3月7日，一位地方財政部門人士向經(jīng)濟觀察網(wǎng)透露其財政現(xiàn)在面臨的困難：“2月份稅收只有幾千萬，下降了50%，地方留成一半，只有2000多萬，包括公務員和其他相關事業(yè)編在內(nèi)，財政需“供養(yǎng)”人群的工資、社保、養(yǎng)老醫(yī)療等一共需要2個億，再加上保障民生，加起來要3個億。”

　　“日子很難過”，上述地方財政部門人士表示，以前本來就不夠，靠拆解可以勉強度過，但現(xiàn)在稅收下降太快，拆借也無法應對，為了解決“三保”，只能將其他資金先挪用做“三保”。

　　“三保”，即地方財政?；久裆?、保工資、保運轉。據(jù)上述地方財政人士了解，這并不是個例。

　　高層已經(jīng)看到地方財政“三保”的困難，3月3日，國務院常務會議指出，支持基層政府?；久裆?、保工資、保運轉。3月4日，財政部網(wǎng)站公布了《關于有效應對新冠肺炎疫情影響切實加強地方財政“三保”工作的通知》(以下簡稱通知)，通知共六條，分別是壓實“三保”保障責任，階段性提高地方財政資金留用比例，加快下達轉移支付預算，強化地方庫款運行監(jiān)測督導，切實加大財政支出結構調(diào)整力度，進一步大力壓減一般性支出。

　　但是，上述地方財政人士對經(jīng)濟觀察網(wǎng)表示，提高財政資金留用比例帶來的暫時性收入相對于支出來說是“杯水車薪”。

　　中國財政學會副秘書馮俏彬推測，“三保”的費用，從上到下高度重視，財力是到位的，有些地方政府迫于無奈，將此塊資金挪用，堵其他窟窿了。

　　在馮俏彬看來，目前需要推動財稅體制的進一步改革，特別是事權與支出責任的改革。

　　向省里求援

　　在上述地方財政人士在想辦法東挪西騰的來滿足“三保”支出之時，另一個地級市下面的幾個縣已經(jīng)開始向省里求援了。

　　“2月收入下滑了20%，預計三月稅收會下滑的更厲害，現(xiàn)金流不夠，所以幾個縣已經(jīng)打報告到省財政，請求調(diào)劑。其實去年到省里開會，省里財政部門也表示沒有余糧了，但是將來中央和省里都要繼續(xù)加強統(tǒng)籌了，哪里出現(xiàn)問題調(diào)劑到哪里，”一位地級市財政部門人士表示。

　　讓該地級市財政部門人士沒想到的是，下屬各縣這么快就需要調(diào)劑了，幾個縣的調(diào)劑報告已經(jīng)通過市里上報省里，現(xiàn)在省里還沒答復。

　　就在幾天前，財政部副部長許宏才3月5日在國務院聯(lián)防聯(lián)控機制舉辦的新聞發(fā)布會中表示，從現(xiàn)在的情況來看，預算的安排是能夠滿足“三保”需求的，地方的“三保”不會出現(xiàn)大的問題。目前為止，沒有出現(xiàn)發(fā)工資存在困難的情況。

　　一位東北地方財政人士表示，保工資和運轉問題不大，因為其所在的縣人少，基本民生勉勉強強，其他民生類要往后排了，縣里公務員不多，但財政供養(yǎng)總人員就多了。

　　3月6日，一位金融機構人士告訴記者，過去的幾年地方政府一直以來就有“三保”的問題。據(jù)他分析，有兩個特點：一是主要發(fā)生在中西部地區(qū)的區(qū)縣或東部的開發(fā)區(qū)，這些地方的財政統(tǒng)籌能力相對較弱;二是集中在個別時點。比如春節(jié)前，要集中精力應對農(nóng)民工工資問題，就會緩發(fā)(不是停發(fā))1個月，但最多不超過2個月，相當于財政拿工資去過橋用了;再比如某個重大基建項目需要政府出資，政府也可能拿工資來過橋。當然，表現(xiàn)形式不一定是直接緩發(fā)，也可能是強制或引導著要求買基建相關的理財產(chǎn)品。

　　該金融機構人士一直從事與地方政府投融資相關的業(yè)務，對于地方財政有較深的了解——他從事的業(yè)務需要財政來兜底或者償還。

　　該金融機構人士認為，相比前幾年的財政緊張，2019年的緊張就有些不一樣了，由于房地產(chǎn)不景氣，棚改熄火，土地出讓金收入大幅下滑，再加上國際貿(mào)易環(huán)境變化，加工類的外向型產(chǎn)業(yè)轉移去東南亞或者倒閉，多重因素疊加，使得有很多區(qū)縣級政府已經(jīng)發(fā)不起工資了。但很多地方依然有變通方案：一是省內(nèi)調(diào)劑，就是各個地方政府之間互相拆借。二是銀行代付，找銀行幫忙墊款，等有錢了再還銀行。

　　但是，這種銀行代付的模式在2019年被財政部國庫司叫停了。2019年年底，財政部下發(fā)了《關于切實加強地方預算執(zhí)行和財政資金安全管理有關事宜的通知》。明確提出各地財政部門不得違規(guī)要求代理銀行延期清算并長期墊付資金。

　　為了緩解地方財政“三保”的壓力，中央通過階段性提高地方財政資金留用比例的方式“暫時”借給地方政府1100億渡過難關的。

　　3月3日，國務院常務會議確定了階段性提高地方財政資金留用比例。3月1日到6月底，在已核定的各省份當年留用比例基礎上統(tǒng)一提高5個百分點。測算下來，4個月地方將新增留用資金約1100億元，實際上是增加了地方留用的現(xiàn)金流，有利于地方財政資金周轉。

　　地方財力緊缺縮影

　　“三保”問題只是近年來地方財力越來越緊張的一個縮影。

　　多位地方財政人士向經(jīng)濟觀察網(wǎng)反映，疫情的到來，只是加劇了財力的緊張，其實這些年地方財力整體趨勢就是緊張的。

　　其中一位地方財政人士告訴經(jīng)濟觀察網(wǎng)，其所在縣在去年就通過省里調(diào)劑了幾個億資金，否則無法覆蓋基本開支，調(diào)劑意思就是從省里借錢，掛賬。

　　在過去的數(shù)年中，財政收入的增幅在大幅回落，包括北京、上海這些財政狀況比較良好的地區(qū)。在剛剛過去的2019年，北京市一般公共預算收入5817.1億元，增長0.5%，2019年，上海地方一般公共預算收入7165.1億元，比2018年增長0.8%。而2018年北京一般公共預算收入增幅為6.5%，上海增長為7%。

　　上述地方財政人士告訴記者，相比中央和省里，縣市更加緊張，因為稅收分成，中央與省里分，省內(nèi)、縣市區(qū)三級再繼續(xù)分，到縣里的就比較少了。

　　華東某地財政人士對記者表示，他進財政系統(tǒng)十余年，每年的財力都非常緊張，去年可用財力20多億，發(fā)完工資之類的后，可用只剩3億元。今年情況更為嚴重，近期剛通知，其所在地2019年的目標獎暫緩發(fā)放。

　　如果地方政府沒有新的稅源，沒有新的增長點，財力只會越來越弱。據(jù)上述金融機構人士了解，現(xiàn)在不少地方政府到處都缺錢。不僅工資，任何可以調(diào)配的資金，都拿來應急了，還用本應該向地方債務平臺償還的資金來充當新開項目的資本金。

　　上述金融機構人士表示，“三保”乃至地方財力保障出現(xiàn)問題，是因為目前開源困難，節(jié)流也困難。首先企業(yè)稅收減少，其次土地出讓金減少。而在收入減少的背景下，支出卻是剛性的，難以減少。此外，項目不能爛尾但很多融資路徑受限制，只能用本地收入維持;嚴查隱性債務，非標很難展期，尤其是集合理財產(chǎn)品，只能剛兌，地方財力被嚴重“抽血”。

　　山東大學財政系主任李華在營改增開始之時做過測算，她告訴經(jīng)濟觀察網(wǎng)，營改增帶來的一個問題就是地方收入其實是減少了，營改增之前增值稅中央與地方是75%與25%分成，營業(yè)稅全部歸地方。比如，增值稅100元，營業(yè)稅100元，地方以前是拿到125元(營業(yè)稅100元+增值稅25元)，營改增后，增值稅地方與中央改成五五分成，總計地方只能拿到100元了，減少了五分之一。

　　營改增即營業(yè)稅改征增值稅，2012年試點，2016年完成，完成后，地方收入的第一大稅種營業(yè)稅取消。

　　一位了解財稅制度改革的人士對經(jīng)濟觀察網(wǎng)表示，改革推進時，算收入賬大體上是平衡的，可能有些地方賺便宜了，有些地方虧了。比如營改增，有利于實體經(jīng)濟發(fā)展，但是以城區(qū)服務業(yè)為主的地方財政損失會比較大。

　　理順中央與地方的財權、事權

　　在多位研究者看來，要改變目前地方財力的緊張，需要進一步推動財稅體制的改革。如同1994年的分稅制，重新定義了中央和地方財政的關系，改變了分稅制前中央財政孱弱的局面。

　　從2014年啟動的新一輪財稅改革開始，改革已經(jīng)進入深水區(qū)，而每一項幾乎都與中央與地方的財政體制相關，無論是稅收分配問題還是地方債務管理問題，又或者對地方政府投融資體系的重造。

　　多為專家認為，財力的改革需要事權與支出責任改革的到位。換言之，也就是要明白地方政府該做什么事情?要花多少錢?該解決什么問題?發(fā)展的問題還是保障的問題?“三保”則是其改革中一個環(huán)節(jié)，可以隨著整體改革而得到解決。

　　馮俏彬告訴經(jīng)濟觀察網(wǎng)，現(xiàn)在面臨的情況就是中央與地方財政體制改革不到位，事權與支出責任沒有界定，地方財權又很小。在樓繼偉任財政部部長期間，思路很明確，總體方向是增加中央政府事權，不是簡單給地方錢的問題。

　　馮俏彬表示：“要形成能被接受的改革方案，需要時間?；痉较蚴菙U大中央事權，給地方政府給自主權強一些的財權。”

　　2014年，時任財政部部長樓繼偉在接受新華社采訪時表示，政府間事權劃分是處理好中央和地方關系的重要制度安排。從理順中央和地方收入劃分看，保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定，是合理劃分中央和地方收入的前提，樓繼偉認為目前中國中央財政的集中程度并不高。

　　李華曾經(jīng)研究過國內(nèi)外中央與地方財政集中度的問題，她認為，中國中央財政的集中度確實不高，地方拿的很多，但是問題在于地方的支出更多。

　　2018年，李華在給地方政府講課的時候，表達了她的觀點，一些地方政府人士并不認同她的觀點，“若是地方政府拿的多了，為什么還這么困難?”

　　馮俏彬看來，中央現(xiàn)在給地方政府轉移支付的規(guī)模一直在增長，關鍵是從上到下給的錢，一般都是“戴帽子”的錢，有明確用途，看起來額度很大，但地方不能根據(jù)自身的情況將財力調(diào)劑使用。

　　馮俏彬表示對經(jīng)濟觀察網(wǎng)表示：“說到底，地方政府財政治理權越來越小。地方政府又承擔地方發(fā)展的無限責任，自主財力和無限責任事權之間的匹配度變小了。”

　　一位要求匿名的專家告訴記者，當經(jīng)濟形勢特別好的時候，改革更易推進，但現(xiàn)在財政收入逐漸下滑，增量逐漸減少，對于重塑中央和地方財政體制的需求更加旺盛。