自20世紀(jì)90年代中期始，隨著分稅制實(shí)施帶來(lái)地方政府謀發(fā)展方式的改變(周飛舟，2009;劉卓珺、于長(zhǎng)革，2010;羅必良，2010)，以及土地管理制度變革帶來(lái)農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)關(guān)閉和地方政府對(duì)土地轉(zhuǎn)用市場(chǎng)的壟斷，土地在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演越來(lái)越重要角色。在現(xiàn)行土地制度下，地方政府通過(guò)壟斷和控制土地供應(yīng)，一方面低價(jià)出讓工業(yè)用地，建設(shè)工業(yè)園區(qū)來(lái)吸引企業(yè)入駐推動(dòng)工業(yè)化;另一方面通過(guò)高價(jià)出讓商住用地以及以地抵押融資獲取城市發(fā)展建設(shè)所需資金助推城市化，土地成為地方政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要工具(蔣省三等，2007;陶然等，2009;王媛、楊廣亮，2016)。這種獨(dú)特的“以地謀發(fā)展”模式，使中國(guó)成為過(guò)去30年間世界上經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快的國(guó)家(劉守英，2012)。
隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)換以及“以地謀發(fā)展”模式潛在的諸多問(wèn)題不斷累積，以土地推動(dòng)發(fā)展的效力減退、運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)加大、不可持續(xù)性顯現(xiàn)。中國(guó)的GDP增速?gòu)?008年起逐年下滑，經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向中高速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生重大變化，土地的供需狀況和功能也在發(fā)生改變。但是，有的研究仍在著力于解釋和肯定這套發(fā)展模式的合理性(趙燕菁，2014)，盡管有研究注意到土地運(yùn)行帶來(lái)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)(范子英，2015;柴鐸等，2018)，對(duì)于地方政府“以地謀發(fā)展”模式是否可持續(xù)以及繼續(xù)沿用這一模式謀發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)的研究還很鮮見(jiàn)。本文利用全國(guó)259個(gè)地級(jí)城市面板數(shù)據(jù)和門檻模型，從以地保增長(zhǎng)、以地工業(yè)化、以地城市化3個(gè)方面檢驗(yàn)了“以地謀發(fā)展”模式在當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)下行階段的不可持續(xù)性，這對(duì)地方政府如何在中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期更好地發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，以及未來(lái)的地方政府城市治理模式轉(zhuǎn)型，有一定的借鑒意義。本文的結(jié)構(gòu)如下：首先給出了經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)換后“以地謀發(fā)展”模式不可持續(xù)的典型化事實(shí)，在此基礎(chǔ)上提出“以地謀發(fā)展”模式衰竭的兩個(gè)假說(shuō);接著通過(guò)門檻回歸實(shí)證模型檢驗(yàn)了“以地謀發(fā)展”模式在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、工業(yè)化、城市化的門檻值，證明了“以地謀發(fā)展”模式的衰竭，在中西部地區(qū)表現(xiàn)尤為明顯;最后是結(jié)論與政策含義。
“以地謀發(fā)展”模式的衰竭：特征與假說(shuō)
(一)“以地謀發(fā)展”模式的特征
后發(fā)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的起飛階段都面臨資本不足的制約問(wèn)題。與其他經(jīng)濟(jì)體不同的是，中國(guó)獨(dú)特的土地制度結(jié)構(gòu)與變遷為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了巨額的資本來(lái)源(劉守英，2012)。地方政府以土地作為工具主導(dǎo)和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成“以地謀發(fā)展”模式。“以地謀發(fā)展”模式具有以下主要特征：
一是地方政府通過(guò)強(qiáng)制土地征收和獨(dú)家土地出讓，以土地的寬供應(yīng)保證地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。中國(guó)之所以能在土地資源稟賦比其他經(jīng)濟(jì)體更為稀缺的制約下依靠土地促進(jìn)地方工業(yè)化和城市化，得益于獨(dú)特的土地制度，其核心安排是強(qiáng)制低成本的征地制度和政府壟斷的國(guó)有土地有償出讓制度(劉守英，2012)。地方政府一方面利用所掌控的土地征用權(quán)，以該幅土地6~10年的收益為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)支付被征地農(nóng)民安置補(bǔ)償，另一方面通過(guò)對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷權(quán)力和建設(shè)用地的獨(dú)家供應(yīng)權(quán)，以遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格提供土地給企業(yè)用于工業(yè)建設(shè)，以高價(jià)提供商住用地獲取巨額土地出讓金，對(duì)推動(dòng)中國(guó)快速工業(yè)化城市化階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。在強(qiáng)制性低價(jià)征收權(quán)和排他性土地供應(yīng)權(quán)下，地方政府得以利用土地作為發(fā)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的工具，以土地的寬供應(yīng)保證地方GDP 的高增長(zhǎng)(杜雪君等，2009)。2004~2018 年，全國(guó)城市建設(shè)用地面積由30781.28 平方公里增加到56075.9 平方公里，增加了25294.62 公頃，增幅為82.18%，年均增長(zhǎng)1806.76 平方公里。與此同時(shí)，中國(guó)建成區(qū)面積也以年均增加2003.53 平方公里的速度由30406.19 平方公里擴(kuò)增到58455.66平方公里①。
二是地方政府大量低價(jià)供地，以園區(qū)建設(shè)吸引企業(yè)入駐，促進(jìn)地方工業(yè)化。在地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)和錦標(biāo)競(jìng)賽驅(qū)使下，地方政府紛紛壓低工業(yè)地價(jià)，不惜以遠(yuǎn)低于土地征收成本、甚至“零地價(jià)”出讓，通過(guò)大量的招商引資加快地方工業(yè)化進(jìn)程(楊其靜等，2014)，對(duì)地方政府而言，土地成為地方政府招商引資和推動(dòng)地方固定資產(chǎn)投資的重要工具(劉守英，2014;王岳龍、鄒秀清，2016)。對(duì)企業(yè)而言，低地價(jià)不僅使企業(yè)一次性預(yù)付的資本額減低，緩解了企業(yè)創(chuàng)辦期流動(dòng)性資金的約束，而且企業(yè)通過(guò)協(xié)議出讓獲得的工業(yè)用地成為其資產(chǎn)，還可以通過(guò)工業(yè)用地抵押向銀行貸款為企業(yè)發(fā)展進(jìn)行融資(李力行等，2016)。低價(jià)工業(yè)用地出讓不僅會(huì)吸引資本進(jìn)入，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時(shí)由于就業(yè)的增加和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也會(huì)帶動(dòng)居住用地和商業(yè)用地需求量的增加，為地方政府創(chuàng)造更多土地財(cái)政收入。
三是地方政府通過(guò)土地出讓以地生財(cái)和土地抵押融資從事城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)城市化。園區(qū)工業(yè)化雖然對(duì)地方GDP 的貢獻(xiàn)巨大，但分稅制后特別是2002年所得稅改革導(dǎo)致地方政府原有體制下從企業(yè)獲得的大量稅收上繳中央，剩余的財(cái)政收入只能維持地方機(jī)構(gòu)日常運(yùn)轉(zhuǎn)，用于城市基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)園區(qū)建設(shè)的資金捉襟見(jiàn)肘(曹廣忠等，2009;湯玉剛、陳強(qiáng)，2012;石敏俊等，2017)，地方政府轉(zhuǎn)向通過(guò)城市發(fā)展增加地方可支配的土地出讓收入和相關(guān)稅收。在地方政府競(jìng)爭(zhēng)中，城市環(huán)境和園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量也成為吸引投資和人才流入的重要因素(金戈，2012)。隨著經(jīng)營(yíng)性用地“招拍掛”出讓制度確立和住房商品化改革，土地作為資產(chǎn)的屬性日益顯化，通過(guò)土地資本化獲取資金投入城市基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)園區(qū)建設(shè)逐漸成了“以地謀發(fā)展”模式的重要一環(huán)(Peterson and Kaganova，2010;He et al.，2016)。地方工業(yè)發(fā)展帶動(dòng)了商業(yè)用地和居住用地的增值，地方政府從商住用地出讓獲得大量土地出讓金收入用于城市建設(shè)(雷瀟雨、龔六堂，2014)。除土地出讓收入外，以地方融資平臺(tái)為主體的土地抵押融資也成為城市基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)園區(qū)建設(shè)資金的重要來(lái)源，地方政府以土地作抵押向銀行貸款和以儲(chǔ)備用地作為擔(dān)保獲取用于城市發(fā)展建設(shè)的資金(陳志勇、陳莉莉，2010;葛揚(yáng)、岑樹田，2017)，土地金融成為地方政府進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施及工業(yè)園區(qū)建設(shè)的主要資金來(lái)源。
因此，在“以地謀發(fā)展”模式中，地方政府在整體上以土地寬供應(yīng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，同時(shí)，低價(jià)出讓工業(yè)用地發(fā)展地區(qū)工業(yè)，通過(guò)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶動(dòng)商住用地價(jià)值增值，地方政府在獲取土地出讓收入后又進(jìn)一步投入城市基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)園區(qū)建設(shè)，在提升城市化水平的同時(shí)推動(dòng)地方工業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
(二)“以地謀發(fā)展”模式的衰竭：典型化事實(shí)
不可否認(rèn)的是，地方政府“以地謀發(fā)展”模式在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了巨大的推動(dòng)作用，但是對(duì)土地的粗放利用和過(guò)度依賴也積累了許多問(wèn)題。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”，該模式中的許多問(wèn)題日漸凸顯，“以地謀發(fā)展”模式已經(jīng)衰竭。
1. 土地的發(fā)動(dòng)機(jī)功能減弱，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用降低
在過(guò)去40年間，中國(guó)不僅依賴土地的寬供應(yīng)作為發(fā)動(dòng)機(jī)的功能，拉動(dòng)著經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，而且利用土地供應(yīng)開關(guān)調(diào)控經(jīng)濟(jì)節(jié)奏，經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí)收緊土地供應(yīng)，經(jīng)濟(jì)過(guò)冷時(shí)放開土地供應(yīng)。但是，一個(gè)顯然的事實(shí)是，土地發(fā)動(dòng)機(jī)的功能在2010以后開始效力減退。如圖1所示，2010年開始，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)開始減速，應(yīng)對(duì)的策略之一也采取了放寬土地的供應(yīng)，2008~2013年期間，年均建設(shè)用地供應(yīng)量達(dá)到51.4萬(wàn)公頃。盡管如此，中國(guó)GDP增速?zèng)]有回到曾經(jīng)的高增長(zhǎng)，還是一路下滑，GDP 增長(zhǎng)率年均下降0.93%;建設(shè)用地供應(yīng)也出現(xiàn)歷史性峰值，到2014時(shí)，建設(shè)用地供應(yīng)量比上一年減少9.08萬(wàn)公頃，之后的情形是，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)換和轉(zhuǎn)型加快，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)維持在2013~2017年的年均7.1%的中高速水平，全國(guó)的土地供應(yīng)量卻在2013年后逐年下減少。這預(yù)示著，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)換，依靠土地寬供應(yīng)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的模式已發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)換。這一階段土地對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響表現(xiàn)為：放地拉增長(zhǎng)→經(jīng)濟(jì)增速先增加后下降→繼續(xù)放地拉增長(zhǎng)→經(jīng)濟(jì)增速繼續(xù)下行→土地需求量也隨之下降，土地發(fā)動(dòng)機(jī)功能不再。
土地對(duì)經(jīng)濟(jì)影響的減弱還反映在區(qū)域土地指標(biāo)分配和使用上。為了保增長(zhǎng)與保耕地，國(guó)家實(shí)行建設(shè)用地指標(biāo)差異性供應(yīng)。2011年前，為了保障東部沿海地區(qū)②的經(jīng)濟(jì)率先增長(zhǎng)，每年的建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先保證這些省份的使用，1998~2011年，東部省份建設(shè)用地指標(biāo)平均每年占全國(guó)新增指標(biāo)的55%~65%。從2011年開始，國(guó)家土地供應(yīng)政策發(fā)生變化，東部地區(qū)主要以存量利用為主，新增指標(biāo)向中西部地區(qū)傾斜，新增指標(biāo)投放到中西部地區(qū)的量平均每年增加20%左右。在高增長(zhǎng)年代，盡管國(guó)家的土地供應(yīng)政策一直在向東部?jī)A斜，但受年度供地指標(biāo)約束，許多省份特別是東部沿海各省都存在供地指標(biāo)不夠用的情況。2011年原國(guó)土資源部的調(diào)研報(bào)告披露，31個(gè)省份普遍反映土地供應(yīng)的計(jì)劃指標(biāo)嚴(yán)重不足，當(dāng)年供地指標(biāo)只能滿足大多數(shù)省份需求總量的1/3。但是，隨著經(jīng)濟(jì)增速的下滑，2013 年后多地開始出現(xiàn)土地指標(biāo)供不出去的現(xiàn)象，2016 年上半年全國(guó)供地指標(biāo)完成率不足35%。指標(biāo)使用的差異在區(qū)域間的分化尤其明顯，中西部地區(qū)部分城市甚至存在零供應(yīng)、零成交的現(xiàn)象，這不僅表明建設(shè)用地指標(biāo)約束對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的影響減弱，也意味著土地作為發(fā)動(dòng)機(jī)的功能的減弱，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的需求減弱，土地對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用降低。
2. 低價(jià)供地工業(yè)化方式問(wèn)題凸顯
中國(guó)之所以成為世界制造工廠，地方政府低價(jià)大面積供應(yīng)工業(yè)用地是重要制度支撐。在中國(guó)工業(yè)化的起步階段，以東部地區(qū)為主的地方政府通過(guò)低工業(yè)用地價(jià)格，吸引了大量高消耗、高污染的低端制造業(yè)，這的確對(duì)中國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程起到了非常大的推動(dòng)作用。
地方政府一直致力于以低地價(jià)的招商引資發(fā)展工業(yè)化，盡管總的工業(yè)增加值依然在逐年增加，但工業(yè)增加值的增長(zhǎng)率已經(jīng)開始下降。更嚴(yán)重的是，單位工業(yè)用地產(chǎn)出的增長(zhǎng)率下降更為明顯。從2011 年開始，單位工業(yè)用地工業(yè)產(chǎn)出的增長(zhǎng)率便逐步下降，從2013年以后下降更為明顯，東部地區(qū)的單位工業(yè)用地產(chǎn)出增長(zhǎng)率從2011 年的14.3%降至2017 年的-0.17%，中西部地區(qū)的單位工業(yè)用地產(chǎn)出增長(zhǎng)率從2011年的20.6%下降到2017年的-0.39%。
近幾年工業(yè)增加值增長(zhǎng)率開始逐漸下降，主要是因?yàn)橹袊?guó)生產(chǎn)要素成本上升。雖然政府以財(cái)力補(bǔ)貼支撐的工業(yè)用地價(jià)格沒(méi)有明顯上升，但是，勞動(dòng)力成本大幅上升，這在東部地區(qū)表現(xiàn)得尤為明顯。據(jù)德勤的測(cè)算③，中國(guó)2005~2015 年的10 年間勞動(dòng)力成本上升了5 倍，遠(yuǎn)超GDP 的增長(zhǎng)率。制造業(yè)勞動(dòng)力的工資從2001 年的8750元升至2015年的51925元，上升了近6倍，這對(duì)以勞動(dòng)密集型為主的工業(yè)企業(yè)形成巨大的成本壓力。由于各類成本的攀升，依靠低成本、高要素投入的工業(yè)化階段已經(jīng)過(guò)去。東部地區(qū)的地方政府招商引資應(yīng)該主動(dòng)由過(guò)去勞動(dòng)密集型向資本密集型及技術(shù)密集型轉(zhuǎn)變，但是由于地方官員在一個(gè)地區(qū)的任職往往只有5年，因此面對(duì)激烈的錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)和官員考核機(jī)制，為了在任期內(nèi)實(shí)現(xiàn)最大化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，地方官員往往更加關(guān)注于推動(dòng)地區(qū)增長(zhǎng)的短期利益，而推動(dòng)區(qū)域增長(zhǎng)的長(zhǎng)期動(dòng)力往往需要借助國(guó)家的資源配置和行政命令。在短期利益中，地方政府官員最關(guān)心的是招商引資來(lái)的項(xiàng)目中的廠房建設(shè)等固定資產(chǎn)投資所帶來(lái)的直接的、短期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而不是這些招商引資企業(yè)所能給該地區(qū)帶來(lái)的長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)效益。因此，有限任期的地方官員傾向于選擇的策略是，通過(guò)建立工業(yè)園區(qū)，在任期內(nèi)盡可能多的通過(guò)低價(jià)出讓工業(yè)用地吸引招商引資，他們更關(guān)心的是該項(xiàng)目短期所帶來(lái)的固定資產(chǎn)投資，而不是未來(lái)給城市帶來(lái)的工業(yè)總產(chǎn)值的增加。激烈的引資競(jìng)爭(zhēng)會(huì)激勵(lì)地方政府進(jìn)一步壓低土地價(jià)格，降低準(zhǔn)入門檻，對(duì)前景差、存在過(guò)剩產(chǎn)能的行業(yè)敞開大門，這些企業(yè)的進(jìn)入會(huì)擠占稀缺的土地資源，同時(shí)對(duì)技術(shù)密集型和資本密集型的高附加值產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”。在這種短期利益驅(qū)動(dòng)下，大量的新區(qū)和工業(yè)園區(qū)中存在很多低質(zhì)量的引資企業(yè)，在近幾年經(jīng)濟(jì)下行、生產(chǎn)成本上升的壓力下，這些企業(yè)的產(chǎn)值大幅下滑，債務(wù)壓力開始凸顯，許多城市的新城和工業(yè)園區(qū)工業(yè)增加值縮水嚴(yán)重。
相比東部地區(qū)而言，中西部地區(qū)的低地價(jià)招商引資開始時(shí)間較晚，但是發(fā)展模式與東部基本一致。目前而言，中西部地區(qū)用地量出現(xiàn)一個(gè)階段的增長(zhǎng)，工業(yè)園區(qū)和開發(fā)區(qū)的數(shù)量也在不斷增加，目前中西部地區(qū)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)數(shù)量已經(jīng)超過(guò)東部達(dá)到112個(gè)，但是，由于受交通不便、勞動(dòng)力素質(zhì)較低、市場(chǎng)規(guī)模小等因素影響，企業(yè)績(jī)效和單位用地產(chǎn)出效率并不理想。在存在國(guó)家政策幫扶的情況下，中西部地區(qū)仍有30%以上的國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)存在虧損，省級(jí)和地/市級(jí)開發(fā)區(qū)虧損更為嚴(yán)重。中西部地區(qū)模仿東部地區(qū)的低地價(jià)工業(yè)化模式一直績(jī)效不佳(圖2)。在近年來(lái)隨著東部地區(qū)生產(chǎn)要素價(jià)格的上漲以及貿(mào)易摩擦，招商引資的企業(yè)并沒(méi)有西遷，而是從東部地區(qū)轉(zhuǎn)移到東南亞的越南和菲律賓等國(guó)。因此，在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，中西部地區(qū)通過(guò)低地價(jià)招商引資的前景并不樂(lè)觀。
3. 土地價(jià)格波動(dòng)導(dǎo)致土地出讓收入和儲(chǔ)備用地抵押融資大幅減少，高度依賴土地的城市化難以為繼并積累了大量的金融風(fēng)險(xiǎn)
中國(guó)依靠土地出讓和土地抵押解決了快速城市化階段基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨額資本來(lái)源問(wèn)題，在地方政府財(cái)權(quán)少、事權(quán)多的困境下保證了各個(gè)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資以及城市化率的快速增長(zhǎng)。但是由于土地價(jià)格的波動(dòng)和土地抵押融資導(dǎo)致的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的上升，這已經(jīng)抑制了地方政府通過(guò)土地所獲得的城市建設(shè)資金和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。
首先，地方政府對(duì)土地出讓收入產(chǎn)生嚴(yán)重依賴。2015年全國(guó)土地出讓收入實(shí)際入庫(kù)金額為6.51 萬(wàn)億元，相比2008年增長(zhǎng)了11.9倍，但扣除成本性支出后的土地出讓凈收益卻僅增長(zhǎng)了2.68倍，這一方面是因?yàn)橥恋爻鲎尦杀旧仙S著近年來(lái)很多城市的用地從原來(lái)的新增用地轉(zhuǎn)向存量用地，加上農(nóng)民權(quán)利意識(shí)覺(jué)醒，征地拆遷的成本大幅上升。2008年以來(lái)，政府土地出讓成本大幅上升，很多地方征地成本占到土地出讓收入的一半以上，2017年更是達(dá)到了80%。另一方面是因?yàn)閲?guó)家對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的管控趨緊，使得地方政府通過(guò)土地出讓獲得的收益降低。成本上升導(dǎo)致政府的土地凈收益下降，雖然中國(guó)土地出讓實(shí)際入庫(kù)金額一直在逐年攀升，但近幾年全國(guó)扣掉成本的土地出讓凈收益僅剩20%左右(圖3)。中國(guó)已告別低價(jià)征地的低成本城市化時(shí)代。
更為嚴(yán)重的是土地抵押支撐城市化產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。在土地出讓收益下降的情況下，政府還在加大基礎(chǔ)設(shè)施投資，一些地區(qū)的新城、新區(qū)建設(shè)進(jìn)一步擴(kuò)張，面對(duì)城市建設(shè)資金的巨大缺口，儲(chǔ)備用地抵押貸款自2007年后在城市化的資本來(lái)源中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。根據(jù)自然資源部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2008年以來(lái)，土地抵押面積和金額從2008 年的16.6 萬(wàn)公頃和18107 億元上升到2015 年的49.08 萬(wàn)公頃和113300 億元。由于土地抵押貸款的主要用途是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等一些收益性較低的項(xiàng)目，從這些項(xiàng)目中獲得的收益很難償還債務(wù)，政府土地抵押貸款的償還也主要依靠土地出讓收入(張莉等，2018)。土地出讓金收入與地方財(cái)政收入的比值從2002年的28.4%上升到2017 年的56.91%，增長(zhǎng)了28.51%，地方政府對(duì)土地出讓金的依賴由此可見(jiàn)一斑。更有甚者，由于部分地區(qū)出現(xiàn)償債能力不足，主要靠借新債償舊債。審計(jì)署數(shù)據(jù)④顯示，2012年36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)余額38475.81億元，其中5個(gè)省會(huì)城市本級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的借新還舊率超過(guò)20%，最高的達(dá)到38.01%。
地方政府將土地出讓金和儲(chǔ)備用地抵押融資捆綁的土地資本化發(fā)展模式實(shí)質(zhì)是在提前支取未來(lái)土地收入。但是，土地的未來(lái)收入具有不確定性，一旦土地市場(chǎng)價(jià)格出現(xiàn)波動(dòng)導(dǎo)致地方政府土地出讓收入減少出現(xiàn)償債困難，銀行對(duì)儲(chǔ)備用地的高貸款率會(huì)迅速轉(zhuǎn)化成不良貸款，甚至引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)(Du and Peiser，2014)。因此，以土地抵押貸款為重要組成部分的地方債務(wù)高企問(wèn)題已經(jīng)成了中國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的“灰犀牛”，高度依賴土地出讓和土地抵押的發(fā)展方式積累了巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)(Wang and Ye，2016)。但是目前中國(guó)的財(cái)政體制使得地方政府的財(cái)力捉襟見(jiàn)肘，在短期內(nèi)依然難以改變通過(guò)土地出讓和抵押融資發(fā)展城市的模式。這種以土地撬動(dòng)融資的發(fā)展模式的過(guò)度使用不僅導(dǎo)致地方政府債臺(tái)高筑，也過(guò)度透支了國(guó)民經(jīng)濟(jì)未來(lái)的流動(dòng)性。由于地方政府投資的往往是一些收益較低的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，這些項(xiàng)目的收入很難填補(bǔ)債務(wù)償還壓力，特別是對(duì)中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，債務(wù)的償還只能通過(guò)借新債還舊債的方式，這會(huì)導(dǎo)致債務(wù)空轉(zhuǎn)，削弱經(jīng)濟(jì)中的流動(dòng)性擠占私人以及地方政府的投資規(guī)模和機(jī)會(huì)，對(duì)城市化發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。也就是說(shuō)，在地方政府以商業(yè)用地和居住用地出讓撬動(dòng)的債務(wù)融資規(guī)模上升到一定程度后，不僅不會(huì)提高城市固定資產(chǎn)投資規(guī)模，反而因?yàn)榫蘖康膫鶆?wù)需要償還，地方政府需要進(jìn)一步土地出讓和舉債吸收國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的資金償還快要到期的債務(wù)，這一方面降低了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的流動(dòng)性，擠占了私人部門資金，同時(shí)削弱了地方政府城市基礎(chǔ)設(shè)施等固定資產(chǎn)投資能力，進(jìn)而抑制城市化發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)(圖4)。
從區(qū)域來(lái)看，東部地區(qū)通過(guò)土地出讓和土地抵押融資雖然積累了大量的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和銀行金融風(fēng)險(xiǎn)，但是由于東部地區(qū)位置優(yōu)越伴以工業(yè)化的支撐，通過(guò)這套土地融資模式也為東部地區(qū)獲取了用于城市化的大量資金，使得東部地區(qū)的城市化取得了跨越式的發(fā)展。但是對(duì)中西部地區(qū)而言，中西部地區(qū)通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民收入和土地市場(chǎng)對(duì)土地出讓和土地抵押融資的支撐不足，2016 年中西部地區(qū)的土地出讓金收入總和僅占全國(guó)當(dāng)年土地出讓金收入的42%，中西部地區(qū)效仿東部通過(guò)土地獲取的用于城市化建設(shè)更主要依賴于土地抵押，由此形成的債務(wù)和金融風(fēng)險(xiǎn)比東部更為嚴(yán)重。
(三)假說(shuō)
假說(shuō)一：在地方政府主導(dǎo)發(fā)展和獨(dú)特土地制度下，土地承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的發(fā)動(dòng)機(jī)功能，地方政府通過(guò)增加土地供給，通過(guò)增加城市固定資產(chǎn)投資發(fā)展城市化，吸引招商引資發(fā)展工業(yè)化，進(jìn)而拉升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，增加地方政府財(cái)政收入。但是，過(guò)度使用“以地謀發(fā)展”模式會(huì)對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。引資競(jìng)爭(zhēng)可能會(huì)導(dǎo)致工業(yè)用地過(guò)度出讓，這不僅會(huì)拉低招商引資質(zhì)量，抑制工業(yè)產(chǎn)值的增加，還會(huì)阻礙產(chǎn)業(yè)升級(jí);過(guò)度的土地收入依賴和抵押融資會(huì)增大地方政府債務(wù)和區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)，而地方政府債務(wù)的償還也主要是通過(guò)土地出讓和借新還舊的方式，這種債務(wù)空轉(zhuǎn)會(huì)透支國(guó)民經(jīng)濟(jì)流動(dòng)性，削弱地方政府城市固定資產(chǎn)投資能力。因此，隨著目前經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和發(fā)展條件的變化，在土地供應(yīng)水平躍過(guò)一定水平后，進(jìn)一步增加土地供給對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的功能減弱。土地供給對(duì)地方工業(yè)化和城市化的貢獻(xiàn)具有倒“U”型關(guān)系，地方政府“以地謀發(fā)展”模式已經(jīng)難以為繼。
我們利用門檻模型來(lái)驗(yàn)證該假說(shuō)。土地供給水平與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在某一個(gè)門檻值或者臨界值，當(dāng)土地供給水平超過(guò)該臨界值后，進(jìn)一步出讓土地對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展激勵(lì)由正轉(zhuǎn)負(fù)。隨著經(jīng)濟(jì)增速放緩，土地需求下降，土地功能由發(fā)動(dòng)機(jī)轉(zhuǎn)向引致性。
假說(shuō)二：中國(guó)發(fā)展起步較晚的中西部地區(qū)基本沿襲“以地謀發(fā)展”模式。但是，由于發(fā)展紅利消失、市場(chǎng)規(guī)模過(guò)小、勞動(dòng)力成本上升以及地理區(qū)位不便等，中西部地區(qū)的工業(yè)園區(qū)績(jī)效不佳。中西部地區(qū)復(fù)制東部地區(qū)的城市化模式由于其商住用地以及儲(chǔ)備用地價(jià)格低，地方政府不僅很難通過(guò)土地出讓收入和土地抵押融資獲得城市建設(shè)相匹配的資金，反而造成巨額的政府債務(wù)，城市化的不可持續(xù)性較東部地區(qū)更為嚴(yán)重。因此，“以地謀發(fā)展”模式的效果在東部和中西部地區(qū)存在區(qū)域異質(zhì)性。中西部地區(qū)由于與東部地區(qū)的稟賦條件、制度環(huán)境以及發(fā)展階段不同，土地對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)很弱，直接復(fù)制東部“以地謀發(fā)展”模式并不能產(chǎn)生相同的績(jī)效。
我們將全國(guó)分為東部和中西部?jī)蓚€(gè)區(qū)域，分別對(duì)兩個(gè)區(qū)域進(jìn)行門檻回歸驗(yàn)證土地對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，并對(duì)比東部地區(qū)與中西部地區(qū)門檻值的高低以及跨過(guò)土地出讓門檻值的城市數(shù)量來(lái)驗(yàn)證該假說(shuō)。
模型的設(shè)定與變量說(shuō)明
(一)門檻模型的設(shè)定
門檻效應(yīng)是指當(dāng)一個(gè)經(jīng)濟(jì)參數(shù)達(dá)到特定的數(shù)值后，引起另外一個(gè)經(jīng)濟(jì)參數(shù)發(fā)生突然轉(zhuǎn)向其他發(fā)展形式的現(xiàn)象，作為原因現(xiàn)象的臨界值稱為門檻值，并且該原因現(xiàn)象的門檻值由系統(tǒng)回歸后內(nèi)生得出，比起主觀選擇的結(jié)果而言更具有客觀性。為了驗(yàn)證本文的假說(shuō)，我們通過(guò)構(gòu)造門檻回歸模型將土地作為門檻變量來(lái)檢驗(yàn)土地對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及工業(yè)化和城市化推動(dòng)的“倒U”型特征。Hansen(1999)構(gòu)建的面板數(shù)據(jù)門檻模型的基本形式為：
(二)變量選取
1.被解釋變量及門檻變量
由本文第二部分的理論分析可知，在地方政府“以地謀發(fā)展”模式中，土地資源撬動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要通過(guò)城市建設(shè)用地寬供應(yīng)拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、大量低價(jià)出讓工業(yè)用地推動(dòng)地方工業(yè)發(fā)展、高價(jià)惜售包括商業(yè)用地和居住用地在內(nèi)的房地產(chǎn)用地獲取資金投資于城市基礎(chǔ)設(shè)施以提高城市化水平這三個(gè)渠道⑤。土地寬供應(yīng)對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要體現(xiàn)在地區(qū)GDP的增長(zhǎng)變化上，土地對(duì)工業(yè)化的發(fā)展的影響主要直觀的體現(xiàn)在地方政府出讓工業(yè)用地后通過(guò)招商引資對(duì)城市工業(yè)總產(chǎn)值的變化上，土地對(duì)城市化的影響主要表現(xiàn)在地方政府在獲取土地出讓和融資收入后對(duì)城市固定資產(chǎn)投資的變化上，因此，為了驗(yàn)證“以地謀發(fā)展”模式的效果以及該發(fā)展模式的可持續(xù)性，我們選擇了GDP代表地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，選擇了工業(yè)總產(chǎn)值代表地方工業(yè)化水平，選擇了城市固定資產(chǎn)投資反映城市化水平，具體如下：
值得說(shuō)明的是，在以土地為核心的門檻變量選擇上，在現(xiàn)有的諸多研究土地出讓與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的文獻(xiàn)中，其模型反映土地出讓對(duì)經(jīng)濟(jì)影響的土地變量的選擇大多以土地價(jià)格(葛揚(yáng)、岑樹田，2017)和土地出讓宗數(shù)(陶然等，2007)為主。但是，從價(jià)格角度來(lái)看，由于存在協(xié)議出讓和地方政府間的以地招商引資競(jìng)爭(zhēng)，土地的價(jià)格存在著明顯的價(jià)格扭曲，無(wú)法充分反映與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系;從土地出讓宗數(shù)角度看，雖然總體而言土地出讓宗數(shù)與出讓面積呈正相關(guān)，但是由于不同類型項(xiàng)目的用地面積不同，單純的通過(guò)土地宗數(shù)很難真實(shí)的反映出城市用地的出讓情況，因此本文以土地出讓面積作為核心門檻變量。
(三)數(shù)據(jù)來(lái)源與描述性統(tǒng)計(jì)
本文構(gòu)建了一個(gè)樣本期為2009-2017年的地級(jí)市面板數(shù)據(jù)⑥，所使用的原始數(shù)據(jù)主要來(lái)源于《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》和各省份統(tǒng)計(jì)年鑒。樣本包括全國(guó)259個(gè)地級(jí)市，剔除掉了新疆、西藏等存在大量數(shù)據(jù)缺失的城市和少數(shù)存在明顯統(tǒng)計(jì)錯(cuò)誤的樣本。樣本期確定為2009-2017年，相關(guān)變量的描述性統(tǒng)計(jì)分析詳見(jiàn)表1：
實(shí)證分析結(jié)果與門檻特征分析
地方政府通過(guò)土地出讓推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展模式對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)影響的傳導(dǎo)機(jī)制為：地方政府在當(dāng)年出讓工業(yè)用地和房地產(chǎn)用地后，通過(guò)房地產(chǎn)用地的出讓可以立即獲得土地出讓金和土地抵押融資貸款，在較短時(shí)間內(nèi)資金就可以投入完善城市交通及園區(qū)等配套基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中。而地方政府出讓工業(yè)用地，投資方在獲得工業(yè)用地的使用權(quán)后，需要一段時(shí)間的建設(shè)才能投產(chǎn)影響工業(yè)總產(chǎn)值以及地區(qū)GDP。因此，在房地產(chǎn)用地出讓后的短時(shí)間內(nèi)，用于城市和周邊配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的城市基礎(chǔ)設(shè)施固定資產(chǎn)投資對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起主要拉動(dòng)作用。而在經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的建設(shè)期的工業(yè)項(xiàng)目建成并投產(chǎn)后，可以形成產(chǎn)能并對(duì)當(dāng)?shù)氐墓I(yè)總產(chǎn)值和GDP產(chǎn)生貢獻(xiàn)。也就是說(shuō)，土地在出讓后，對(duì)地方城市化的影響會(huì)在當(dāng)年就顯現(xiàn)出來(lái)，對(duì)工業(yè)化和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響要經(jīng)過(guò)一到兩年后的時(shí)滯。這與當(dāng)前地方政府先建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施然后發(fā)展工業(yè)化的產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)相一致。
因此，我們按照先總后分的方式，先報(bào)告滯后兩年的城市建設(shè)用地對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的門檻效應(yīng)回歸結(jié)果，接著從土地對(duì)工業(yè)化和城市化影響的角度分別報(bào)告滯后兩年的工業(yè)用地對(duì)工業(yè)化影響的門檻效應(yīng)回歸結(jié)果以及當(dāng)年的房地產(chǎn)用地對(duì)城市化的門檻效應(yīng)回歸結(jié)果。由于不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和發(fā)展條件差異，我們將259個(gè)地級(jí)市的面板數(shù)據(jù)分成了全國(guó)、東部地區(qū)和中西部地區(qū)，分別檢驗(yàn)“以地謀發(fā)展”模式在全國(guó)范圍、東部地區(qū)和中西部地區(qū)的效果差異及可持續(xù)性。
在門檻回歸分析的步驟上，我們?cè)O(shè)置100個(gè)網(wǎng)格搜尋點(diǎn)，并進(jìn)行300次“自舉法”檢驗(yàn)(Bootstrap)重復(fù)，首先檢驗(yàn)樣本是否存在門檻效應(yīng)，先對(duì)模型進(jìn)行單門檻檢驗(yàn)，如果結(jié)果顯著，則繼續(xù)進(jìn)行雙重門檻和三重門檻檢驗(yàn)，直到結(jié)果不顯著為止，在無(wú)法拒絕零假設(shè)前的最終門檻數(shù)量即為模型存在幾重門檻。對(duì)于不存在門檻效應(yīng)的模型，我們用固定效應(yīng)模型進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)以驗(yàn)證模型是否存在線性關(guān)系。接著，在存在門檻效應(yīng)的情況下，進(jìn)一步估計(jì)每一個(gè)門檻的門檻值水平，最終匯報(bào)門檻回歸的參數(shù)估計(jì)結(jié)果。
(一)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的門檻效應(yīng)
首先，我們來(lái)檢驗(yàn)滯后兩年的城市建設(shè)用地出讓對(duì)城市GDP 的門檻效應(yīng)以驗(yàn)證土地對(duì)城市總體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)及變化情況(式(7))。
表2 顯示的是全國(guó)、東部和中西部地區(qū)城市建設(shè)用地面積門檻的顯著性檢驗(yàn)、門檻估計(jì)值和置信區(qū)間。根據(jù)式(7)依次進(jìn)行單門檻，雙重門檻的檢驗(yàn)，檢驗(yàn)結(jié)果表明，全國(guó)和東部的建設(shè)用地出讓在1%的顯著性水平上存在單一門檻，但雙重門檻并不顯著⑦，而中西部地區(qū)的單一門檻估計(jì)值并不顯著，因此我們?cè)诒?的參數(shù)估計(jì)結(jié)果中加入了對(duì)中西部地區(qū)的固定效應(yīng)檢驗(yàn)，作為穩(wěn)健性檢驗(yàn)驗(yàn)證城市建設(shè)用地出讓面積與GDP間的線性關(guān)系。土地出讓對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響的參數(shù)回歸結(jié)果如表3所示：
表3中，模型(1)~(3)分別表示全國(guó)范圍、東部、中西部地區(qū)的門檻模型參數(shù)估計(jì)，由于中西部的門檻效應(yīng)不顯著，因此為了驗(yàn)證結(jié)果的穩(wěn)健性，我們?cè)谀Ｐ?4)中加入了中西部地區(qū)固定效應(yīng)模型的參數(shù)估計(jì)結(jié)果。
在模型(1)全國(guó)層面中，城市建設(shè)用地出讓面積對(duì)GDP增長(zhǎng)的門檻值為4169公頃，根據(jù)門檻變量的系數(shù)，在城市建設(shè)用地出讓沒(méi)有達(dá)到門檻值4169公頃，即地方政府的城市建設(shè)用地出讓面積小于4169公頃時(shí)，城市建設(shè)用地出讓面積的增加對(duì)GDP存在較為顯著的正向影響，系數(shù)為0.098，并在1%的顯著性水平上顯著。這意味著，地方政府增加城市建設(shè)用地的出讓會(huì)促進(jìn)地方的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。而當(dāng)城市建設(shè)用地出讓面積跨過(guò)門檻值后，城市建設(shè)用地面積對(duì)GDP的影響由正轉(zhuǎn)負(fù)，系數(shù)變?yōu)?0.021，城市建設(shè)用地面積的進(jìn)一步增加會(huì)對(duì)GDP產(chǎn)生負(fù)面影響。因此，在全國(guó)層面，土地對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在著顯著的“倒U”型門檻效應(yīng)。根據(jù)我們的假設(shè)，從土地對(duì)經(jīng)濟(jì)影響的宏觀角度看，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速下滑的情況下，中國(guó)更需要的是結(jié)構(gòu)的升級(jí)和調(diào)整，過(guò)去粗放式的放地拉增長(zhǎng)不僅不會(huì)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，反而可能會(huì)造成土地資源的扭曲和浪費(fèi)，導(dǎo)致地方低質(zhì)量的引資和金融風(fēng)險(xiǎn)的積累，對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生抑制作用。這與本文的假說(shuō)一相符。
分區(qū)域而言，城市建設(shè)用地對(duì)GDP的影響在不同地區(qū)存在顯著的異質(zhì)性。模型(2)東部地區(qū)城市建設(shè)用地對(duì)GDP 影響的門檻值為4045公頃，與全國(guó)范圍的門檻值基本一致。東部地區(qū)在城市建設(shè)用地出讓面積未跨過(guò)4045 公頃前，增加建設(shè)用地的出讓對(duì)地區(qū)GDP 存在積極影響，系數(shù)為0.031，但是當(dāng)出讓面積過(guò)多，超過(guò)4045公頃后，過(guò)度出讓城市建設(shè)用地對(duì)GDP的影響由正轉(zhuǎn)負(fù)，因此土地出讓對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展在東部存在顯著的“倒U”型門檻特征。在2017年?yáng)|部地區(qū)有超過(guò)60%的城市，其城市建設(shè)用地出讓面積超過(guò)了門檻值，因此從整體上而言，東部地區(qū)的土地出讓對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了負(fù)面影響大于正面影響的階段。模型(3)中西部地區(qū)不存在顯著的門檻效應(yīng)，以城市建設(shè)用地作為門檻值和門檻變量的系數(shù)估計(jì)值均不顯著。模型(4)是中西部地區(qū)固定效應(yīng)模型的參數(shù)估計(jì)結(jié)果，由結(jié)果可以看出，城市建設(shè)用地對(duì)GDP影響的系數(shù)在固定效應(yīng)模型中也不顯著，即土地出讓對(duì)GDP不存在明顯的促進(jìn)作用。近些年為了刺激中西部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國(guó)家在用地指標(biāo)上一直在向中西部地區(qū)傾斜，但是由于中西部地區(qū)稟賦條件相對(duì)較差，雖然投入量在增大，但土地的使用效率低，并沒(méi)有得到有效利用，土地發(fā)動(dòng)機(jī)在中西部地區(qū)并沒(méi)有取得理想成效。因此，可以認(rèn)為，從整體上而言，在中西部地區(qū)土地出讓對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響很小，貢獻(xiàn)很弱，中西部地方政府效仿東部，通過(guò)放地拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“以地謀發(fā)展”模式并沒(méi)有取得明顯效果，這與本文假說(shuō)二相一致。
綜上所述，地方政府通過(guò)土地寬供應(yīng)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的土地發(fā)動(dòng)機(jī)功能對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響在全國(guó)層面存在顯著的“倒U 型”特征，目前該發(fā)展模式在東部和中西部存在的問(wèn)題不同，但均難以為繼。
(二)地方工業(yè)化的門檻效應(yīng)
接著，我們檢驗(yàn)滯后兩年的工業(yè)用地出讓對(duì)城市工業(yè)總產(chǎn)值的門檻效應(yīng)(式(8))以驗(yàn)證工業(yè)用地出讓對(duì)工業(yè)化的影響、在不同地區(qū)的差異以及該發(fā)展模式的可持續(xù)性。
由表4 的結(jié)果可以看出，全國(guó)和東部的工業(yè)用地出讓對(duì)工業(yè)化的影響的單一門檻和雙重門檻效應(yīng)均在1%的顯著性水平上顯著，而三重門檻效應(yīng)不顯著，因此全國(guó)和東部的工業(yè)用地出讓對(duì)工業(yè)化的影響均存在雙重門檻。中西部的單一門檻效應(yīng)未能通過(guò)顯著性檢驗(yàn)，因此不存在門檻效應(yīng)。表5報(bào)告了以式(8)檢驗(yàn)工業(yè)用地在不同地區(qū)對(duì)地方工業(yè)化影響模型的參數(shù)估計(jì)結(jié)果。
表5中模型(1)~(3)分別報(bào)告了全國(guó)及各區(qū)域的工業(yè)用地出讓與工業(yè)化關(guān)系的門檻模型參數(shù)估計(jì)結(jié)果，由于中西部地區(qū)不存在門檻效應(yīng)，因此我們?cè)谀Ｐ?4)中匯報(bào)了中西部固定效應(yīng)模型的參數(shù)估計(jì)結(jié)果作為穩(wěn)健性檢驗(yàn)。
根據(jù)模型(1)，在全國(guó)層面工業(yè)用地出讓面積對(duì)工業(yè)化的影響存在兩個(gè)門檻，分別是477.14公頃和928.96公頃，當(dāng)工業(yè)用地出讓面積小于477.14公頃時(shí)，增加工業(yè)用地面積的出讓對(duì)工業(yè)總產(chǎn)值有非常顯著的正向影響，系數(shù)為1.75，隨著工業(yè)用地出讓面積的進(jìn)一步增加，工業(yè)用地對(duì)工業(yè)總產(chǎn)值的貢獻(xiàn)逐漸降低，在工業(yè)用地出讓面積超過(guò)928.96公頃后，進(jìn)一步增加工業(yè)用地的出讓會(huì)抑制工業(yè)總產(chǎn)值的增加。因此，土地對(duì)工業(yè)化存在著顯著的“倒U”型門檻效應(yīng)。根據(jù)我們的假設(shè)，地方政府為了招商引資吸引企業(yè)入駐，多年來(lái)的低地價(jià)思路一直沒(méi)有發(fā)生變化，但是激烈的招商引資競(jìng)爭(zhēng)和過(guò)量的低價(jià)工業(yè)用地出讓可能會(huì)導(dǎo)致低質(zhì)量的引資，使得大量低效率落后產(chǎn)能聚集，產(chǎn)生產(chǎn)能過(guò)剩和產(chǎn)業(yè)雷同等不良后果，這不僅抑制了工業(yè)總產(chǎn)值的增加，甚至可能阻礙產(chǎn)業(yè)升級(jí)。因此，在全國(guó)層面的回歸結(jié)果符合本文的假說(shuō)一。
模型(2)東部地區(qū)的整體回歸結(jié)果與全國(guó)層面相似，工業(yè)用地的出讓對(duì)工業(yè)總產(chǎn)值的影響在東部地區(qū)存在顯著的“倒U”型門檻特征，但東部地區(qū)的門檻值大小遠(yuǎn)高于全國(guó)層面的門檻值，第一個(gè)門檻和第二個(gè)門檻值分別為880 公頃和1757.60 公頃，這與實(shí)際相符，東部地區(qū)工業(yè)發(fā)達(dá)，對(duì)工業(yè)用地的需求高，因此工業(yè)用地對(duì)工業(yè)總產(chǎn)值影響的門檻值相比其他地區(qū)高很多。2017 年?yáng)|部地區(qū)94%的城市工業(yè)用地供給量超過(guò)了第一個(gè)門檻值，76%的城市超過(guò)了第二個(gè)門檻值，意味著東部地區(qū)有3/4 的城市存在著較為嚴(yán)重的工業(yè)用地過(guò)多供給情況，已經(jīng)對(duì)工業(yè)增加值產(chǎn)生了較大負(fù)面影響。由模型(3)門檻回歸的結(jié)果，中西部地區(qū)工業(yè)用地出讓與工業(yè)總產(chǎn)值不存在門檻效應(yīng)，模型(4)中西部固定效應(yīng)模型的結(jié)果中工業(yè)用地出讓面積與工業(yè)總產(chǎn)值的影響也不顯著。因此，由于交通、勞動(dòng)力、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等稟賦條件較差，對(duì)資本和企業(yè)的吸引力差，中西部地區(qū)地方政府效仿東部地區(qū)通過(guò)低價(jià)工業(yè)用地出讓的工業(yè)化發(fā)展模式效果并不顯著，中西部地區(qū)很難復(fù)制東部地區(qū)土地工業(yè)化的成功經(jīng)驗(yàn)。這驗(yàn)證了本文的假說(shuō)二。
綜上所述，通過(guò)對(duì)全國(guó)層面和不同區(qū)域的回歸分析，目前低價(jià)工業(yè)用地發(fā)展工業(yè)化的模式在東部和中西部都面臨著不可持續(xù)的問(wèn)題。
(三)地方城市化的門檻效應(yīng)
最后，我們檢驗(yàn)當(dāng)年房地產(chǎn)用地出讓對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施固定資產(chǎn)投資的門檻效應(yīng)(式(9))以驗(yàn)證土地對(duì)城市化的影響及可持續(xù)性。
由表6 可知，不同地區(qū)房地產(chǎn)用地對(duì)城市固定資產(chǎn)投資的影響的門檻值估計(jì)結(jié)果與土地對(duì)GDP 和工業(yè)總產(chǎn)值的結(jié)果相似，在全國(guó)和東部雙重門檻效應(yīng)顯著，存在雙重門檻，而在中西部地區(qū)不存在門檻值。表7給出了式(9)房地產(chǎn)用地出讓對(duì)城市固定資產(chǎn)投資在不同地區(qū)的影響的參數(shù)回歸結(jié)果。
模型(1)反映了全國(guó)層面房地產(chǎn)用地出讓對(duì)城市固定資產(chǎn)投資的參數(shù)回歸結(jié)果。房地產(chǎn)用地出讓面積對(duì)城市固定資產(chǎn)投資的門檻值分別為749.14公頃和1517公頃，在城市的房地產(chǎn)用地出讓面積小于第一個(gè)門檻值749.14 公頃時(shí)，增加房地產(chǎn)用地的出讓可以顯著的提升城市固定資產(chǎn)投資的增加，系數(shù)為0.766，當(dāng)房地產(chǎn)用地出讓面積進(jìn)一步增加，介于第一個(gè)門檻和第二個(gè)門檻之間時(shí)，房地產(chǎn)用地的出讓對(duì)城市固定資產(chǎn)投資的正向影響開始減弱，但是依然有積極影響，而當(dāng)房地產(chǎn)用地的出讓面積進(jìn)一步增加，跨過(guò)第二個(gè)門檻值后，房地產(chǎn)用地面積的進(jìn)一步擴(kuò)大會(huì)對(duì)城市固定資產(chǎn)投資規(guī)模的擴(kuò)大產(chǎn)生負(fù)面影響，系數(shù)為-0.018并在1%的顯著性水平上顯著。因此，在全國(guó)層面房地產(chǎn)用地的出讓對(duì)城市固定資產(chǎn)投資存在顯著的“倒U”型門檻效應(yīng)。究其原因，根據(jù)我們的分析和假說(shuō)，在地方政府通過(guò)土地出讓和融資的早期階段，地方政府債務(wù)壓力小，通過(guò)土地獲取的融資可以大量的投入基礎(chǔ)設(shè)施等固定資產(chǎn)中，但隨著土地融資的規(guī)模擴(kuò)大，相關(guān)債務(wù)也水漲船高，而債務(wù)的償還又主要是通過(guò)土地出讓收入和借新債還舊債，因此這導(dǎo)致了債務(wù)空轉(zhuǎn)，同時(shí)讓地方政府被動(dòng)陷入了不斷通過(guò)擴(kuò)大土地出讓規(guī)模以獲取償還債務(wù)的資金的“龐氏騙局”，這不僅透支了地方固定資產(chǎn)投資，還產(chǎn)生了較為嚴(yán)重的地區(qū)金融風(fēng)險(xiǎn)。因此模型(1)的回歸結(jié)果印證了本文的假說(shuō)一。
房地產(chǎn)用地的出讓對(duì)城市化的影響在不同地區(qū)也有著較大的差異。在模型(2)東部地區(qū)中，房地產(chǎn)用地的出讓對(duì)城市固定資產(chǎn)投資的影響存在顯著的先正后負(fù)的“ 倒U”型雙重門檻特征，門檻值分別為736.39 公頃和1668.49 公頃，與全國(guó)層面的門檻值相比略高，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平較高，房地產(chǎn)用地出讓和融資獲取的資金多，同時(shí)對(duì)債務(wù)的承載力高，因此門檻值也較高，這符合現(xiàn)實(shí)情況。2017 年?yáng)|部地區(qū)有79%的城市房地產(chǎn)用地的出讓面積跨過(guò)了第一個(gè)門檻值，而房地產(chǎn)用地出讓面積超過(guò)第二個(gè)門檻值的城市也達(dá)到了55%，這可以看出目前有相當(dāng)一部分地方政府的城市建設(shè)存在著較為嚴(yán)重的土地依賴，過(guò)度的土地融資所產(chǎn)生的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增大了地方政府的償債壓力，削弱了地方政府通過(guò)土地出讓和融資獲取資金支持城市建設(shè)的能力。而在中西部地區(qū)，模型(3)門檻回歸顯示房地產(chǎn)用地對(duì)城市固定資產(chǎn)投資的影響不存在非線性的門檻效應(yīng)，但是在(4)固定效應(yīng)模型中，房地產(chǎn)用地的出讓對(duì)城市固定資產(chǎn)投資存在顯著的負(fù)相關(guān)性，其系數(shù)為-0.015，并在1%的顯著性水平上顯著。這論證了本文的第二個(gè)假說(shuō)——中西部地區(qū)由于稟賦條件較弱，通過(guò)模仿東部地區(qū)土地出讓和融資所獲取的資金不僅難以對(duì)城市固定資產(chǎn)投資產(chǎn)生足夠的支持，同時(shí)積累的地方債務(wù)還會(huì)抑制城市化的發(fā)展。因此在“以地謀城市化”上，中西部地區(qū)很難復(fù)制東部地區(qū)的發(fā)展模式。由上述回歸結(jié)果可知，房地產(chǎn)用地的出讓對(duì)城市化的影響在整體上存在“倒U”型關(guān)系，目前東部地區(qū)該發(fā)展模式主要問(wèn)題是土地的過(guò)度依賴以及由此導(dǎo)致的地區(qū)金融風(fēng)險(xiǎn)，而中西部地區(qū)由于區(qū)域條件等現(xiàn)實(shí)原因，很難復(fù)制東部地區(qū)的發(fā)展模式。
結(jié)論與政策建議
本文利用2009~2017年的地級(jí)市面板數(shù)據(jù)，分析了中國(guó)地方政府“以地謀發(fā)展”模式發(fā)生的階段性轉(zhuǎn)變，通過(guò)門檻模型檢驗(yàn)了地方政府在控制土地要素的基礎(chǔ)上采取不同的土地出讓策略對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、工業(yè)化、城市化的影響。實(shí)證研究的結(jié)論為：自20世紀(jì)90年代起開啟的“以地謀發(fā)展”模式在中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期的確起到了非常大的推動(dòng)作用，通過(guò)對(duì)土地市場(chǎng)的把控和利用，顯著拉動(dòng)了地方工業(yè)化、城市化及經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，“以地謀發(fā)展”模式積累的問(wèn)題逐漸出現(xiàn)，土地對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用已經(jīng)衰竭，部分地區(qū)甚至由于風(fēng)險(xiǎn)的增加，過(guò)度投放土地反而會(huì)抑制地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這一問(wèn)題主要集中在東部地區(qū)。中西部地區(qū)由于地理區(qū)位、制度成本和發(fā)展環(huán)境的差異，盡管在其發(fā)展起步階段復(fù)制了“以地謀發(fā)展”模式，但是績(jī)效不佳。依據(jù)經(jīng)驗(yàn)事實(shí)和模型檢驗(yàn)得出，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)型，“以地謀發(fā)展”模式的功能不再，效力衰竭。中央政府必須明確不再以地保發(fā)展，不再以土地參與宏觀調(diào)控，同時(shí)加快土地制度改革為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造新的動(dòng)力來(lái)源。地方政府必須改變土地作為增長(zhǎng)發(fā)動(dòng)機(jī)的功能，告別“以地謀發(fā)展”模式。當(dāng)然，由于地方政府習(xí)慣這套發(fā)展模式，盡管“以地謀發(fā)展”的效力減退，還會(huì)繼續(xù)使用謀發(fā)展，但由此帶來(lái)的發(fā)展代價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)將更大。
(作者單位：劉守英、熊雪鋒，中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院;王志鋒、張維凡，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)管理科學(xué)與工程學(xué)院)
注釋
?、贁?shù)據(jù)來(lái)源為中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)。
?、诒疚囊勒諊?guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)三大經(jīng)濟(jì)地帶的區(qū)域劃分方法，將全國(guó)分成了東部、中部和西部地區(qū)。東部地區(qū)包括北京、天津、河北、遼寧、山東、上海、江蘇、浙江、福建、廣東和海南11個(gè)省(直轄市);中部地區(qū)包括黑龍江、吉林、山西、河南、安徽、江西、湖北、湖南8個(gè)省;西部地區(qū)包括四川、重慶、廣西、云南、貴州、西藏、內(nèi)蒙古、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆12個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)。
③參見(jiàn)2016年7月2日下午中國(guó)信息化百人會(huì)與德勤聯(lián)合發(fā)布的《2016全球制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)》報(bào)告(中文版)。
?、軘?shù)據(jù)來(lái)源：中華人民共和國(guó)審計(jì)署，《審計(jì)結(jié)果公告：36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》(2013年第24號(hào)，總第166號(hào))，http://www.audit.gov.cn/n5/n25/c63632/content.html，2020-04-06。
?、莞鶕?jù)《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn) GB50137-2011》，城市建設(shè)用地指城市和縣人民政府所在地鎮(zhèn)內(nèi)的居住用地、公共管理與公共服務(wù)用地、商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地、工業(yè)用地、物流倉(cāng)儲(chǔ)用地、交通設(shè)施用地、公用設(shè)施用地、綠地。
?、拗赃x擇2009年為起始年份，是因?yàn)閲?guó)發(fā)[2006] 31號(hào)嚴(yán)格規(guī)定土地出讓必須經(jīng)過(guò)招拍掛，僅當(dāng)該塊土地只有一個(gè)意向用地者時(shí)才可以采用協(xié)議方式出讓，該措施不僅使得工業(yè)用地協(xié)議用地出讓比例從2006年的95%降到2008年的20%，也使得城市建設(shè)用地出讓在2007和2008年出現(xiàn)下滑，2008年后才逐漸回升。因此，可以將2009年看成該政策實(shí)施后土地市場(chǎng)交易規(guī)范完善的起始年。
?、哂捎谄蓿疚臎](méi)有提供門檻回歸結(jié)果的LR圖。有興趣讀者可聯(lián)系本文作者索取。
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(9)李力行、黃佩媛、馬光榮：《土地資源錯(cuò)配與中國(guó)工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)率差異》，《管理世界》，2016年第8期。
(10)雷瀟雨、龔六堂：《基于土地出讓的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化》，《管理世界》，2014年第9期。
(11)劉守英：《“以地謀發(fā)展”模式的風(fēng)險(xiǎn)與改革》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》，2012年第2期。
(12)劉守英：《直面中國(guó)土地問(wèn)題》，中國(guó)發(fā)展出版社，2014年。
(13)劉卓珺、于長(zhǎng)革：《中國(guó)財(cái)政分權(quán)演進(jìn)軌跡及其創(chuàng)新路徑》，《改革》，2010年第6期。
(14)羅必良：《分稅制、財(cái)政壓力與政府“土地財(cái)政”偏好》，《學(xué)術(shù)研究》，2010年第10期。
(15)石敏俊、范憲偉、鄭丹：《土地開發(fā)對(duì)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用機(jī)制和傳導(dǎo)路徑》，《中國(guó)人口資源與環(huán)境》，2017年第1期。
(16)陶然、陸曦、蘇福兵、汪暉：《地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)格局演變下的中國(guó)轉(zhuǎn)軌：財(cái)政激勵(lì)和發(fā)展模式反思》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2009年第7期。
(17)陶然、袁飛、曹廣忠：《區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)、土地出讓與地方財(cái)政效應(yīng)：基于1999~2003年中國(guó)地級(jí)城市面板數(shù)據(jù)的分析》，《世界經(jīng)濟(jì)》，
2007年第10期。
(18)王媛、楊廣亮：《為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而干預(yù)：地方政府的土地出讓策略分析》，《管理世界》，2016年第5期。
(19)湯玉剛、陳強(qiáng)：《分權(quán)、土地財(cái)政與城市基礎(chǔ)設(shè)施》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2012年第6期。
(20)王岳龍、鄒秀清：《土地出讓：以地生財(cái)還是招商引資——基于居住—工業(yè)用地價(jià)格剪刀差的視角》，《經(jīng)濟(jì)評(píng)論》，2016年第5期。
(21)楊其靜、卓品、楊繼東：《工業(yè)用地出讓與引資質(zhì)量底線競(jìng)爭(zhēng)——基于2007~2011年中國(guó)地級(jí)市面板數(shù)據(jù)的經(jīng)驗(yàn)研究》，《管理世界》，2014年第1期。
(22)張莉、年永威、劉京軍：《土地市場(chǎng)波動(dòng)與地方債——以城投債為例》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)(季刊)》，2018年第4期。
(23)趙燕菁：《土地財(cái)政：歷史、邏輯與抉擇》，《城市發(fā)展研究》，2014年第1期。
(24)鄭思齊、孫偉增：《“以地生財(cái)，以財(cái)養(yǎng)地”——中國(guó)特色城市建設(shè)投融資模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2014年第8期。
(25)周飛舟：《錦標(biāo)賽體制》，《社會(huì)學(xué)研究》，2009年第3期。
(26)朱英姿、許丹：《官員晉升壓力、金融市場(chǎng)化與房?jī)r(jià)增長(zhǎng)》，《金融研究》，2013年第1期。
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