新冠肺炎疫情暴發(fā)后，黨中央及時部署，成立中央應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，向武漢派出中央指導(dǎo)組等，這是在短時間內(nèi)集中力量解決緊迫、重大問題的必要舉措，也是我國國家治理體系的一個突出特點和重要優(yōu)勢。與此同時，我們也需要通過完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理現(xiàn)代化的制度支撐，尤其是完善四個方面的體制機(jī)制，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系。
在2003年非典疫情后，我國已經(jīng)建立起應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理機(jī)制。從治理結(jié)構(gòu)來看，疾控中心、衛(wèi)生部門是識別疫情、判斷風(fēng)險的重要專業(yè)機(jī)構(gòu)，縣級以上各級人民政府則是應(yīng)對傳染病防治工作的關(guān)鍵主體，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)預(yù)防、監(jiān)測和預(yù)警等工作，制定傳染病防治規(guī)劃并負(fù)責(zé)組織實施，同時建立健全傳染病防治的疾病預(yù)防控制、醫(yī)療救治和監(jiān)督管理體系等。由于傳染病的疫情影響范圍較大，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理機(jī)制界定了各級地方政府在傳染病防治和疫情防控中的基本權(quán)限，如省級政府在2006年后得到原衛(wèi)生部授權(quán)，具備了發(fā)布傳染病疫情的法定權(quán)力，縣級以上地方人民政府被賦予在重大突發(fā)事件發(fā)生后越級向上匯報的權(quán)力。作為未雨綢繆的預(yù)備措施，衛(wèi)生部門和各級地方人民政府先后制定了突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急預(yù)案。
同時，我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理機(jī)制還存在一些不明確、不完善、不到位的地方。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，黨中央及時部署，成立中央應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，向武漢派出中央指導(dǎo)組等，這是在短時間內(nèi)集中力量解決緊迫、重大問題的必要舉措，也是我國國家治理體系中的一個突出特點和重要優(yōu)勢。與此同時，我們也需要系統(tǒng)反思突發(fā)公共衛(wèi)生事件常規(guī)治理機(jī)制的缺陷，通過完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理現(xiàn)代化的制度支撐，以更高效率、更低成本實現(xiàn)疫情防控。
基于上述認(rèn)識，結(jié)合對本次新冠肺炎疫情應(yīng)對的分析，我們認(rèn)為可以從以下四個方面著手，建立完善我國重大疫情防控的體制機(jī)制，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系。
完善重大疫情防控的治理結(jié)構(gòu)
由傳染性病毒引發(fā)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件會在短時間內(nèi)產(chǎn)生較大公共影響，它的應(yīng)急處理包含預(yù)防、問題識別和風(fēng)險判斷、決策、執(zhí)行、績效評估和方案優(yōu)化等諸多環(huán)節(jié)。這一過程不僅需要公共衛(wèi)生專業(yè)人士深度參與，要求醫(yī)療機(jī)構(gòu)積極診治病患，還需要充分供應(yīng)醫(yī)療物資，以及得到社區(qū)和居民的廣泛協(xié)同。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，特別需要建立責(zé)任清晰的治理結(jié)構(gòu)，形成集中統(tǒng)一高效的領(lǐng)導(dǎo)指揮體系。
完善重大疫情防控的治理結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵在于按照權(quán)、責(zé)、能對等原則，清楚界定各級政府及其部門的法定責(zé)任和權(quán)力邊界。其中，縣級以上各級人民政府應(yīng)承擔(dān)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中屬地管理的主體責(zé)任，也應(yīng)明確享有法律賦予的決策權(quán)限。界定責(zé)任主體是應(yīng)對可能引發(fā)重大風(fēng)險的公共治理中的關(guān)鍵一步，應(yīng)急治理中責(zé)任主體的界定可以避免參與者無所適從，或是由于擔(dān)心承擔(dān)責(zé)任而互相推諉，無法甚至不愿及時做出決策的現(xiàn)象。
當(dāng)然，地方政府在屬地管理中主體責(zé)任的確認(rèn)并不意味著高層級政府的角色缺位，上級政府應(yīng)增加地方治理的制度約束，并在資源、能力等方面提供必要支持。比如，高層級政府可以法治為準(zhǔn)繩建立更加透明的傳染病信息發(fā)布機(jī)制，賦予地方人大等機(jī)構(gòu)橫向問責(zé)的基本權(quán)力，在地方政府需要支持時提供科研機(jī)構(gòu)的專業(yè)意見，以及搭建跨層級、跨區(qū)域資源支持的多級聯(lián)動機(jī)制等。
調(diào)整優(yōu)化疫情防控的決策機(jī)制
突發(fā)公共衛(wèi)生事件決策機(jī)制需要滿足專業(yè)化、包容性兩大要求。突發(fā)公共衛(wèi)生事件多起源于病毒傳播，它需要決策者根據(jù)病毒特性和流行病發(fā)展趨勢做出專業(yè)判斷，其應(yīng)對方案除了能夠有效防控疫情，也需要兼顧公眾正常生活、經(jīng)濟(jì)有序運(yùn)行以及社會和諧安定等多方面治理目標(biāo)。
顯然，單一決策主體無法滿足這種需要兼顧多元的公共政策目標(biāo)，因而需要建立一個以專業(yè)性決策為基準(zhǔn)、包容性決策為保障的疫情防控分級決策機(jī)制。其中，包容性治理的目標(biāo)相對容易實現(xiàn)，它可以依托地方政府現(xiàn)有決策機(jī)制，以突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急預(yù)案為載體，建立一個能夠較好兼容政府內(nèi)外利益相關(guān)主體的溝通機(jī)制，并完善具有可操作性的應(yīng)急方案。應(yīng)急決策中的突出困難是如何實現(xiàn)政府與疾控中心等科學(xué)家共同體的互動，使后者能夠在問題識別、風(fēng)險判斷和早期干預(yù)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)發(fā)揮重要作用。
科學(xué)家共同體是政府應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的重要伙伴，但科學(xué)家并非無所不知。一方面，他們有著自身知識和能力的限度，而且對病毒的認(rèn)識也需要一個過程;另一方面，科學(xué)家并非萬能，他們的信息獲取、傳播和發(fā)布受到既有體制機(jī)制的約束。受制于慣性思維、理性選擇等因素，科學(xué)家共同體在個別情況下可能傾向于做出比較保守的專業(yè)判斷，但地方政府卻需要為保證公眾健康降低不必要的公共衛(wèi)生風(fēng)險。在疫情應(yīng)對過程中，專業(yè)團(tuán)體的作用限度還表現(xiàn)為信息獲取的不充分以及決策影響力的缺失。更好發(fā)揮科學(xué)家共同體的作用，要求我們進(jìn)一步加強(qiáng)和改善一線醫(yī)療機(jī)構(gòu)與疾控中心、衛(wèi)健委等的信息溝通機(jī)制，并增加專業(yè)機(jī)構(gòu)在政府決策中的話語權(quán)。同時，地方政府需要意識到，有必要建立多個權(quán)威專業(yè)機(jī)構(gòu)共同參與、平等對話的專業(yè)性決策機(jī)制。
建立更加開放的疫情監(jiān)測與應(yīng)對機(jī)制
首先，需更加重視一線醫(yī)療機(jī)構(gòu)、社交媒體等在疫情監(jiān)測中的積極作用，建立更多來源的信息渠道，形成開放、透明、包容的信息機(jī)制。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的早期識別環(huán)節(jié)，病毒分子生物學(xué)研究側(cè)重實驗室研究，流行病學(xué)則更加重視病例診療信息的獲取，但在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生早期，科研機(jī)構(gòu)和行政部門總體上缺乏時間搜集系統(tǒng)信息。而此時，醫(yī)護(hù)人員、早期病患及其家屬在社交媒體發(fā)布的信息能夠成為補(bǔ)充性的預(yù)警信息。這要求我們建立比較寬松、自由的信息環(huán)境，以便大數(shù)據(jù)分析等技術(shù)能夠充分地應(yīng)用于疫情監(jiān)測。
其次，政府可以依托“互聯(lián)網(wǎng)+”等技術(shù)，實現(xiàn)疫情防控過程中的數(shù)據(jù)開放，讓數(shù)據(jù)引導(dǎo)社會更好地運(yùn)轉(zhuǎn)起來。一些地方政府關(guān)注重大疫情信息的社會影響，擔(dān)心這些信息的發(fā)布會引致公眾擔(dān)憂。這種擔(dān)心有一定道理，但不能過度。如果政府始終采取家長式管理方式，最終只能滋生出“等”“靠”“要”的弱勢民眾。在這次疫情應(yīng)對中，有些自發(fā)行動的快遞小哥調(diào)動了大量社會資源為醫(yī)護(hù)人員提供保障，這些“社會人”提醒我們，地方政府完全可以信任普通市民是具備基本常識和判斷能力的獨(dú)立個體。由此，政府管理信息的最好方式是按照數(shù)據(jù)開放的基本思路，建立一種機(jī)制，讓數(shù)據(jù)自身說話，并通過發(fā)布及時、準(zhǔn)確、有效的信息，積極引導(dǎo)公眾、社區(qū)和社會組織的行為。
夯實行政體系和基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的組織保障
應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件是對國家治理體系和治理能力的一次大考。它既要求各級政府及其部門能夠各司其職，具備專業(yè)、高效的行政能力，也要求政府能夠有效協(xié)調(diào)跨部門、跨層級的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，并與科學(xué)家共同體、社會組織及其他主體等開展廣泛合作。
有鑒于此，可從兩個方面著手提升各級政府的執(zhí)行能力。一是以專業(yè)化為導(dǎo)向，建立一支高素質(zhì)、專業(yè)化干部隊伍，提升行政體系作為傳統(tǒng)科層制組織的管理能力。二是以共同創(chuàng)造公共價值為導(dǎo)向，提升政府在治理新場景下管理與多元主體關(guān)系的協(xié)調(diào)能力。
在公共衛(wèi)生這一特殊政策領(lǐng)域內(nèi)，我們還需要關(guān)注的一個重要問題，即基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的接診能力。我們注意到，此次疫情發(fā)生后，武漢等地出現(xiàn)了醫(yī)療擠兌現(xiàn)象，由此增加了患者間交叉感染的可能性，客觀上加速了疫情擴(kuò)散，并引發(fā)公眾就醫(yī)恐慌。這一現(xiàn)象與基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力不足有著重要關(guān)系，即基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)未能充分發(fā)揮在早期干預(yù)、病例篩查等工作中的分級診療功能，這凸顯了我國基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力不足的長期困境。夯實基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，要求優(yōu)化醫(yī)療資源投入，更需要創(chuàng)新公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)的體制機(jī)制安排。近年來，各地各級政府積極探索，在提升基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力方面形成了諸多寶貴經(jīng)驗，其中縣域醫(yī)共體建設(shè)為醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供了一種可行的解決方案，今后，這一寶貴經(jīng)驗值得堅持和推廣。
(作者單位分別為浙江大學(xué)公共管理學(xué)院、浙江大學(xué)國家制度研究院)
