在這樣的PPP項目中，雙方投入的都是公共資源，無論是政府的投入還是企業(yè)的投入，公眾都有知情和監(jiān)督的權(quán)利，因此對此類項目的信息也應該有更公開的發(fā)布機制，這是公眾對項目監(jiān)督的前提，也是保證所有公共資源真正實現(xiàn)物有所值的需要。

　　PPP模式的第二個P是否包括國有控股企業(yè)，在我國一開始就存在爭議，眾說不一?；谥袊默F(xiàn)實，一方面國有企業(yè)數(shù)量大，很多已經(jīng)在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域從事準公共品的生產(chǎn)和提供；另一方面，國有企業(yè)的資金也很雄厚，在一些需要較大資金投入的大型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運營領(lǐng)域，國有企業(yè)有其天然優(yōu)勢，因此在我國探索和推進PPP模式的今天，完全將國有企業(yè)排除在外并不現(xiàn)實。但基于國有企業(yè)和政府之間的特殊關(guān)系，在將其引入PPP模式中時應該對其實施更嚴格的約束，而不能想當然地基于對國企的信任等閑視之，這樣就很可能導致PPP模式的運行不暢，甚至失敗。香港在建設(shè)廣深港高速鐵路香港段時出現(xiàn)的問題應該說已經(jīng)給我們提了醒。

　　廣深港高速鐵路香港段是中國廣深港高速鐵路位于香港的部分，起于香港西九龍?zhí)詈^(qū)西九龍總站，止于香港與深圳的邊境，總長26公里。香港特區(qū)政府于2010年1月與香港鐵路有限公司即港鐵簽訂委托協(xié)議，這顯然就是一個國有控股企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營的典型案例，因為香港政府是港鐵的董事和最大股東，擁有港鐵公司約76%的權(quán)益。然而，一向以高效、便捷、自我盈利能力強而廣為大家稱頌的港鐵在此項目中卻狀況百出。

　　首先是2014年4月15日，港鐵召開新聞發(fā)布會宣布，因惡劣天氣影響，工程將延誤至少9個月至2016年完工，造價也從650億港元提升至715億港元。一年之后，2015年6月30日，港鐵又向香港特區(qū)政府提交了一份要求修訂工程費用和工期的報告，其中工程預算總額提高至853億港元，完工時間也將延遲至2018年第三季度。至此這條長度僅26公里的鐵路線造價較工程最初預算高出了31.23%，平均每公里造價高達32.81億港元(約合26.24億元人民幣)，是其接駁的廣深段平均每公里造價僅2億元的十幾倍、日本新干線的4倍、德國科隆法蘭克福高鐵的近12倍。從工期上看，京滬高鐵每年建設(shè)400多公里，而此段香港高鐵若按現(xiàn)在預計的完工日期計算每年建設(shè)進度僅3公里。該項目的不斷延期和提高工程造價縱然有諸多客觀因素，但最終還是激怒了媒體和公眾并演化為公共事件。

　　這不能不引起我們的深思，一向以高效、盈利能力強著稱的港鐵在這個PPP項目中已經(jīng)遭受重大挫折，又如何確保我們的國企在PPP模式中有效發(fā)揮作用呢？

　　更合理的風險分擔。由于國有企業(yè)與政府之間的特殊關(guān)系，政府與國企之間的風險分擔就必須有更合理的規(guī)定，否則很可能導致承建者國有企業(yè)不注重成本意識導致成本大幅攀升，而一旦形成高昂的建設(shè)成本，之后無論形式上由哪一方承擔，最終都只能是納稅者也就是政府承擔。所以，在國有企業(yè)作為PPP模式的其中一方時，要有更合理而剛性的風險分擔協(xié)議。一般來說，項目的建設(shè)、運營風險應該由社會資本(在這里就是國有企業(yè))承擔，法律、政策調(diào)整風險應該由政府承擔，自然災害等不可抗力風險則由雙方共同承擔，這是比較合理的風險分擔模式。實際上在此項目之前，香港所有鐵路項目采用的都是這種風險分擔模式，即由港鐵或其他相關(guān)企業(yè)負責項目的融資、設(shè)計、建造和營運。

　　正是在這種較為合理的風險分擔模式下，自1998年以來，港鐵和九鐵公司已經(jīng)建成10項大型鐵路工程，雖完工時間略有延誤，但均未超出預算。港鐵也由此得到了高效、便捷、自我盈利能力強的美譽。而此項目卻采用了一種新的風險分擔模式。在此模式下，政府支付項目的工程費用，并承擔建造風險。港鐵則受政府委托，負責管理項目的各個方面，包括鐵路的設(shè)計、建造、測試和通車試行。該項目竣工并移交后，政府會邀請港鐵公司根據(jù)另一份經(jīng)營權(quán)協(xié)議，營運鐵路服務(wù)，營運風險由雙方共同承擔。這種風險分擔模式實際上就意味著，香港政府幾乎是建設(shè)風險唯一的承擔著，而承擔建造責任的港鐵卻置身事外。因為，按照雙方簽訂的協(xié)議，政府雖然有權(quán)就港鐵違反協(xié)議或疏忽所導致的損失提出索賠，但上限卻限定為港鐵按協(xié)議收到的項目管理費及其他費用，而此項目的管理費僅45.9億港元，也就是說無論港鐵因違反協(xié)議或疏忽導致的損失多大，香港政府最多只能向其索賠45.9億港元，而目前該項目已經(jīng)超支203億港元，這之間近160億港元的缺口由誰來承擔，已經(jīng)成了公眾關(guān)注的焦點。這種風險分擔模式或許就是此項目在建設(shè)階段就狀況百出的最根本原因。

　　更公開的信息發(fā)布。由于采用PPP模式的工程都是公共工程，且其涉及資金量也很大，因此在各國推行PPP模式時，即便是對私人資本參與的項目也都有明確的信息公開要求。如果說人們對私人資本參與PPP模式信息公開的要求，是基于對政府作為其中一方而投入的公共資源所享有的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的話，那么人們對國企所參與的PPP項目信息公開的需求將會更為強烈，因為在這樣的PPP項目中，雙方投入的都是公共資源，無論是政府的投入還是企業(yè)的投入，公眾都有知情和監(jiān)督的權(quán)利，因此對此類項目的信息也應該有更公開的發(fā)布機制，這是公眾對項目監(jiān)督的前提，也是保證所有公共資源真正實現(xiàn)物有所值的需要。

　　但在香港高鐵項目的建設(shè)階段，港鐵顯然并沒有嚴格遵循這一要求。整個工程的進展情況以及是否可能存在延期及工程費用的增加等相關(guān)重要信息，不要說媒體和公眾并不清楚，甚至連政府相關(guān)方都被蒙在鼓里。比如運輸及房屋局局長張炳良就回憶說，2013年11月20日，他和路政署開會后認為，基于當時的工程進度評估，高鐵通車時間很有可能會在2015年之后并打算向立法會報告相關(guān)情況。但11月21日，港鐵的行政總裁致電給他，強調(diào)所有工程仍有可能如期完成。港鐵“拍胸脯”保證能完成，致使張炳良“疑中留情”，最終沒有將延誤的可能性告知立法會和公眾。

　　也正因如此，有媒體甚至質(zhì)疑香港政府和港鐵在此事上是否存在合謀隱瞞，知情不報。因為早在一年前，便有傳聞指責港鐵大規(guī)模延誤和超支，但港鐵和政府都堅稱2015年可通車。此事件已令素來以公開透明著稱的香港政府陷入誠信危機。

　　更嚴格的同體和異體雙重監(jiān)督。即便對私人資本參與的PPP項目，也不能僅依靠政府或者其他公權(quán)力機關(guān)對項目實施監(jiān)督，因為PPP項目牽涉的資金量大，誰也無法確保本應作為監(jiān)督方的公權(quán)力機關(guān)一定不會與私人資本發(fā)生利益勾連而損害公共利益。所以，各國在推進PPP項目時都賦予了媒體和公眾監(jiān)督權(quán)。而對國有企業(yè)參與的PPP項目，基于國有企業(yè)與政府之間的特殊關(guān)系，人們對公權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督就更不會放心了，因為這種監(jiān)督只是權(quán)力對權(quán)力的同體監(jiān)督，即自己人對自己人的監(jiān)督，其中立性、客觀性和公正性都會受到質(zhì)疑，因此更需要媒體和公眾這些權(quán)利對權(quán)力的異體監(jiān)督。

　　而在香港高鐵項目中，其同體監(jiān)督不可說不全面，比如香港路政署一直承擔著“核實監(jiān)督者”的角色，通過委聘監(jiān)察及核證顧問，監(jiān)察港鐵工程進展情況，并跟進港鐵就個別主要工程合約的滯后提出的緩解措施和追回進度措施。另外，每6個月政府還需向立法會鐵路事宜小組委員會提交一份工程進度報告，包括施工進展、施工前的預備工作和協(xié)調(diào)事宜，以及高鐵項目所創(chuàng)造的就業(yè)機會。路政署與監(jiān)察和核證顧問還會采取多方面措施監(jiān)督工程進度，包括每月一次(每次三到五日)的工地視察；每月就各主要工程合約與港鐵施工團隊進行合約檢討會議。此外，路政署(由助理署長級人員帶領(lǐng))還要與港鐵公司的總經(jīng)理及團隊每月舉行項目統(tǒng)籌會議；路政署署長每月主持項目監(jiān)管委員會會議等。但這個看似完美的監(jiān)督體系最終卻未能避免工程一再延誤的結(jié)果，其根本原因恐怕就是這所有的監(jiān)督都是同體監(jiān)督，而缺乏媒體和公眾的異體監(jiān)督。正因為這是同體監(jiān)督，所謂“疑中留情”也就在所難免。而當權(quán)力的同體監(jiān)督“疑中留情”的時候，權(quán)利的異體監(jiān)督又沒有通暢的渠道，建設(shè)過程是否嚴格按協(xié)議推進就只能更多地依靠承建者的自覺，那么建設(shè)過程中的狀況頻出也就無法避免了?！?/p>