這個意義上，基層治理的主要目標或第一重境界就是為城鄉(xiāng)基層群眾提供高質(zhì)量服務(wù)，基層組織要“一切為了群眾”。如果基層組織沒有為基層群眾提供高質(zhì)量服務(wù)，不能解決基層群體遇到的各種困難，基層治理就一定是失敗的。
基層治理的第二重境界是提高基層治理能力，而不只是為基層群眾提供服務(wù)?；鶎又卫砟芰μ岣吡耍瑸榛鶎尤罕娞峁┑母哔|(zhì)量服務(wù)才可以持續(xù)。
因此，評價基層治理的重點就不能僅限于基層組織提供服務(wù)的好壞，而且要考察基層治理能力的高低。為群眾服務(wù)的過程中應(yīng)當同時提高為群眾服務(wù)的能力，否則為群眾服務(wù)就不可持續(xù)。
以此來考察當前城鄉(xiāng)基層治理就會發(fā)現(xiàn)，雖然有越來越多資源下鄉(xiāng)了，越來越多服務(wù)惠民便民了，這些下鄉(xiāng)資源和惠民便民服務(wù)卻沒有提高基層治理能力，尤其是沒有提高基層組織的治理能力和服務(wù)能力?；鶎又卫碇匦姆旁跒槿罕姺?wù)上面，相對忽視了提高基層治理的服務(wù)能力。比較典型的是，城鄉(xiāng)基層社區(qū)通過花錢買服務(wù)，請社工組織來為社區(qū)提供服務(wù)，服務(wù)結(jié)束了，社工組織離開了，社區(qū)治理能力卻沒有任何提高。甚至正是因為花錢買服務(wù)，社區(qū)工作人員不直接為居民提供服務(wù)，從而減少了與居民打交道和相互熟悉的機會。在城市社區(qū)，熟悉本身就是一種治理資源，且正是在直接解決居民困難、接觸群眾過程中提高了社區(qū)干部的工作能力。在村莊，國家為農(nóng)民提供越來越多轉(zhuǎn)移支付服務(wù)民生，村莊中對利益敏感的群體爭奪國家資源，并且他們很可能成功，結(jié)果就是，國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源很多，村莊以“釘子戶”為代表的邊緣群體“崛起”，其他村民的不滿情緒很大。資源下鄉(xiāng)有時不僅沒有提高基層治理能力，反而讓基層群眾產(chǎn)生了等靠要的依賴思想。
由此看來，當前基層治理過于偏重為群眾服務(wù)，較為忽視提高基層組織能力和提高基層治理能力。只有在為城鄉(xiāng)基層群眾提供服務(wù)的過程中提高基層組織能力，只有當國家資源下鄉(xiāng)的同時提高基層治理能力，這樣的基層治理才能算是成功的。只注重為群眾服務(wù)，不注重通過什么方式服務(wù)，就可能事倍功半甚至好心辦壞事。
基層治理的第三重境界則是組織群眾自治?；鶎邮聞?wù)與居民切身利益密切相關(guān)，基層治理中的各種瑣碎事務(wù)需要由居民群眾自己來解決。清官難斷家務(wù)事，基層治理中的大量家務(wù)事只有讓基層群眾自己來斷，才最有效果。“一切依靠群眾”尤其適合于當前中國城鄉(xiāng)基層治理，只有將基層群眾動員起來，讓基層群眾自己動手建設(shè)美好生活，基層才能實現(xiàn)真正的善治。
依靠群眾，將基層群眾組織起來，也不是一件簡單的事情。比如，城市小區(qū)業(yè)主委員會是業(yè)主的自治組織，很重要。不過，在城市小區(qū)陌生人社會，業(yè)主很容易被極少數(shù)惡人所代表，業(yè)委會成員也就很容易變成當前公認的社區(qū)治理“毒瘤”。再比如，社區(qū)自治不能變成以鄰為壑的鄰避效應(yīng)的工具。
無論如何，基層治理的第三重境界是最高境界。不動員群眾，不組織群眾，不依靠群眾，基層治理肯定是做不好的。
(作者為武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任)
