀發(fā)展”模式在中國的經(jīng)濟發(fā)展初期的確起到了非常大的推動作用，通過對土地市場的把控和利用，顯著拉動了地方工業(yè)化、城市化及經(jīng)濟的跨越式發(fā)展。隨著中國經(jīng)濟發(fā)展進入轉(zhuǎn)型期，“以地謀發(fā)展”模式積累的問題逐漸出現(xiàn)，土地對地方經(jīng)濟的拉動作用已經(jīng)衰竭，部分地區(qū)甚至由于風險的增加，過度投放土地反而會抑制地方經(jīng)濟增長，這一問題主要集中在東部地區(qū)。中西部地區(qū)由于地理區(qū)位、制度成本和發(fā)展環(huán)境的差異，盡管在其發(fā)展起步階段復制了“以地謀發(fā)展”模式，但是績效不佳。依據(jù)經(jīng)驗事實和模型檢驗得出，隨著中國經(jīng)濟發(fā)展階段轉(zhuǎn)型，“以地謀發(fā)展”模式的功能不再，效力衰竭。中央政府必須明確不再以地保發(fā)展，不再以土地參與宏觀調(diào)控，同時加快土地制度改革為地方經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造新的動力來源。地方政府必須改變土地作為增長發(fā)動機的功能，告別“以地謀發(fā)展”模式。當然，由于地方政府習慣這套發(fā)展模式，盡管“以地謀發(fā)展”的效力減退，還會繼續(xù)使用謀發(fā)展，但由此帶來的發(fā)展代價和風險將更大。
(作者單位：劉守英、熊雪鋒，中國人民大學經(jīng)濟學院;王志鋒、張維凡，中央財經(jīng)大學管理科學與工程學院)
注釋
?、贁?shù)據(jù)來源為中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫。
?、诒疚囊勒諊医y(tǒng)計局對三大經(jīng)濟地帶的區(qū)域劃分方法，將全國分成了東部、中部和西部地區(qū)。東部地區(qū)包括北京、天津、河北、遼寧、山東、上海、江蘇、浙江、福建、廣東和海南11個省(直轄市);中部地區(qū)包括黑龍江、吉林、山西、河南、安徽、江西、湖北、湖南8個省;西部地區(qū)包括四川、重慶、廣西、云南、貴州、西藏、內(nèi)蒙古、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆12個省(自治區(qū)、直轄市)。
③參見2016年7月2日下午中國信息化百人會與德勤聯(lián)合發(fā)布的《2016全球制造業(yè)競爭力指數(shù)》報告(中文版)。
④數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國審計署，《審計結(jié)果公告：36個地方政府本級政府性債務(wù)審計結(jié)果》(2013年第24號，總第166號)，http://www.audit.gov.cn/n5/n25/c63632/content.html，2020-04-06。
⑤根據(jù)《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準 GB50137-2011》，城市建設(shè)用地指城市和縣人民政府所在地鎮(zhèn)內(nèi)的居住用地、公共管理與公共服務(wù)用地、商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地、工業(yè)用地、物流倉儲用地、交通設(shè)施用地、公用設(shè)施用地、綠地。
⑥之所以選擇2009年為起始年份，是因為國發(fā)[2006] 31號嚴格規(guī)定土地出讓必須經(jīng)過招拍掛，僅當該塊土地只有一個意向用地者時才可以采用協(xié)議方式出讓，該措施不僅使得工業(yè)用地協(xié)議用地出讓比例從2006年的95%降到2008年的20%，也使得城市建設(shè)用地出讓在2007和2008年出現(xiàn)下滑，2008年后才逐漸回升。因此，可以將2009年看成該政策實施后土地市場交易規(guī)范完善的起始年。
?、哂捎谄蓿疚臎]有提供門檻回歸結(jié)果的LR圖。有興趣讀者可聯(lián)系本文作者索取。
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