國內(nèi)疫情已控制住了，開始打掃戰(zhàn)場。經(jīng)濟前所未有的幾乎停擺了一個多月，三月份逐步恢復(fù)，一季度仍會一定幅度的負增長。原來估計，二季度恢復(fù)正常增長，三四季度加一把勁，有可能大部甚至全部補上一季度的增長缺口。

　　但從近期情況看，美歐等國疫情進入加速上升階段，政府應(yīng)對由前期的寬松模式被迫轉(zhuǎn)為某種嚴控模式，經(jīng)濟部分或幾乎全部出現(xiàn)停擺。美歐二季度負增長已成定局，全球經(jīng)濟進入衰退，問題只是多大程度。資本市場大幅下跌后，是否引發(fā)金融危機乃至經(jīng)濟危機，還需要觀察，但可能性明顯上升。除發(fā)達國家外，發(fā)展中國家經(jīng)濟會不會出大的問題，也需要關(guān)注。

　　另一個不確定性是，在海外疫情應(yīng)對模式下，即使回落，恐怕難以像中國這樣短期內(nèi)清零，會不會出現(xiàn)一個長的尾部。若如此，疫情將會延續(xù)到下半年，甚至是跨年度的，對經(jīng)濟沖擊就不是短期的。

　　全球經(jīng)濟衰退對我國經(jīng)濟的影響不可低估。如果說疫情對經(jīng)濟的第一波沖擊是一季度的階段性停擺，第二波沖擊將會是此后兩三個季度的外貿(mào)大幅下滑，或許還有金融沖擊。這樣對大的增長格局需要重新評估。在全球經(jīng)濟深度衰退的背景下，中國經(jīng)濟能夠穩(wěn)住，保持一個適度的正增長，就是很大的勝利。

　　這次疫情引起的經(jīng)濟下滑與以往由于經(jīng)濟內(nèi)部出問題導(dǎo)致的下滑明顯不同，短期經(jīng)濟政策要對癥下藥，集中于“恢復(fù)”、“救助”“避險”。

　　“恢復(fù)”就是把被疫情打斷了的產(chǎn)業(yè)循環(huán)和經(jīng)濟秩序恢復(fù)起來。近期復(fù)工復(fù)產(chǎn)中的困難，有人說是需求問題，有人說是供給問題，其實兩邊都有問題，因為循環(huán)鏈條給打斷了。“救助”是幫助那些處境艱難、甚至日子過不下去的企業(yè)和個人，重點是中小企業(yè)和低收入人群。這也是恢復(fù)經(jīng)濟秩序的一個部分。“避險”就是防控經(jīng)濟中已有結(jié)構(gòu)性矛盾可能引起的風(fēng)險，防止老矛盾引出新問題。

　　當(dāng)務(wù)之急是盡快恢復(fù)正常產(chǎn)業(yè)循環(huán)和經(jīng)濟秩序，重點是使受沖擊最大的服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)起來。對疫情已不是當(dāng)初的未知狀態(tài)，應(yīng)能說“可防可控”了。重點放在防止外部輸入上，即便出現(xiàn)個別病例，應(yīng)完全有能力控制。要防止把過度防控等同于政治正確的傾向。

　　貨幣政策應(yīng)注重兩個目標(biāo)，一是經(jīng)濟運行保持充足的流動性;二是適度降低融資成本。近期央行已經(jīng)采取諸多有效措施，下一步還有較大政策空間。這一點與西方國家有很大不同。財政政策應(yīng)致力于紓困，通過減免稅費降低中小企業(yè)的固定成本，對疫情沖擊大的群體、低收入群體，特別是無工作即無收入的人群，可以采取直接發(fā)放貨幣補貼的方式。

　　以往遇到經(jīng)濟下滑，習(xí)慣的做法是政府拿錢搞基建，以提振需求，但這種傳統(tǒng)刺激辦法對上面提到的“恢復(fù)”“救助”針對性不強，而且通過增加負債搞基建項目，還會加大地方政府已有的債務(wù)風(fēng)險，并非“避險”。

　　二、新基建前程遠大，但要遵循市場規(guī)律和產(chǎn)業(yè)規(guī)律

　　近期熱炒的“新基建”，與中央原有的提法已大幅擴容。要防止把新基建當(dāng)個筐，什么都往里裝。

　　新基建的內(nèi)容，有關(guān)媒體列了七項。城市軌道交通、特高壓其實是搞了多年的老基建了。城市軌道交通，也通常說的地鐵，改革開放前就有了。前幾年有的地方軌道交通項目被國家叫停，原因是超出實際需求且負債過高;特高壓優(yōu)缺點都較明顯，此前也有不小爭議。把這兩項算進去，確實勉強了。5G和充電樁很有前景，但要與服務(wù)對象的增長相適應(yīng)。5G應(yīng)用已經(jīng)起步，但深度使用需要垂直領(lǐng)域應(yīng)用場景的逐步拓展，這一點華為的任正非先生有清醒認識，說的很到位。充電樁所服務(wù)的電動汽車面臨著補貼退坡，當(dāng)下正處在一個發(fā)展的瓶頸期。至于數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等，都屬于信息產(chǎn)業(yè)或其中某個細分領(lǐng)域多少具有平臺特性的部分，貼一個“基礎(chǔ)設(shè)施”的標(biāo)簽未嘗不可，正是在這個意義上可稱其為數(shù)字基建。

　　重要的是，一定明確作為新基建主體的數(shù)字基建與“鐵公機”類的老基建在技術(shù)屬性、投資方式和運行機制上的明顯區(qū)別。

　　首先，數(shù)字基建基本上(如果不是全部的話)不是公共產(chǎn)品，是企業(yè)經(jīng)營的商品(或經(jīng)濟學(xué)所說的私人產(chǎn)品)，而老基建大部分屬于公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品;

　　其次，相應(yīng)地，主要由企業(yè)投資而非政府投資建設(shè)。企業(yè)投資就會有硬的預(yù)算約束，要講究投資回報;

　　再次，也是非常重要但很少被提及的一條， 新基建大都是成長中新技術(shù)，技術(shù)路線和市場前景不確定強，投資風(fēng)險更大。一旦選擇失誤，大量投資就可能打了水漂，所以較多采取風(fēng)險投資方式。政府最好不要直接插手，交給企業(yè)和市場選擇才是明智之舉。相比之下，老基建雖然也有低效率問題，但通常確定性強，比如從市區(qū)到機場，修一條高速路不會錯到哪里去的。

　　把這些問題說清楚了，政府在此過程中應(yīng)該做什么也就清楚了。新基建前程遠大，真心要把新基建搞好，首先要給其營造一個正常的發(fā)展環(huán)境，主要是企業(yè)自主決策，市場起決定性作用;政府不直接干預(yù)，不添亂，多包容，重點促進和維護公平競爭，提高監(jiān)管水平，提供有效信息服務(wù)，提升相關(guān)人力資本。

　　以數(shù)字基建為主的新基建，本質(zhì)上屬于新技術(shù)驅(qū)動的新產(chǎn)業(yè)，發(fā)展快一點還是慢一點，要遵循市場規(guī)律和產(chǎn)業(yè)規(guī)律，不大適合作為短期刺激政策工具;要防止一哄而起，“運動式增長”，留下一堆無效投資和爛尾工程;也不需要受到某種產(chǎn)業(yè)政策的照顧，拿補貼、吃偏飯，搞出新的不公平競爭;少一些概念炒作，多一些專業(yè)深度研究，即使資本市場需要概念，也應(yīng)遵守客觀、專業(yè)、審慎原則，否則投資者是會受到傷害的。這方面以往的教訓(xùn)太多了，如能有所汲取，將有助于把新基建這件好事辦好，在高質(zhì)量時代有所進步。

　　三、著眼點、立足點要從刺激政策轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)性潛能

　　經(jīng)濟遇到困難就想到用刺激政策，除此之外，還有沒有更合理且管用的辦法?觀察和解決問題的思路要有一個調(diào)整。

　　改革開放以來，中國經(jīng)濟經(jīng)歷了30多年10%左右的高速增長，過去十年進入增長階段轉(zhuǎn)換期，到2019年為止，增速還在6%以上;逐步轉(zhuǎn)入中速增長平臺后，今后十年，仍有可能保持5%-6%或5%左右的增速。這樣的增速明顯高于美歐日等發(fā)達經(jīng)濟體。前段時間討論中國經(jīng)濟增速，一種觀點主張通過大力度刺激政策“保六”。如果中國遠高于發(fā)達經(jīng)濟體的增速靠的刺激政策，那么發(fā)達經(jīng)濟體這些年空前寬松的宏觀政策至少也應(yīng)該將其增速搞到6%以上。我曾經(jīng)用一個例子說明宏觀政策的作用，假定宏觀經(jīng)濟如同一個水深2米的泳池，水面會出現(xiàn)波動，宏觀政策可以使這種波動減小，但水深由2米變成1.5米或1米，或者反過來，由1米升到1.5米或2米，宏觀政策是無能為力的，而要靠結(jié)構(gòu)性潛能。

　　中國經(jīng)濟遠高于發(fā)達經(jīng)濟體的增速，主要靠的是結(jié)構(gòu)性潛能。這種結(jié)構(gòu)性潛能，就是經(jīng)濟學(xué)上所說的后發(fā)優(yōu)勢，通俗地說，是作為一個后發(fā)經(jīng)濟體，在技術(shù)進步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費結(jié)構(gòu)升級、城市化進程等方面的發(fā)展?jié)撃?。在中國高速增長期的相當(dāng)長時期內(nèi)，高增長靠的是高投資，而高投資主要由基建、房地產(chǎn)、出口等驅(qū)動。經(jīng)濟由高速轉(zhuǎn)到中速，這些結(jié)構(gòu)性潛能逐步減弱。轉(zhuǎn)入中速增長期后，需要有新的結(jié)構(gòu)性潛能替代，這就是我們通常說的增長動能轉(zhuǎn)換。

　　發(fā)達經(jīng)濟體增長對宏觀刺激政策有更多依賴，因為它們的結(jié)構(gòu)性潛能已經(jīng)很少了，增長主要靠更新性需求拉動，如房子破了，需要翻修;汽車老了，換個新的，等等，靠邊際更新維持經(jīng)濟增長。美國在發(fā)達經(jīng)濟體中增速相對高一些，一是有創(chuàng)新，大部分創(chuàng)新首先出現(xiàn)的美國;二是過去一些年有移民，帶來了更多的需求和低成本供給。如果中國某個時候不得不主要依賴刺激政策維持增長，應(yīng)該是已經(jīng)進入低速增長期了。

　　所以，對現(xiàn)階段的中國經(jīng)濟，不論是短期內(nèi)應(yīng)對疫情沖擊穩(wěn)增長，還是未來一個時期保持中速增長，著眼點、立足點都應(yīng)轉(zhuǎn)到結(jié)構(gòu)性潛能。我們還有結(jié)構(gòu)性潛能可用，還沒有到山窮水盡、不得不主要依賴刺激政策的地步。任何時候都會有宏觀經(jīng)濟政策，但在促進增長意義上，這類政策仍是短期和相對次要的，且應(yīng)與結(jié)構(gòu)性潛能相配合。平時都在講中國仍處在重要戰(zhàn)略機遇期，但一遇到問題還是盯住刺激政策，多少有點令人費解。正因為如此，調(diào)整觀察和解決問題思路是必要的。

　　四、建設(shè)都市圈是城市化發(fā)展到一定階段的必然選項

　　進入中速增長期后，結(jié)構(gòu)性潛能的內(nèi)容將發(fā)生很大變化。從空間角度看，今后五到十年，最大的結(jié)構(gòu)性潛能就是都市圈和城市群加快發(fā)展。

　　近幾年城市化進程的突出特點是人口特別是年輕人口向一線城市、幾大經(jīng)濟圈和內(nèi)地若干中心城市集聚，既包括農(nóng)村進城，更多地則是由其他城市轉(zhuǎn)向中心城市。農(nóng)村結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)和城市結(jié)構(gòu)都在經(jīng)歷著未曾有過的歷史性變遷。據(jù)有關(guān)研究，數(shù)萬個村莊正在消失，上百個城市人口減少，處在收縮狀態(tài)。

　　集聚效應(yīng)加強、生產(chǎn)率提升，是城市化進程的一幅畫面，另一幅畫面則是已有的大型超大型城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)性矛盾加劇，甚至到了不可持續(xù)的地步。

　　房價飆升，一些城市房價進入全球高房價前列。由于房價是城市的基礎(chǔ)價格，房價升高必然帶高城市運營成本，各類產(chǎn)業(yè)競爭力相應(yīng)受損。高房價吸收了大量社會購買力，脫實向虛的資源流向長期難以扭轉(zhuǎn)。

　　制造業(yè)和部分服務(wù)業(yè)由于成本壓力不得不從城市核心區(qū)退出，又面臨著既要降低成本，又不能遠離供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)的兩難選擇。有些企業(yè)開始調(diào)整產(chǎn)業(yè)配置，一個典型案例是華為的部分業(yè)務(wù)由深圳轉(zhuǎn)到東莞的松山湖，但大量企業(yè)未必有這樣好的機會和條件。

　　城市的老齡化加快，以北京為例，2019年60歲以上的老齡人口已達350萬人，為戶籍人口的四分之一。這部分人口基本上不需要早起晚歸上班了，很多人想到郊區(qū)找一個面積大一點、成本低一點、環(huán)境好一點的生活居所，但難以如愿。與此同時，大量年輕人在城市核心區(qū)買不起房，不得不到邊遠地區(qū)租房買房，每天上下班承受很大通勤壓力。

　　隨著城市核心區(qū)人口密度增加，除了高房價外，擁堵、污染、生活環(huán)境品質(zhì)下降等城市負外部性增加，居民的實際生活質(zhì)量感受與收入和消費水平的提高并不對應(yīng)。面對嚴重霧霾，人們提出這樣的問題：我們吃飽了、穿暖了，生活水平有了很大提高，為什么呼吸一口新鮮空氣反而難了。

　　中國的城市化率達到60%，還有大約20個百分點的上升空間。如果上述結(jié)構(gòu)性矛盾無法解決或有所緩解，作為集聚效率最高的大型超大型城市，對將要進城的農(nóng)村人口和其他城市人口，已經(jīng)騰不出多少空間了。事實上，近些年來這樣的空間正在被壓縮。

　　顯然，我們正面臨著持續(xù)推進城市化進程、提高全社會資源配置效率與既有城市結(jié)構(gòu)性矛盾之間的沖突。在這種沖突的夾縫中，加快建設(shè)都市圈是一個必然選項，準確地說，是一個逼出來的、不得不采取的選項。

　　從國際經(jīng)驗看，發(fā)達經(jīng)濟體在與中國目前相似階段，也出現(xiàn)了人口從城市核心區(qū)向郊區(qū)流動的態(tài)勢，帶動了大都市圈的逐步形成。有些地區(qū)，若干都市圈相互連接，進一步形成大經(jīng)濟區(qū)或城市群。

　　所謂都市圈，在空間形態(tài)上，簡單地說，就是在一小時通勤圈，或已有核心城市周邊50-70公里左右范圍內(nèi)(當(dāng)然，不同地理環(huán)境有較大彈性)，發(fā)展起一批小鎮(zhèn)或若干小城，相互連接后形成新的城市網(wǎng)絡(luò)體系。

　　從增長動能角度看，小鎮(zhèn)小城需要新建改建大量居民住宅、公共基礎(chǔ)設(shè)施，小鎮(zhèn)小城之間用軌道交通等連接，產(chǎn)業(yè)聚集的小鎮(zhèn)小城也要有制造業(yè)投資，這些都會形成可觀的需求增長空間。

　　產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將會在空間調(diào)整重組。對成本敏感的制造業(yè)和中低端服務(wù)業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)至都市圈的小鎮(zhèn)小城，在降低成本的同時，亦可繼續(xù)分享城市專業(yè)化分工體系的好處。高技術(shù)含量、高附加值的服務(wù)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)分布于城市核心區(qū)。由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)進入分化重組、市場份額和利潤向頭部企業(yè)集中的階段，都市圈的產(chǎn)業(yè)布局將有明顯地域?qū)I(yè)化、集中化特色，且集聚主要頭部企業(yè)，一哄而起、遍地開花的可能性不大。

　　人口就業(yè)居住結(jié)構(gòu)也得發(fā)生重要改變。城市核心區(qū)相當(dāng)數(shù)量已退出一線工作崗位的老齡化人口可轉(zhuǎn)至小鎮(zhèn)小城，并形成養(yǎng)老特色的新社區(qū)。由核心區(qū)轉(zhuǎn)到小鎮(zhèn)小城的部分產(chǎn)業(yè)帶走配套的就業(yè)人口。與此同時，都市圈的小鎮(zhèn)小城可吸收大量農(nóng)村進城和其他城市轉(zhuǎn)入的人口。

　　如果把都市圈發(fā)展僅僅理解為擴大需求、調(diào)整產(chǎn)業(yè)和人口布局，那就低估了其應(yīng)有的潛能和意義。在技術(shù)進步、綠色發(fā)展的大背景下，這一輪都市圈發(fā)展應(yīng)該也完全可以不重復(fù)發(fā)達國家的老路，而走出一條具有中國特色和時代特色的綠色發(fā)展新路。從城市規(guī)劃、能源、交通、建筑到各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展，都可以采用綠色發(fā)展的理念、技術(shù)、工藝、材料、設(shè)備、方法等，如無廢城市、海綿城市、分布式可再生能源、被動式建筑、新型空調(diào)等。在資金籌措上，采取綠色融資辦法。還可積極探索生態(tài)資本服務(wù)價值核算方法，使之可度量、可貨幣化、可交易，推動綠色發(fā)展由主要是政府提供的公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)向企業(yè)個人能夠日常進行的經(jīng)濟行為。

　　綠色發(fā)展要擺正人與自然的關(guān)系，以人為本。為了保護生態(tài)環(huán)境，劃出一些特殊區(qū)域和特殊紅線是必要的，但不意味著除此之外的其他區(qū)域特別是城市區(qū)域就可以放任不管了。城市是人們?nèi)粘Ｉa(chǎn)生活的地方，生態(tài)環(huán)境狀況對人們生活質(zhì)量更為直接密切的關(guān)系。國際上的有關(guān)成功案例表明，在城鎮(zhèn)居民住宅區(qū)，不僅社區(qū)范圍內(nèi)要增加植被，建筑物的表面、頂部、陽臺以至室內(nèi)，都可以不同方式綠化，形成新的生態(tài)和生物多樣性系統(tǒng)。目前城市核心區(qū)的一些居民尤其老齡人口有到都市圈小鎮(zhèn)小城居住的需求，一個重要意愿就是房前屋后種花種菜種草，與自然親密接觸，提高生活質(zhì)量。

　　還有一個大家很關(guān)心的問題：中國人是不是只能住高層建筑?在發(fā)達國家，一般在城市核心區(qū)有一些高層建筑，除此之外的其他城鎮(zhèn)，基本上是低層獨立住房，也就是我們說的“別墅”。中國為什么不能如此，通行的說法是中國人口多，人地關(guān)系緊張。然而，且不與中國全國相比，即使與東南沿海地區(qū)相比，日本人口密度也是高于我們的，但日本居民多數(shù)是獨立住房。進入OECD行列的歐洲國家，大多數(shù)人口密度不低于我國沿海地區(qū)，獨立住房是很普遍的。

　　一個基本邏輯是，城市化提高了居民居住用地效率，從全局看節(jié)約了土地。住在高層建筑還是住在低層獨立住房，生活質(zhì)量有相當(dāng)大差異。在都市圈小鎮(zhèn)小城建設(shè)中，如果能多建一些或基本上都建成低層獨立住房，可以明顯提高居民住房質(zhì)量，從節(jié)約用地角度也是可接受的。

　　概括地說，都市圈發(fā)展通過疏解核心城市的結(jié)構(gòu)性矛盾、擴展城市化空間，小分散、大集中，實現(xiàn)大城市超大城市的轉(zhuǎn)型升級。都市圈的發(fā)展，重點是那個“圈”的發(fā)展，通過“圈”與核心城區(qū)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和再平衡，提升城市發(fā)展的空間、質(zhì)量、效率和可持續(xù)性。具體說，有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，特別是制造業(yè)在降成本的基礎(chǔ)上提高專業(yè)化水平;有利于人口結(jié)構(gòu)調(diào)整，大幅度改善居住環(huán)境和生活品質(zhì);有利于職住平衡，減緩擁堵、污染和通勤壓力;有利于進城農(nóng)民工和其他外來人口改進居住條件，獲取應(yīng)有的基本公共服務(wù);有利于擴大投資和消費需求，提高已有產(chǎn)能利用率，形成重要的經(jīng)濟增長新動能;有利于帶動創(chuàng)新和綠色發(fā)展，促進生產(chǎn)生活轉(zhuǎn)向高質(zhì)量、可持續(xù)、有韌性的新發(fā)展方式。

　　五、都市圈建設(shè)需要在六個方面深化改革、調(diào)整政策

　　回到現(xiàn)實，都市圈建設(shè)面臨不少思想觀念、體制機制和政策方面的阻力與約束，這就是深化改革要解決的問題。

　　首先，加快大城市城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村土地制度改革。十八屆三中全會明確提出，農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有土地同價同權(quán)、同等入市，同時也要創(chuàng)造條件使宅基地流轉(zhuǎn)。近些年雖有探索，但進展不及預(yù)期。面對建設(shè)都市圈的緊迫需求，大城市周邊城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村土地制度改革不能再拖下去了。都市圈建設(shè)過程中，除特定公共用途要由國家征地外，一般應(yīng)通過集體土地直接入市滿足需求。

　　土地管理法已對集體建設(shè)用地入市開了口子。宅基地流轉(zhuǎn)目前仍限于集體組織內(nèi)部，而真正的需求是在外部。有觀點認為宅基地屬于集體財產(chǎn)，只能在集體組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)。依此邏輯，國家所有的土地也只能在國有機構(gòu)之間直接流轉(zhuǎn)，那還有什么個人住房交易和房地產(chǎn)市場。宅基地流轉(zhuǎn)過程中可能出現(xiàn)的問題完全可以有的放矢地加以解決，不能因為這些問題而回避這項改革。理論和實踐都證明，農(nóng)村集體土地進入市場才能真正保護農(nóng)民利益，因為不流轉(zhuǎn)不交易農(nóng)民利益是多少都搞不清楚。

　　由來已久的小產(chǎn)權(quán)房問題也無法再回避了。說小產(chǎn)權(quán)房不符合規(guī)劃，確實如此，本來就不允許蓋，當(dāng)然不可能有規(guī)劃。但需要問一個基本問題：農(nóng)民是否有在屬于自己的土地上蓋房子的權(quán)利?如果真正承認農(nóng)民對土地的集體所有權(quán)，這個問題并不難回答。改革初期的聯(lián)產(chǎn)承包制，就是把農(nóng)民在自己的土地上生產(chǎn)什么、如何生產(chǎn)的權(quán)利還給農(nóng)民。而現(xiàn)在面臨的問題，是能不能把農(nóng)民在自己的土地上是否蓋房子、如何蓋房子的權(quán)利還給農(nóng)民。把這些權(quán)利還給農(nóng)民了，并不意味著他們一定要蓋房子、一定要流轉(zhuǎn)宅基地，而是承認、保護他們的本應(yīng)有的選擇權(quán)。農(nóng)民蓋房子，也包括在國有土地上蓋房子，都要服從于國家建設(shè)規(guī)劃，這是另一個層面的問題。所謂的小產(chǎn)權(quán)房問題，首先是該給農(nóng)民的權(quán)利不給，疊加了不符合國家建設(shè)規(guī)劃，一個錯誤引出了另一個錯誤。解決這一問題，要從頭開始，正本清源，在農(nóng)村土地制度改革、建設(shè)都市圈的大框架下，應(yīng)給農(nóng)民的權(quán)利要給，應(yīng)繳的稅費要繳，不符合規(guī)劃的要糾正，把小產(chǎn)權(quán)房問題解決與都市圈小鎮(zhèn)小城住宅建設(shè)統(tǒng)籌推進。

　　第二，優(yōu)先完善都市圈農(nóng)村社會保障體系。對農(nóng)地入市、宅基地流轉(zhuǎn)，人們一個擔(dān)心是有的農(nóng)民會不會居無定所，影響穩(wěn)定。過去長時期內(nèi)，我們把農(nóng)村土地作為農(nóng)民安身立命的最后屏障，城里找不到工作了，還可以回到農(nóng)村。這在過去是有道理的。隨著市場經(jīng)濟的成熟和現(xiàn)代社會保障體系的發(fā)展，我們完全可以用現(xiàn)代社會保障體系替代農(nóng)村土地這種原始的、低效率的保障方式，把稀缺的土地資源解放出來，實現(xiàn)高效率的配置利用。農(nóng)地入市、宅基地流轉(zhuǎn)獲取的收入，應(yīng)優(yōu)先用于完善相應(yīng)地區(qū)農(nóng)村人口的社保體系，使他們與城里人一樣不再依賴于土地保障，在提高土地利用效率、增加收入的同時，由更為有效和穩(wěn)定的社會安全網(wǎng)托底。

　　第三，以強有力的制度政策措施防范以權(quán)謀私的腐敗行為。在城鄉(xiāng)結(jié)合部搞農(nóng)地入市、宅基地流轉(zhuǎn)，有些握有權(quán)力的干部會不會借機撈好處、搞腐敗，也是大家所擔(dān)心的。以往此類問題不僅存在，有些地方還相當(dāng)嚴重。近年來反腐敗力度加大，情況好轉(zhuǎn)，但制度建設(shè)、政策措施必須挺在前面?？蓪σ欢墑e的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在城鄉(xiāng)結(jié)合部的房屋交易行為實行嚴格審查制度，增強透明度和社會監(jiān)督。對相關(guān)腐敗案件從嚴懲處，并加強曝光，以起到警示作用。

　　第四，推動農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)的改革轉(zhuǎn)型。農(nóng)村集體土地的所有權(quán)歸集體組織，但這些年農(nóng)村基層組織治理能力不足，有些地方家族勢力過大，管理混亂，集體財產(chǎn)收入被裝進少數(shù)干部腰包的事例時有披露。此外，隨著由農(nóng)村轉(zhuǎn)為城市，傳統(tǒng)的農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)向城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型也勢在必行。所以，都市圈建設(shè)過程中，要加強相關(guān)農(nóng)村基層組織建設(shè)，遏制基層腐敗，完善鄉(xiāng)村基層民主選舉制度，認可并保障農(nóng)民的合法權(quán)益，提高透明度，加強監(jiān)督監(jiān)管，集體經(jīng)濟組織管理和行政管理職能也要適當(dāng)分開。這方面已有一些成功經(jīng)驗，可借鑒推廣。

　　第五，國土空間規(guī)劃形成機制也要改革、創(chuàng)新、完善。國家正在推動三規(guī)合一，很有必要，也提供了一個反思和改革的機會?？臻g規(guī)劃很重要，定下來就要執(zhí)行，要有權(quán)威性和強制力。然而，規(guī)劃也是人制定的，人的認識具有局限性，也會出錯，因此規(guī)劃的調(diào)整和糾錯機制不可缺少，這并不否定或削弱而是增強規(guī)劃的權(quán)威性。關(guān)鍵一點是，規(guī)劃不能無視而要尊重來自市場、社會和實踐的信息。比如，大城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部出現(xiàn)大量“違規(guī)”的城中村，以致達到法不治眾的程度，而這些城中村為眾多外來人口特別是農(nóng)民工提供了低成本居所，對城市發(fā)展、競爭力提升起到了非常重要的作用。到底是原有的規(guī)劃錯了還是如此之多的人民群眾的選擇錯了?又如，近些年為推動區(qū)域平衡發(fā)展，對人口流出的部分中西部地區(qū)分配較多建設(shè)用地指標(biāo)，利用率不高，有的開發(fā)區(qū)大量占有農(nóng)地，招不來幾個像樣企業(yè);而對人口流入、城市化潛力大的東南沿海地區(qū)，分配的建設(shè)用地指標(biāo)相對較少，導(dǎo)致有項目缺土地，推動地價房價上升。這樣的政策導(dǎo)向是否符合市場化、城市化發(fā)展規(guī)律，是否真正有利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，也需要反思并做出必要調(diào)整。

　　建設(shè)都市圈，應(yīng)在空間規(guī)劃的思路、機制和方法上做出必要調(diào)整和完善，有些地方可能需要重新規(guī)劃。近期國務(wù)院將部分土地使用審批權(quán)下放給省一級政府，其中試點永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國務(wù)院批準土地征收審批事項委托部分省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，這些試點省區(qū)均為都市圈發(fā)展?jié)摿Υ蟮牡貐^(qū)。此項重要改革將有利于地方政府從各自實際出發(fā)，集中利用土地資源，為都市圈建設(shè)提供有力支持。

　　第六，創(chuàng)新都市圈建設(shè)的體制機制政策。建設(shè)都市圈要立足于調(diào)動市場力量，充分發(fā)掘全社會消費、投資和創(chuàng)新的潛能。政府是作用也很重要，問題是如何以正確的方式發(fā)揮正確的作用。大城市政府通常人員素質(zhì)較高，組織協(xié)調(diào)能力較強，在建設(shè)都市圈過程中有很大創(chuàng)新空間。建議試行區(qū)帶鎮(zhèn)體制，即核心城市的一個區(qū)，帶都市圈若干個鎮(zhèn)，發(fā)展目標(biāo)、責(zé)任、權(quán)利、利益都捆綁在一起，所帶鎮(zhèn)創(chuàng)造的GDP、財政收入、就業(yè)等，都算到區(qū)的名下;區(qū)所轄核心城區(qū)內(nèi)需要疏解的功能，可優(yōu)先轉(zhuǎn)到所帶小鎮(zhèn);同時區(qū)也要利用各種資源推進所帶鎮(zhèn)的規(guī)劃、建設(shè)和運營。各個區(qū)所帶鎮(zhèn)之間既競爭、又合作，逐步形成有活力、有創(chuàng)造力、可持續(xù)的發(fā)展機制。

　　以上幾個方面的改革都很重要，但都不容易，有的是長期以來未能啃下的硬骨頭。深化改革的機制也很重要，應(yīng)堅持頂層設(shè)計、基層試驗。頂層設(shè)計，主要是指方向、劃底線。所謂指方向，應(yīng)當(dāng)是明確改革要有利于推動城市化進程，有利于提高全要素生產(chǎn)率，有利于滿足人民群眾日益增長的美好生活的需要。所謂劃底線，是指堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線。在此前提下，應(yīng)當(dāng)給地方、基層、企業(yè)和個人更大的自主選擇的空間，允許、鼓勵、保護擔(dān)當(dāng)精神和創(chuàng)新精神，因為究竟什么樣的做法適合國情、省情、市情，事先并不清楚，需要通過大量試錯糾錯，才能找到對的辦法。這是中國改革開放中被事實證明行之有效、應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅持的一條基本經(jīng)驗。

　　六、推出作為快變量的建設(shè)都市圈一攬子改革發(fā)展計劃

　　相對于短期刺激政策，改革通常被認為是慢變量。事實證明，在特定時期，如果相關(guān)條件基本具備，與發(fā)展方向契合的改革措施也可以成為快變量，更重要的是，這樣的改革措施所激發(fā)的增長動能不僅體量更大，而且效率更高、可持續(xù)性更強。在此意義上，可以考慮推出建設(shè)都市圈的一攬子改革發(fā)展計劃，要點如下。

　　——有關(guān)城市，重點是人口持續(xù)流入、發(fā)展?jié)撃艽蟮拇蟪鞘谢虺鞘腥海涌熘贫ɑ蛐抻喍际腥ㄔO(shè)規(guī)劃，并盡早公布，起到提振信心、穩(wěn)定預(yù)期的作用;

　　——開工建設(shè)一批前期準備充分的都市圈軌道交通、通信工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目;

　　——制定規(guī)劃，并著手分期建設(shè)主要面向外來人口特別是農(nóng)村進城人口的安居房工程;

　　——推動農(nóng)地入市、宅基地流轉(zhuǎn)，選擇若干小鎮(zhèn)，開展核心城市老齡人口下鄉(xiāng)養(yǎng)老社區(qū)建設(shè)試點;

　　——引導(dǎo)、鼓勵核心城市內(nèi)相關(guān)制造業(yè)、服務(wù)業(yè)企業(yè)疏解至都市圈低成本區(qū)域，通過產(chǎn)業(yè)集聚、轉(zhuǎn)型升級，逐步形成核心競爭力突出的專業(yè)化小鎮(zhèn);

　　——相應(yīng)加快都市圈小鎮(zhèn)小城商場、餐飲旅館、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、體育健身、文化娛樂等基本公共服務(wù)和配套商業(yè)服務(wù)設(shè)施的建設(shè);

　　——調(diào)整戶籍政策和其他人口流動管理政策，為外來人口在都市圈小鎮(zhèn)小城安居樂業(yè)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)營造有利環(huán)境;

　　——相應(yīng)推動與建設(shè)都市圈相關(guān)的各項體制機制改革和政策調(diào)整取得實質(zhì)性進展;

　　——可選擇粵港澳大灣區(qū)和若干發(fā)展?jié)摿Υ蟮氖鞘凶鳛槎际腥Ω母锇l(fā)展綜合試驗區(qū)，率先突破，取得可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。

　　初步估算，都市圈建設(shè)每年能夠為全國經(jīng)濟增長提供至少0.5到1個百分點的增長動能，不僅為應(yīng)對疫情沖擊，更重要的是為今后相當(dāng)長一個時期中速高質(zhì)量發(fā)展提供有利支撐。