中國面臨發(fā)展中的諸多難題，只有通過全面深化改革，去除機制體制弊端，修復(fù)人心，修復(fù)社會，修復(fù)生態(tài)，才可望進入坦途，走向發(fā)達。

　　新環(huán)保法通過并開始施行后，“史上最嚴環(huán)保法”之說，及“連日計罰”等說，甚囂塵上。不少媒體采訪我，回答：正在考慮下一次應(yīng)怎樣修改環(huán)保法。

　　環(huán)境污染，生態(tài)惡化，關(guān)系今日人們的健康，影響今后人們的生存質(zhì)量。讓每一個人都能喝干凈的水，呼吸清潔的空氣，吃放心的食物，是民間的期望和當政者的莊重承諾。如果真正“以人為本”，就應(yīng)把治理污染，修復(fù)生態(tài)看作頭等大事，而不是二、三等事；如果真正以“建設(shè)社會主義法治國家”為目標，就應(yīng)在實際上推進改革，努力消除阻礙發(fā)展的“機制體制弊端”(中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中語)，而不是在法律的制定、修訂和施行中沿襲形成于計劃經(jīng)濟體制時期的已成定式的行為和思維模式。為此，就法制、以法律推進環(huán)境改善和環(huán)境法治中的公眾參與，談?wù)勛约旱目捶ā?/p>

　　一，關(guān)于中國法制

　　法律基于一定的價值理念制定，要在規(guī)定人和組織“可以做什么”、“不準做什么”、“必須做什么”。對人和法人而言，“可以做什么”是權(quán)利，“不準做什么”和“必須做什么”是義務(wù)；凡法律未明文禁止的，都是可以做的。對國家機關(guān)而言，“必須做”的，是職權(quán)也是職責；不履職，是要追究責任的；而對國家行政機關(guān)而言，凡法律不明文授權(quán)的，都是“不準做”的。

　　“什么人”，“可以做什么”、“不準做什么”和“必須做什么”，“不準做”的做了，“必須做”的沒做，怎樣處罰——這三者，構(gòu)成了法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)。制定法律，關(guān)鍵在于設(shè)立法律規(guī)范。因為只有法律規(guī)范才是法律中真正可以在具體情境和嚴格意義上施行的部分。

　　中國自1978年以來，先是強調(diào)“加強社會主義法制”，后是提出建設(shè)“社會主義法治國家”，但立法中的問題是：一，法律中有了過多的非規(guī)范性條款。非規(guī)范性條款就是一種宣明或闡釋主張的文字，它沒有確定地具體規(guī)定“什么人”，“可以做什么”、“不準做什么”和“必須做什么”，以及，“不準做”的做了，“必須做”的沒做，怎樣處罰。二，法律中規(guī)范性條款的邏輯結(jié)構(gòu)不完整，即在“什么人”、“可以做什么”、“不準做什么”和“必須做什么”，及“‘不準做’的做了，‘必須做’的沒做，怎樣處罰”這三者中有缺項——尤其是對政府機關(guān)(政府官員)不依法履職(應(yīng)做的不做，不應(yīng)做的做了)的處罰，或規(guī)定缺失，或標準缺失——法律規(guī)范在邏輯結(jié)構(gòu)上不完整，是導(dǎo)致法律“缺乏可操作性”(全國人大常委會委員長語)的重要原因之一。

　　基于此，我希望做到的是：第一，盡可能在總則和附則外，不設(shè)置非規(guī)范性條款；第二，改變“法律責任”設(shè)單章的做法，盡可能地使邏輯結(jié)構(gòu)完整的法律規(guī)范呈現(xiàn)于一個條款之中；第三，使法律文本的言辭表述合于法律語言的要求(確定而不易生歧義，可執(zhí)行(可操作)而非僅屬宣言、宣示)；第四，使法律需求與通過立法設(shè)置的具體制度之間具有相稱性，使法律文本制作內(nèi)部邏輯結(jié)構(gòu)具有均衡性；第五，使法律具有必須的程序設(shè)置和司法救濟的制度安排。

　　這樣，包括環(huán)境法律在內(nèi)的中國法律才能在制度有“可操作”的保障。

　　二，關(guān)于以法律推進環(huán)境改善

　　改善環(huán)境的舉措，要在改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費模式；治理污染，修復(fù)生態(tài)(中共中央文件中語)。可惜提出多年，較少落實。除有一種逆向行動的力量在繼續(xù)污染環(huán)境，破壞生態(tài)外，治理大體只在“末端”，也是效果有限的原因之一。

　　在今天，法律本應(yīng)具有保障人權(quán)，促進社會進步，協(xié)調(diào)利益，化解沖突的功用。改環(huán)境法律的“末端治理”為“源頭治理”，需要做的事是：

　　(一)在憲法層面上，力促健康權(quán)、環(huán)境權(quán)入憲

　　2004年，由作為執(zhí)政黨的中共提議，“國家尊重和保障人權(quán)”寫入憲法。健康權(quán)和環(huán)境權(quán)是人權(quán)的組成部分。健康權(quán)是第二代人權(quán)，環(huán)境權(quán)是第三代人權(quán)。它們應(yīng)是在中國人權(quán)中最不敏感而又與每一個人的時時刻刻息息相關(guān)的權(quán)利。

　　此前，中國憲法已有近于認可和保障公民健康權(quán)、環(huán)境權(quán)的內(nèi)容，即憲法第二十一條第一款、第四十五條第一款和第二十六條第一款的規(guī)定。但已有規(guī)定與健康權(quán)和環(huán)境權(quán)的差異在于：已有規(guī)定只是講國家在“發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)”，“保護人民健康”和“保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”方面所要做的事，而健康權(quán)與環(huán)境權(quán)的設(shè)定則是強調(diào)了國家在這些方面對國民所應(yīng)承擔的積極責任。

　　中國在1997年加入聯(lián)合國《經(jīng)濟社會文化權(quán)利國際公約》，2001年，全國人大常委會批準了這一公約，其中第十二條明確了國家在健康權(quán)上的積極責任。依據(jù)中國簽署國際公約應(yīng)轉(zhuǎn)化國內(nèi)法以施行的慣例，健康權(quán)入憲是情理中事。健康——在今天的定義，涵括了一個人擁有健康的身體、健康的精神和與人相處、合作，從容應(yīng)對變化的能力，而不僅是指沒有疾病和身體不處虛弱狀態(tài)。中國應(yīng)修改《憲法》，與時俱進，確認公民的健康權(quán)和確定國家相對應(yīng)的責任。

　　使環(huán)境權(quán)成為國際法中一項有約束力規(guī)定的努力，始自1972年；環(huán)境權(quán)入憲，至今也只在有限的國家。但中國在與環(huán)境相關(guān)問題上態(tài)度一直是積極的，中國認可國際公約中關(guān)于保護環(huán)境的一系列表述。中國應(yīng)為世界前，在《憲法》中明確環(huán)境權(quán)為公民的一項基本權(quán)利：每個人都享有安全的、能夠滿足合理需求的環(huán)境，并負有不污染環(huán)境、破壞生態(tài)的義務(wù)；國家對公民的環(huán)境權(quán)負有積極的責任。

　　(二)制定《環(huán)境與健康法》

　　中國已設(shè)立國家環(huán)境與健康領(lǐng)導(dǎo)工作小組，制定實施《國家環(huán)境與健康行動計劃》?；?ldquo;以人為本，民生第一”的理念，針對污染和生態(tài)被破壞傷及人的健康和生命，影響生存質(zhì)量，加大生活成本的事實，應(yīng)制定在立法技術(shù)和法律品性上優(yōu)于現(xiàn)今《環(huán)境保護法》的《環(huán)境與健康法》，以明確、依程序可操作的規(guī)制設(shè)立，為改善環(huán)境的制度保障：

　　1，設(shè)立影響人健康的污染物類別制度：甲類：導(dǎo)致人死亡、傷殘；導(dǎo)致胎兒畸形；導(dǎo)致人生育不能；乙類：致癌，或可能誘發(fā)癌癥；丙類：導(dǎo)致無法治愈，或須長期治療，或使健康明顯受損的疾病發(fā)生；丁類：導(dǎo)致可治愈疾病發(fā)生，或增大生活成本，給人的生活帶來不便。

　　由政府公布影響人的健康的污染物目錄，包括：(1)飲用水、生活用水、灌溉用水與養(yǎng)殖用水、生態(tài)用水；(2)空氣，以及，職場粉塵和有毒有害氣體；(3)食品，包括食品添加劑，以及食品原料在種植和養(yǎng)殖中使用的藥劑或其他物質(zhì)；(4)種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)使用的土地及與種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)相鄰，可能影響到種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的土地；用于住宅、辦公場所、公用設(shè)施，及其他生產(chǎn)經(jīng)營建筑的土地；(5)可能對周邊造成影響的污染物堆放、存貯場地；(6)噪聲；(7)紡織品；日用化學(xué)品(化妝品、洗滌劑、粘合劑、涂料、家用殺蟲劑、氣溶膠產(chǎn)品、口腔衛(wèi)生用品等)，以及，玩具、轎車等；(8)輻射。

　　2，設(shè)立流域或者是環(huán)境局域的合于善治(中共中央十八屆四中全會公報：“良法是善治之前提”)的，由黨政機關(guān)、企業(yè)、社區(qū)、非政府組織組成的跨行政區(qū)劃的聯(lián)席會議(聯(lián)盟)制度，以制定并監(jiān)督實施流域或者是環(huán)境局域內(nèi)跨行政區(qū)劃的與環(huán)境相關(guān)的政策、決議或共同規(guī)則。

　　3，設(shè)立流域或者是環(huán)境局域的為居民健康所可以接受的污染最高限額標準量值制度。由流域或者是環(huán)境局域內(nèi)的污染排放者協(xié)商分配污染排放額度。超配額排放污染物的，承擔刑事責任。

　　設(shè)立明確的針對與污染相關(guān)行為的行政處罰標準，及行政處罰實施程序。

　　4，設(shè)定政府為保障公民健康而必須履行的污染防范責任，以及，相關(guān)的信息公開制度；以及，司法救濟制度。

　　5，設(shè)立與環(huán)境災(zāi)害、污染事件相關(guān)的國家機關(guān)的協(xié)同行動制度。

　　6，設(shè)立在與環(huán)境相關(guān)決策中和與環(huán)境保護相關(guān)事項中保障公眾參與權(quán)利的制度。

　　7，設(shè)立適度消費制度，設(shè)立禁止污染環(huán)境、浪費資源、破壞生態(tài)的奢靡消費項目目錄制度。

　　8，施行污染源頭治理，制定生態(tài)保護和修復(fù)計劃；規(guī)定國家各類保護區(qū)在劃定后不得縮小和移動。

　　三，關(guān)于環(huán)境法治中的公眾參與

　　公眾參與是社會主義法治國家的應(yīng)有之義。一個一個的公民是國家的主人。參與環(huán)境-生態(tài)保護，是公民的權(quán)利；保護環(huán)境-生態(tài)，是國家的責任。信息公開(《政府信息公開條例》)和結(jié)社自由(《憲法》第三十五條)是公眾參與的前提。

　　在環(huán)境法治中，公眾參與可表現(xiàn)在以下方面：

　　(一)立法與決策的公眾參與

　　公民除選舉人大代表參與立法決策外，還可以以下列方式參與立法決策：

　　1，向自己所屬選區(qū)選出的人大代表或相關(guān)事項發(fā)生地的人大代表提出立法、修法建議和政策建議，人大代表對選民提出的立法、修法建議和政策建議，應(yīng)先就贊同與否予以回復(fù)，然后決定是否需要和建議的提出者交換意見，開展調(diào)查，及是否在將建議轉(zhuǎn)人大或政府機關(guān)時附自己的意見。

　　代表的以上建議處理過程應(yīng)在互聯(lián)網(wǎng)上公開，但建議的提出者要求不公開的除外。

　　2，通過前述1以外的其他方式，提出立法、修法建議和政策建議。國家機關(guān)在接到公民正式的建議后，應(yīng)予以明確地回復(fù)。

　　公民的建議和收到建議的國家機關(guān)的回復(fù)應(yīng)在互聯(lián)網(wǎng)上公開，但建議的提出者要求不公開的除外。

　　3，在國家機關(guān)就立法、修法征集意見和建議時，提出自己的意見和建議。

　　國家機關(guān)應(yīng)改變以往的只是單向征集公眾意見和建議的做法，按提出意見和建議人的愿望，對意見和建議予以回復(fù)，或組織對話會議(可通過互聯(lián)網(wǎng)舉行)，以使立法、修法中的征集公眾意見和建議從一種單向立法者征集公眾意見和建議為變?yōu)橐环N雙向的立法者與公眾的互動。

　　國家機關(guān)中發(fā)布就立法、修法征集意見和建議時，應(yīng)同時發(fā)布立法、修法背景資料和相關(guān)信息。

　　4，參與國家機關(guān)就立法和決策中的問題所舉行的聽證會，或向國家機關(guān)提出應(yīng)就立法和決策中的某一問題舉行聽證會。

　　國家機關(guān)在發(fā)布即將舉行聽證會的公告的同時，應(yīng)通過互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布與聽證事項相關(guān)的背景資料及相關(guān)信息。

　　國家機關(guān)在收到公民提出的要求就立法和決策中的問題舉行聽證會的建議后，應(yīng)就是否舉行聽證會做出明確的答復(fù)。國家機關(guān)不采納公民就立法和決策中問題舉行聽證會建議的，在答復(fù)中應(yīng)說明理由。

　　聽證會記錄，及前述與公民申請舉行聽證會的文件和國家機關(guān)的答復(fù)文件等，應(yīng)在互聯(lián)網(wǎng)上公開。

　　(二)與環(huán)境相關(guān)公共事務(wù)的公眾參與：

　　1，對可能影響環(huán)境、破壞生態(tài)，危及人的健康的水、空氣、土壤、噪聲、輻射等，及其他排放物、廢棄物進行檢測與監(jiān)測；對可能影響環(huán)境、破壞生態(tài)，危及人的健康的水、空氣、土壤、噪聲、輻射等，及其他排放物、廢棄物的狀況進行調(diào)查與研究，并就前述檢測與監(jiān)測、調(diào)查與研究，發(fā)布報告，提請政府與社會關(guān)注。

　　2，進行與環(huán)境保護相關(guān)的宣教與培訓(xùn)，改變以往已成習慣的生存或生產(chǎn)、生活方式及消費模式，以民間行動治理污染，保護環(huán)境，修復(fù)生態(tài)。

　　3，批評污染和破壞生態(tài)行為，揭示和抵制污染，向污染和破壞生態(tài)者施壓，進行意見溝通和對話，通過談判或是斡旋調(diào)停，以終止污染和對生態(tài)的破壞，或者是通過訴訟(民事訴訟；報案、控告、舉報，及刑事自訴)以求污染和生態(tài)被破壞的被制止。

　　4，就具體的污染治理和生態(tài)修復(fù)向黨政機關(guān)和人大提出建議；對人大和政府與環(huán)境相關(guān)政策、決策提出意見和建議，對已進入人大議案和政府審議的與環(huán)境相關(guān)事項提出意見和建議，對政府的環(huán)境保護工作提出批評和建議。

　　5，針對政府未能依法履職公開環(huán)境信息，或政府未能依法履職監(jiān)督污染排放單位公開污染物排放信息，及政府未能依法履職公開報審的環(huán)境影響報告書等與環(huán)境相關(guān)信息而提起的要求公開信息的申請、行政復(fù)議和行政訴訟。

　　6，就污染和生態(tài)被破壞提起公益訴訟；支持污染受害人和生態(tài)難民主張權(quán)利，通過向國家機關(guān)提出訴請和向法院提出訴訟，以維護自己的權(quán)益。

　　中國面臨發(fā)展中的諸多難題，只有通過全面深化改革，去除機制體制弊端，修復(fù)人心，修復(fù)社會，修復(fù)生態(tài)，才可望進入坦途，走向發(fā)達。■