后發(fā)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的起飛階段都面臨資本不足的制約問(wèn)題。與其他經(jīng)濟(jì)體不同的是，中國(guó)獨(dú)特的土地制度結(jié)構(gòu)與變遷為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了巨額的資本來(lái)源。地方政府以土地作為工具主導(dǎo)和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成“以地謀發(fā)展”模式。“以地謀發(fā)展”模式具有以下主要特征：

　　一是地方政府通過(guò)強(qiáng)制土地征收和獨(dú)家土地出讓?zhuān)酝恋氐膶捁?yīng)保證地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。中國(guó)之所以能在土地資源稟賦比其他經(jīng)濟(jì)體更為稀缺的制約下依靠土地促進(jìn)地方工業(yè)化和城市化，得益于獨(dú)特的土地制度，其核心安排是強(qiáng)制低成本的征地制度和政府壟斷的國(guó)有土地有償出讓制度。地方政府一方面利用所掌控的土地征用權(quán)，以該幅土地6~10年的收益為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)支付被征地農(nóng)民安置補(bǔ)償，另一方面通過(guò)對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷權(quán)力和建設(shè)用地的獨(dú)家供應(yīng)權(quán)，以遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格提供土地給企業(yè)用于工業(yè)建設(shè)，以高價(jià)提供商住用地獲取巨額土地出讓金，對(duì)推動(dòng)中國(guó)快速工業(yè)化城市化階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。在強(qiáng)制性低價(jià)征收權(quán)和排他性土地供應(yīng)權(quán)下，地方政府得以利用土地作為發(fā)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的工具，以土地的寬供應(yīng)保證地方GDP 的高增長(zhǎng)。2004~2018 年，全國(guó)城市建設(shè)用地面積由30781.28 平方公里增加到56075.9 平方公里，增加了25294.62 公頃，增幅為82.18%，年均增長(zhǎng)1806.76 平方公里。與此同時(shí)，中國(guó)建成區(qū)面積也以年均增加2003.53 平方公里的速度由30406.19 平方公里擴(kuò)增到58455.66平方公里。

　　二是地方政府大量低價(jià)供地，以園區(qū)建設(shè)吸引企業(yè)入駐，促進(jìn)地方工業(yè)化。在地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)和錦標(biāo)競(jìng)賽驅(qū)使下，地方政府紛紛壓低工業(yè)地價(jià)，不惜以遠(yuǎn)低于土地征收成本、甚至“零地價(jià)”出讓?zhuān)ㄟ^(guò)大量的招商引資加快地方工業(yè)化進(jìn)程，對(duì)地方政府而言，土地成為地方政府招商引資和推動(dòng)地方固定資產(chǎn)投資的重要工具。對(duì)企業(yè)而言，低地價(jià)不僅使企業(yè)一次性預(yù)付的資本額減低，緩解了企業(yè)創(chuàng)辦期流動(dòng)性資金的約束，而且企業(yè)通過(guò)協(xié)議出讓獲得的工業(yè)用地成為其資產(chǎn)，還可以通過(guò)工業(yè)用地抵押向銀行貸款為企業(yè)發(fā)展進(jìn)行融資。低價(jià)工業(yè)用地出讓不僅會(huì)吸引資本進(jìn)入，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時(shí)由于就業(yè)的增加和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也會(huì)帶動(dòng)居住用地和商業(yè)用地需求量的增加，為地方政府創(chuàng)造更多土地財(cái)政收入。

　　三是地方政府通過(guò)土地出讓以地生財(cái)和土地抵押融資從事城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)城市化。園區(qū)工業(yè)化雖然對(duì)地方GDP 的貢獻(xiàn)巨大，但分稅制后特別是2002年所得稅改革導(dǎo)致地方政府原有體制下從企業(yè)獲得的大量稅收上繳中央，剩余的財(cái)政收入只能維持地方機(jī)構(gòu)日常運(yùn)轉(zhuǎn)，用于城市基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)園區(qū)建設(shè)的資金捉襟見(jiàn)肘，地方政府轉(zhuǎn)向通過(guò)城市發(fā)展增加地方可支配的土地出讓收入和相關(guān)稅收。在地方政府競(jìng)爭(zhēng)中，城市環(huán)境和園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量也成為吸引投資和人才流入的重要因素。隨著經(jīng)營(yíng)性用地“招拍掛”出讓制度確立和住房商品化改革，土地作為資產(chǎn)的屬性日益顯化，通過(guò)土地資本化獲取資金投入城市基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)園區(qū)建設(shè)逐漸成了“以地謀發(fā)展”模式的重要一環(huán)。地方工業(yè)發(fā)展帶動(dòng)了商業(yè)用地和居住用地的增值，地方政府從商住用地出讓獲得大量土地出讓金收入用于城市建設(shè)。除土地出讓收入外，以地方融資平臺(tái)為主體的土地抵押融資也成為城市基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)園區(qū)建設(shè)資金的重要來(lái)源，地方政府以土地作抵押向銀行貸款和以?xún)?chǔ)備用地作為擔(dān)保獲取用于城市發(fā)展建設(shè)的資金，土地金融成為地方政府進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施及工業(yè)園區(qū)建設(shè)的主要資金來(lái)源。

　　因此，在“以地謀發(fā)展”模式中，地方政府在整體上以土地寬供應(yīng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，同時(shí)，低價(jià)出讓工業(yè)用地發(fā)展地區(qū)工業(yè)，通過(guò)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶動(dòng)商住用地價(jià)值增值，地方政府在獲取土地出讓收入后又進(jìn)一步投入城市基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)園區(qū)建設(shè)，在提升城市化水平的同時(shí)推動(dòng)地方工業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　二、“以地謀發(fā)展”模式衰竭的典型化事實(shí)

　　不可否認(rèn)的是，地方政府“以地謀發(fā)展”模式在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了巨大的推動(dòng)作用，但是對(duì)土地的粗放利用和過(guò)度依賴(lài)也積累了許多問(wèn)題。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”，該模式中的許多問(wèn)題日漸凸顯，“以地謀發(fā)展”模式已經(jīng)衰竭。

　　1. 土地的發(fā)動(dòng)機(jī)功能減弱，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用降低

　　在過(guò)去40年間，中國(guó)不僅依賴(lài)土地的寬供應(yīng)作為發(fā)動(dòng)機(jī)的功能，拉動(dòng)著經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，而且利用土地供應(yīng)開(kāi)關(guān)調(diào)控經(jīng)濟(jì)節(jié)奏，經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí)收緊土地供應(yīng)，經(jīng)濟(jì)過(guò)冷時(shí)放開(kāi)土地供應(yīng)。但是，一個(gè)顯然的事實(shí)是，土地發(fā)動(dòng)機(jī)的功能在2010以后開(kāi)始效力減退。2010年開(kāi)始，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)開(kāi)始減速，應(yīng)對(duì)的策略之一也采取了放寬土地的供應(yīng)，2008~2013年期間，年均建設(shè)用地供應(yīng)量達(dá)到51.4萬(wàn)公頃。盡管如此，中國(guó)GDP增速?zèng)]有回到曾經(jīng)的高增長(zhǎng)，還是一路下滑，GDP 增長(zhǎng)率年均下降0.93%;建設(shè)用地供應(yīng)也出現(xiàn)歷史性峰值，到2014時(shí)，建設(shè)用地供應(yīng)量比上一年減少9.08萬(wàn)公頃，之后的情形是，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)換和轉(zhuǎn)型加快，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)維持在2013~2017年的年均7.1%的中高速水平，全國(guó)的土地供應(yīng)量卻在2013年后逐年下減少。這預(yù)示著，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)換，依靠土地寬供應(yīng)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的模式已發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)換。這一階段土地對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響表現(xiàn)為：放地拉增長(zhǎng)→經(jīng)濟(jì)增速先增加后下降→繼續(xù)放地拉增長(zhǎng)→經(jīng)濟(jì)增速繼續(xù)下行→土地需求量也隨之下降，土地發(fā)動(dòng)機(jī)功能不再。

　　土地對(duì)經(jīng)濟(jì)影響的減弱還反映在區(qū)域土地指標(biāo)分配和使用上。為了保增長(zhǎng)與保耕地，國(guó)家實(shí)行建設(shè)用地指標(biāo)差異性供應(yīng)。2011年前，為了保障東部沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)率先增長(zhǎng)，每年的建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先保證這些省份的使用，1998~2011年，東部省份建設(shè)用地指標(biāo)平均每年占全國(guó)新增指標(biāo)的55%~65%。從2011年開(kāi)始，國(guó)家土地供應(yīng)政策發(fā)生變化，東部地區(qū)主要以存量利用為主，新增指標(biāo)向中西部地區(qū)傾斜，新增指標(biāo)投放到中西部地區(qū)的量平均每年增加20%左右。在高增長(zhǎng)年代，盡管?chē)?guó)家的土地供應(yīng)政策一直在向東部?jī)A斜，但受年度供地指標(biāo)約束，許多省份特別是東部沿海各省都存在供地指標(biāo)不夠用的情況。2011年原國(guó)土資源部的調(diào)研報(bào)告披露，31個(gè)省份普遍反映土地供應(yīng)的計(jì)劃指標(biāo)嚴(yán)重不足，當(dāng)年供地指標(biāo)只能滿(mǎn)足大多數(shù)省份需求總量的1/3。但是，隨著經(jīng)濟(jì)增速的下滑，2013 年后多地開(kāi)始出現(xiàn)土地指標(biāo)供不出去的現(xiàn)象，2016 年上半年全國(guó)供地指標(biāo)完成率不足35%。指標(biāo)使用的差異在區(qū)域間的分化尤其明顯，中西部地區(qū)部分城市甚至存在零供應(yīng)、零成交的現(xiàn)象，這不僅表明建設(shè)用地指標(biāo)約束對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的影響減弱，也意味著土地作為發(fā)動(dòng)機(jī)的功能的減弱，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的需求減弱，土地對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用降低。

　　2. 低價(jià)供地工業(yè)化方式問(wèn)題凸顯

　　中國(guó)之所以成為世界制造工廠(chǎng)，地方政府低價(jià)大面積供應(yīng)工業(yè)用地是重要制度支撐。在中國(guó)工業(yè)化的起步階段，以東部地區(qū)為主的地方政府通過(guò)低工業(yè)用地價(jià)格，吸引了大量高消耗、高污染的低端制造業(yè)，這的確對(duì)中國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程起到了非常大的推動(dòng)作用。

　　地方政府一直致力于以低地價(jià)的招商引資發(fā)展工業(yè)化，盡管總的工業(yè)增加值依然在逐年增加，但工業(yè)增加值的增長(zhǎng)率已經(jīng)開(kāi)始下降。更嚴(yán)重的是，單位工業(yè)用地產(chǎn)出的增長(zhǎng)率下降更為明顯。從2011 年開(kāi)始，單位工業(yè)用地工業(yè)產(chǎn)出的增長(zhǎng)率便逐步下降，從2013年以后下降更為明顯，東部地區(qū)的單位工業(yè)用地產(chǎn)出增長(zhǎng)率從2011 年的14.3%降至2017 年的-0.17%，中西部地區(qū)的單位工業(yè)用地產(chǎn)出增長(zhǎng)率從2011年的20.6%下降到2017年的-0.39%。

　　近幾年工業(yè)增加值增長(zhǎng)率開(kāi)始逐漸下降，主要是因?yàn)橹袊?guó)生產(chǎn)要素成本上升。雖然政府以財(cái)力補(bǔ)貼支撐的工業(yè)用地價(jià)格沒(méi)有明顯上升，但是，勞動(dòng)力成本大幅上升，這在東部地區(qū)表現(xiàn)得尤為明顯。據(jù)德勤的測(cè)算，中國(guó)2005~2015 年的10 年間勞動(dòng)力成本上升了5 倍，遠(yuǎn)超GDP 的增長(zhǎng)率。制造業(yè)勞動(dòng)力的工資從2001 年的8750元升至2015年的51925元，上升了近6倍，這對(duì)以勞動(dòng)密集型為主的工業(yè)企業(yè)形成巨大的成本壓力。由于各類(lèi)成本的攀升，依靠低成本、高要素投入的工業(yè)化階段已經(jīng)過(guò)去。東部地區(qū)的地方政府招商引資應(yīng)該主動(dòng)由過(guò)去勞動(dòng)密集型向資本密集型及技術(shù)密集型轉(zhuǎn)變，但是由于地方官員在一個(gè)地區(qū)的任職往往只有5年，因此面對(duì)激烈的錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)和官員考核機(jī)制，為了在任期內(nèi)實(shí)現(xiàn)最大化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，地方官員往往更加關(guān)注于推動(dòng)地區(qū)增長(zhǎng)的短期利益，而推動(dòng)區(qū)域增長(zhǎng)的長(zhǎng)期動(dòng)力往往需要借助國(guó)家的資源配置和行政命令。在短期利益中，地方政府官員最關(guān)心的是招商引資來(lái)的項(xiàng)目中的廠(chǎng)房建設(shè)等固定資產(chǎn)投資所帶來(lái)的直接的、短期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而不是這些招商引資企業(yè)所能給該地區(qū)帶來(lái)的長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)效益。因此，有限任期的地方官員傾向于選擇的策略是，通過(guò)建立工業(yè)園區(qū)，在任期內(nèi)盡可能多的通過(guò)低價(jià)出讓工業(yè)用地吸引招商引資，他們更關(guān)心的是該項(xiàng)目短期所帶來(lái)的固定資產(chǎn)投資，而不是未來(lái)給城市帶來(lái)的工業(yè)總產(chǎn)值的增加。激烈的引資競(jìng)爭(zhēng)會(huì)激勵(lì)地方政府進(jìn)一步壓低土地價(jià)格，降低準(zhǔn)入門(mén)檻，對(duì)前景差、存在過(guò)剩產(chǎn)能的行業(yè)敞開(kāi)大門(mén)，這些企業(yè)的進(jìn)入會(huì)擠占稀缺的土地資源，同時(shí)對(duì)技術(shù)密集型和資本密集型的高附加值產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”。在這種短期利益驅(qū)動(dòng)下，大量的新區(qū)和工業(yè)園區(qū)中存在很多低質(zhì)量的引資企業(yè)，在近幾年經(jīng)濟(jì)下行、生產(chǎn)成本上升的壓力下，這些企業(yè)的產(chǎn)值大幅下滑，債務(wù)壓力開(kāi)始凸顯，許多城市的新城和工業(yè)園區(qū)工業(yè)增加值縮水嚴(yán)重。

　　相比東部地區(qū)而言，中西部地區(qū)的低地價(jià)招商引資開(kāi)始時(shí)間較晚，但是發(fā)展模式與東部基本一致。目前而言，中西部地區(qū)用地量出現(xiàn)一個(gè)階段的增長(zhǎng)，工業(yè)園區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)的數(shù)量也在不斷增加，目前中西部地區(qū)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)數(shù)量已經(jīng)超過(guò)東部達(dá)到112個(gè)，但是，由于受交通不便、勞動(dòng)力素質(zhì)較低、市場(chǎng)規(guī)模小等因素影響，企業(yè)績(jī)效和單位用地產(chǎn)出效率并不理想。在存在國(guó)家政策幫扶的情況下，中西部地區(qū)仍有30%以上的國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)存在虧損，省級(jí)和地/市級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)虧損更為嚴(yán)重。中西部地區(qū)模仿東部地區(qū)的低地價(jià)工業(yè)化模式一直績(jī)效不佳。在近年來(lái)隨著東部地區(qū)生產(chǎn)要素價(jià)格的上漲以及貿(mào)易摩擦，招商引資的企業(yè)并沒(méi)有西遷，而是從東部地區(qū)轉(zhuǎn)移到東南亞的越南和菲律賓等國(guó)。因此，在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，中西部地區(qū)通過(guò)低地價(jià)招商引資的前景并不樂(lè)觀(guān)。

　　3. 土地價(jià)格波動(dòng)導(dǎo)致土地出讓收入和儲(chǔ)備用地抵押融資大幅減少，高度依賴(lài)土地的城市化難以為繼并積累了大量的金融風(fēng)險(xiǎn)

　　中國(guó)依靠土地出讓和土地抵押解決了快速城市化階段基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨額資本來(lái)源問(wèn)題，在地方政府財(cái)權(quán)少、事權(quán)多的困境下保證了各個(gè)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資以及城市化率的快速增長(zhǎng)。但是由于土地價(jià)格的波動(dòng)和土地抵押融資導(dǎo)致的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的上升，這已經(jīng)抑制了地方政府通過(guò)土地所獲得的城市建設(shè)資金和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。

　　首先，地方政府對(duì)土地出讓收入產(chǎn)生嚴(yán)重依賴(lài)。2015年全國(guó)土地出讓收入實(shí)際入庫(kù)金額為6.51 萬(wàn)億元，相比2008年增長(zhǎng)了11.9倍，但扣除成本性支出后的土地出讓凈收益卻僅增長(zhǎng)了2.68倍，這一方面是因?yàn)橥恋爻鲎尦杀旧仙?，隨著近年來(lái)很多城市的用地從原來(lái)的新增用地轉(zhuǎn)向存量用地，加上農(nóng)民權(quán)利意識(shí)覺(jué)醒，征地拆遷的成本大幅上升。2008年以來(lái)，政府土地出讓成本大幅上升，很多地方征地成本占到土地出讓收入的一半以上，2017年更是達(dá)到了80%。另一方面是因?yàn)閲?guó)家對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的管控趨緊，使得地方政府通過(guò)土地出讓獲得的收益降低。成本上升導(dǎo)致政府的土地凈收益下降，雖然中國(guó)土地出讓實(shí)際入庫(kù)金額一直在逐年攀升，但近幾年全國(guó)扣掉成本的土地出讓凈收益僅剩20%左右。中國(guó)已告別低價(jià)征地的低成本城市化時(shí)代。

　　更為嚴(yán)重的是土地抵押支撐城市化產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。在土地出讓收益下降的情況下，政府還在加大基礎(chǔ)設(shè)施投資，一些地區(qū)的新城、新區(qū)建設(shè)進(jìn)一步擴(kuò)張，面對(duì)城市建設(shè)資金的巨大缺口，儲(chǔ)備用地抵押貸款自2007年后在城市化的資本來(lái)源中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。根據(jù)自然資源部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2008年以來(lái)，土地抵押面積和金額從2008 年的16.6 萬(wàn)公頃和18107 億元上升到2015 年的49.08 萬(wàn)公頃和113300 億元。由于土地抵押貸款的主要用途是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等一些收益性較低的項(xiàng)目，從這些項(xiàng)目中獲得的收益很難償還債務(wù)，政府土地抵押貸款的償還也主要依靠土地出讓收入。土地出讓金收入與地方財(cái)政收入的比值從2002年的28.4%上升到2017 年的56.91%，增長(zhǎng)了28.51%，地方政府對(duì)土地出讓金的依賴(lài)由此可見(jiàn)一斑。更有甚者，由于部分地區(qū)出現(xiàn)償債能力不足，主要靠借新債償舊債。審計(jì)署數(shù)據(jù)顯示，2012年36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)余額38475.81億元，其中5個(gè)省會(huì)城市本級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的借新還舊率超過(guò)20%，最高的達(dá)到38.01%。

　　地方政府將土地出讓金和儲(chǔ)備用地抵押融資捆綁的土地資本化發(fā)展模式實(shí)質(zhì)是在提前支取未來(lái)土地收入。但是，土地的未來(lái)收入具有不確定性，一旦土地市場(chǎng)價(jià)格出現(xiàn)波動(dòng)導(dǎo)致地方政府土地出讓收入減少出現(xiàn)償債困難，銀行對(duì)儲(chǔ)備用地的高貸款率會(huì)迅速轉(zhuǎn)化成不良貸款，甚至引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，以土地抵押貸款為重要組成部分的地方債務(wù)高企問(wèn)題已經(jīng)成了中國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的“灰犀牛”，高度依賴(lài)土地出讓和土地抵押的發(fā)展方式積累了巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)。但是目前中國(guó)的財(cái)政體制使得地方政府的財(cái)力捉襟見(jiàn)肘，在短期內(nèi)依然難以改變通過(guò)土地出讓和抵押融資發(fā)展城市的模式。這種以土地撬動(dòng)融資的發(fā)展模式的過(guò)度使用不僅導(dǎo)致地方政府債臺(tái)高筑，也過(guò)度透支了國(guó)民經(jīng)濟(jì)未來(lái)的流動(dòng)性。由于地方政府投資的往往是一些收益較低的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，這些項(xiàng)目的收入很難填補(bǔ)債務(wù)償還壓力，特別是對(duì)中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，債務(wù)的償還只能通過(guò)借新債還舊債的方式，這會(huì)導(dǎo)致債務(wù)空轉(zhuǎn)，削弱經(jīng)濟(jì)中的流動(dòng)性擠占私人以及地方政府的投資規(guī)模和機(jī)會(huì)，對(duì)城市化發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。也就是說(shuō)，在地方政府以商業(yè)用地和居住用地出讓撬動(dòng)的債務(wù)融資規(guī)模上升到一定程度后，不僅不會(huì)提高城市固定資產(chǎn)投資規(guī)模，反而因?yàn)榫蘖康膫鶆?wù)需要償還，地方政府需要進(jìn)一步土地出讓和舉債吸收國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的資金償還快要到期的債務(wù)，這一方面降低了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的流動(dòng)性，擠占了私人部門(mén)資金，同時(shí)削弱了地方政府城市基礎(chǔ)設(shè)施等固定資產(chǎn)投資能力，進(jìn)而抑制城市化發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

　　從區(qū)域來(lái)看，東部地區(qū)通過(guò)土地出讓和土地抵押融資雖然積累了大量的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和銀行金融風(fēng)險(xiǎn)，但是由于東部地區(qū)位置優(yōu)越伴以工業(yè)化的支撐，通過(guò)這套土地融資模式也為東部地區(qū)獲取了用于城市化的大量資金，使得東部地區(qū)的城市化取得了跨越式的發(fā)展。但是對(duì)中西部地區(qū)而言，中西部地區(qū)通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民收入和土地市場(chǎng)對(duì)土地出讓和土地抵押融資的支撐不足，2016 年中西部地區(qū)的土地出讓金收入總和僅占全國(guó)當(dāng)年土地出讓金收入的42%，中西部地區(qū)效仿東部通過(guò)土地獲取的用于城市化建設(shè)更主要依賴(lài)于土地抵押，由此形成的債務(wù)和金融風(fēng)險(xiǎn)比東部更為嚴(yán)重。

　　三、結(jié)論與政策建議

　　自20世紀(jì)90年代起開(kāi)啟的“以地謀發(fā)展”模式在中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期的確起到了非常大的推動(dòng)作用，通過(guò)對(duì)土地市場(chǎng)的把控和利用，顯著拉動(dòng)了地方工業(yè)化、城市化及經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，“以地謀發(fā)展”模式積累的問(wèn)題逐漸出現(xiàn)，土地對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用已經(jīng)衰竭，部分地區(qū)甚至由于風(fēng)險(xiǎn)的增加，過(guò)度投放土地反而會(huì)抑制地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這一問(wèn)題主要集中在東部地區(qū)。中西部地區(qū)由于地理區(qū)位、制度成本和發(fā)展環(huán)境的差異，盡管在其發(fā)展起步階段復(fù)制了“以地謀發(fā)展”模式，但是績(jī)效不佳。依據(jù)經(jīng)驗(yàn)事實(shí)和模型檢驗(yàn)得出，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)型，“以地謀發(fā)展”模式的功能不再，效力衰竭。中央政府必須明確不再以地保發(fā)展，不再以土地參與宏觀(guān)調(diào)控，同時(shí)加快土地制度改革為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造新的動(dòng)力來(lái)源。地方政府必須改變土地作為增長(zhǎng)發(fā)動(dòng)機(jī)的功能，告別“以地謀發(fā)展”模式。當(dāng)然，由于地方政府習(xí)慣這套發(fā)展模式，盡管“以地謀發(fā)展”的效力減退，還會(huì)繼續(xù)使用謀發(fā)展，但由此帶來(lái)的發(fā)展代價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)將更大。

　　劉守英，中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)