社會(huì)組織參與矛盾糾紛調(diào)解只是我國(guó)社會(huì)矛盾調(diào)處體系的一個(gè)方面，每一種調(diào)解機(jī)制都有其擅長(zhǎng)領(lǐng)域和活動(dòng)邊界，片面擴(kuò)大其適用范圍可能會(huì)適得其反。社會(huì)性調(diào)解在調(diào)處經(jīng)濟(jì)性或?qū)I(yè)性民事糾紛方面具有比較優(yōu)勢(shì)，但在調(diào)處官民糾紛方面效果并不理想。此外，社會(huì)組織在參與矛盾糾紛調(diào)處過(guò)程中，也可能會(huì)出現(xiàn)所謂“志愿失靈”問(wèn)題，因此還需在有效監(jiān)管方面更好發(fā)揮政府作用。

　　以行政調(diào)解為主線的社會(huì)矛盾糾紛“大調(diào)解”機(jī)制，在整合調(diào)解力量和配置調(diào)解資源方面具有比較優(yōu)勢(shì)，但也容易導(dǎo)致政府活動(dòng)“越界”、政府負(fù)載過(guò)重，以及人民調(diào)解發(fā)展動(dòng)力不足等問(wèn)題。對(duì)此，一些學(xué)者建議成立社會(huì)性調(diào)解機(jī)構(gòu)，發(fā)揮社會(huì)組織在矛盾糾紛調(diào)處中的補(bǔ)充與協(xié)同作用。相比政府機(jī)構(gòu)，社會(huì)組織具有貼近民眾、專(zhuān)業(yè)水平高、反應(yīng)迅速和運(yùn)轉(zhuǎn)靈活等優(yōu)勢(shì)，社會(huì)組織參與矛盾糾紛調(diào)處能夠緩解政府壓力，提升“大調(diào)解”體系的運(yùn)轉(zhuǎn)效率，但同時(shí)也應(yīng)認(rèn)識(shí)到，這一調(diào)解機(jī)制的常態(tài)化運(yùn)作還需克服不少阻礙。

　　觀念阻礙。在公民認(rèn)知層面，我國(guó)民眾還存在根深蒂固的“政府依賴(lài)心理”，認(rèn)為只有政府才是解決矛盾糾紛的“靠譜”方式，因此對(duì)社會(huì)組織參與矛盾糾紛調(diào)處存在一定程度的不信任?，F(xiàn)實(shí)中存在的“信訪不信法”“有事找政府”等現(xiàn)象就是這一心理的體現(xiàn)。有些民眾把社會(huì)組織等同為某些特殊利益集團(tuán)，認(rèn)為其與當(dāng)事方具有利益關(guān)聯(lián)，無(wú)法做到客觀公正。還有人把社會(huì)組織參與矛盾調(diào)解視為政府推諉責(zé)任的表現(xiàn)，從內(nèi)心加以排斥。在政府認(rèn)知層面，政府對(duì)于社會(huì)組織參與社會(huì)治理不夠。更多時(shí)候，一些政府管理人員對(duì)社會(huì)組織參與矛盾調(diào)處心存疑慮，擔(dān)心其發(fā)展壯大會(huì)削弱政府權(quán)威的社會(huì)基礎(chǔ)，同時(shí)對(duì)其能力和發(fā)展前景缺乏足夠信心，因而不敢放手讓渡管理和服務(wù)空間，導(dǎo)致社會(huì)組織難有作為。

　　體制阻礙。由于我國(guó)矛盾調(diào)解的法律法規(guī)尚不完善，社會(huì)性調(diào)解組織的登記備案、職能定位、調(diào)解協(xié)議的效力等均缺乏明確法律規(guī)定。社會(huì)性調(diào)解組織究竟該到哪一個(gè)部門(mén)審批?不少地方的行業(yè)協(xié)會(huì)在籌備成立調(diào)解組織時(shí)都面臨這樣的困惑。這些基于行業(yè)協(xié)會(huì)而成立的調(diào)解組織，在組織形態(tài)上屬于社會(huì)組織，在功能作用上帶有人民調(diào)解的色彩，在體系構(gòu)成上又是“大調(diào)解”體系的一個(gè)組成部分，因此其登記管理往往涉及民政、司法、政法委等諸多黨政部門(mén)，這實(shí)際上給社會(huì)組織參與矛盾調(diào)處帶來(lái)了進(jìn)入阻礙，無(wú)形中提高了社會(huì)調(diào)解的“門(mén)檻”。由此，也引發(fā)了社會(huì)性調(diào)解組織的職能界定不清問(wèn)題。廣義上的社會(huì)性調(diào)解包括傳統(tǒng)人民調(diào)解同時(shí)又不限于人民調(diào)解，比如有些營(yíng)利性的商會(huì)調(diào)解，嚴(yán)格上說(shuō)就不屬于人民調(diào)解的范疇，但這些社會(huì)性調(diào)解組織應(yīng)當(dāng)如何定位，其調(diào)解范疇是什么，其與人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解乃至整個(gè)“大調(diào)解”體系之間又有何關(guān)聯(lián)等問(wèn)題，同樣缺乏明確的法律規(guī)定。職能界定不清又直接帶來(lái)調(diào)解主體責(zé)任歸屬不清問(wèn)題，以至出現(xiàn)“多頭調(diào)解”甚至“有責(zé)任、無(wú)主體”的局面。此外，由于缺乏法治保障，社會(huì)組織參與矛盾糾紛調(diào)處所形成的調(diào)解協(xié)議并不具有法律效力，有些調(diào)解協(xié)議在需要執(zhí)行時(shí)，往往因?yàn)楫?dāng)事人反悔變成廢紙一紙，調(diào)解效力受到極大削弱。

　　資源阻礙。主要表現(xiàn)為經(jīng)費(fèi)來(lái)源受限。帶有行業(yè)協(xié)會(huì)性質(zhì)的社會(huì)性調(diào)解多采用收費(fèi)形式，即根據(jù)調(diào)解案件的復(fù)雜程度、涉及金額以及調(diào)解結(jié)果等確定調(diào)解費(fèi)用數(shù)額。此類(lèi)調(diào)解主要涉及公益性較弱的私人或私人組織案件，因此市場(chǎng)化色彩較濃。其他一些社會(huì)性調(diào)解多帶有人民調(diào)解或仲裁調(diào)解的性質(zhì)，調(diào)解事項(xiàng)具有較強(qiáng)的公益性，其提供的調(diào)解服務(wù)基本上是免費(fèi)的。這些非市場(chǎng)性社會(huì)調(diào)解的資金來(lái)源主要有三個(gè)方面，即政府補(bǔ)貼、政府購(gòu)買(mǎi)、組織自籌。由于受到經(jīng)費(fèi)來(lái)源不足的影響，社會(huì)性調(diào)解組織在辦公環(huán)境優(yōu)化、專(zhuān)業(yè)調(diào)解人才引進(jìn)、技術(shù)手段創(chuàng)新等方面受到嚴(yán)重制約，加之其他體制內(nèi)資源支持不足，調(diào)解能力難以得到大幅度提升。

　　為更好發(fā)揮社會(huì)組織的調(diào)解職能，實(shí)現(xiàn)社會(huì)矛盾糾紛調(diào)解的整體合力，需要對(duì)上述阻礙加以破除。政府層面，首先，應(yīng)改變思維，樹(shù)立多元治理理念，同時(shí)創(chuàng)設(shè)制度環(huán)境，為公民和社會(huì)組織參與矛盾糾紛調(diào)處提供有利外部條件。政府還應(yīng)通過(guò)輿論引導(dǎo)、正面宣傳等助推社會(huì)組織形象提升，以此消解社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)組織參與矛盾調(diào)處的模糊認(rèn)識(shí)。其次，完善立法。一是完善社會(huì)組織管理法律法規(guī)。當(dāng)前我國(guó)對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管主要依靠三個(gè)條例，即《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》。上述三個(gè)條例均為行政法規(guī)而非嚴(yán)格意義上的法律，因此有必要出臺(tái)一部社會(huì)組織法，對(duì)社會(huì)組織主體地位、登記管理、組織運(yùn)行等事項(xiàng)作出明確規(guī)定。二是完善矛盾糾紛調(diào)解法律體系?？煽紤]以《人民調(diào)解法》《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》《民事訴訟法》等現(xiàn)有法律為基礎(chǔ)，整合各種法規(guī)資源，出臺(tái)一部全國(guó)性的調(diào)解法，用以明確和規(guī)范不同調(diào)解機(jī)制的內(nèi)涵范疇、職能定位、程序內(nèi)容、協(xié)議效力以及各機(jī)制之間的協(xié)調(diào)對(duì)接等問(wèn)題。三是提供政策便利和資源支持。依據(jù)社會(huì)組織調(diào)處事務(wù)的公益性程度，確定不同的資金支持模式。對(duì)公益性較強(qiáng)的社會(huì)性調(diào)解給予政府補(bǔ)貼或進(jìn)行政府購(gòu)買(mǎi)，在市場(chǎng)化程度較高的調(diào)解領(lǐng)域發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用，如除了付費(fèi)制以外，還可引入責(zé)任保險(xiǎn)制度等。此外，政府還應(yīng)在辦公場(chǎng)所、人員培訓(xùn)、輿情信息收集與處理等諸多方面為社會(huì)組織參與矛盾調(diào)處提供更多支持，以此緩解社會(huì)性調(diào)解的資源不足問(wèn)題。社會(huì)組織自身層面，則應(yīng)不斷增強(qiáng)使命感與責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)自律和行業(yè)互律，積極樹(shù)立良好社會(huì)形象。同時(shí)強(qiáng)化組織管理和人員培訓(xùn)，提升矛盾調(diào)處的專(zhuān)業(yè)水平。需要指出的是，社會(huì)組織參與矛盾糾紛調(diào)解只是我國(guó)社會(huì)矛盾調(diào)處體系的一個(gè)方面，每一種調(diào)解機(jī)制都有其擅長(zhǎng)領(lǐng)域和活動(dòng)邊界，片面擴(kuò)大其適用范圍可能會(huì)適得其反。社會(huì)性調(diào)解在調(diào)處經(jīng)濟(jì)性或?qū)I(yè)性民事糾紛方面具有比較優(yōu)勢(shì)，但在調(diào)處官民糾紛方面效果并不理想。此外，社會(huì)組織在參與矛盾糾紛調(diào)處過(guò)程中，也可能會(huì)出現(xiàn)所謂“志愿失靈”問(wèn)題，因此還需在有效監(jiān)管方面更好發(fā)揮政府作用。■