《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》所確立的“對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制”改革思路，極為重要。因?yàn)橹挥袑?ldquo;有償使用制度”與“自愿有償退出機(jī)制”結(jié)合在一起，宅基地制度的改革才不是單兵突進(jìn)，而是有“系統(tǒng)性思維，整體謀劃和頂層設(shè)計(jì)”的改革。事實(shí)上，我國(guó)很多地方已經(jīng)在開(kāi)展這一項(xiàng)試點(diǎn)工作了，法律層面所要做的不過(guò)是給其合法的“先行先試權(quán)”而已。

　　多年來(lái)，雖然農(nóng)村土地管理制度不斷完善，但宅基地制度的改革卻舉步維艱，爭(zhēng)議甚大。然而，無(wú)論是對(duì)于農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，還是對(duì)于土地資源的合理利用，抑或新型城鎮(zhèn)化建設(shè)來(lái)說(shuō)，這一項(xiàng)制度的改革都是必需的。因此，在本輪土地制度全面深化改革中，宅基地制度的改革走向一直為人所矚目。

　　中辦和國(guó)辦在2015年11月聯(lián)合下發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》提出了“宅基地制度改革的基本思路”。筆者認(rèn)為，這一改革思路，意義非常重大，有必要專(zhuān)門(mén)加以分析和討論。

　　宅基地制度的問(wèn)題在哪里

　　農(nóng)村宅基地制度的問(wèn)題較多，但從開(kāi)發(fā)利用的角度來(lái)說(shuō)，現(xiàn)行制度最大的問(wèn)題在于，土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。雖然我們并沒(méi)有關(guān)于全國(guó)農(nóng)村宅基地面積的完整數(shù)據(jù)，但國(guó)務(wù)院在2014年3月發(fā)布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》顯示：“1996—2012年，全國(guó)建設(shè)用地年均增加724萬(wàn)畝，其中城鎮(zhèn)建設(shè)用地年均增加357萬(wàn)畝；2000—2011年，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長(zhǎng)76.4%，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口50.5%的增長(zhǎng)速度；農(nóng)村人口減少了1.33億人，農(nóng)村居民點(diǎn)用地卻增加了3045萬(wàn)畝。”

　　這是一個(gè)較為反常的現(xiàn)象。因?yàn)橥ǔ?lái)說(shuō)，快速城市化會(huì)帶動(dòng)大量農(nóng)村人口向城市集聚，農(nóng)村居民點(diǎn)會(huì)因此減少，農(nóng)業(yè)用地則會(huì)隨之增加。但中國(guó)過(guò)去30多年的城市化似乎只實(shí)現(xiàn)了人口的積聚，農(nóng)村住宅的用地規(guī)模不但沒(méi)有減少，反而越來(lái)越大。

　　對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，流行的解釋認(rèn)為，這是因?yàn)橹袊?guó)“舊的城市化”模式，專(zhuān)注于“土地的城市化”卻不重視“人的城市化”，即沒(méi)有為入城的農(nóng)民提供與城市化平等的教育、醫(yī)療、住房等社會(huì)保障制度，所以這些入城農(nóng)民不得不游走于城市和農(nóng)村之間，在城市工作賺錢(qián)，然后將收入用于農(nóng)村建房，以防止自己在城市競(jìng)爭(zhēng)失敗后流離失所。

　　這樣的解釋是合理的，但并不全面，因?yàn)槠浜鲆暳宿r(nóng)村宅基地取得和退出制度本身。關(guān)于宅基地的取得和退出，雖然并沒(méi)有全國(guó)性的法律予以明確規(guī)定，但各地實(shí)際上采取的是“村民申請(qǐng)—政府許可—無(wú)償劃撥”制度，而在這種制度下，農(nóng)村宅基地的面積和規(guī)模是無(wú)法減少的，土地資源也是無(wú)法得到最合理的利用的。

　　以2000—2011年間入城的1.33億農(nóng)民為例，我們假定其中有一半為男性，那么根據(jù)上述制度設(shè)計(jì)，當(dāng)這6000多萬(wàn)農(nóng)民在18—25歲結(jié)婚并單立一戶(hù)時(shí)，無(wú)論他們當(dāng)時(shí)是否在城市已經(jīng)立足，都不妨礙其在農(nóng)村申請(qǐng)宅基地。雖然并非所有的人都能申請(qǐng)到，但既然是可以無(wú)償申請(qǐng)，那么必然有數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的人是會(huì)努力爭(zhēng)取這個(gè)機(jī)會(huì)的，而這意味著大量的土地資源必然要被占用。

　　那么，當(dāng)這6000多萬(wàn)“前農(nóng)民”在城市安居樂(lè)業(yè)之后，鄉(xiāng)下宅基地和宅基地上的房屋如何處理呢？現(xiàn)行《土地管理法》第62條規(guī)定，農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地，農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。而各級(jí)政府則認(rèn)為，農(nóng)民的住宅雖然可以出售，但對(duì)象僅限于同村居民，城市居民不得購(gòu)買(mǎi)農(nóng)民住宅和宅基地，也不得占用農(nóng)民集體土地建住宅。（可以參見(jiàn)國(guó)務(wù)院辦公廳1999年5月下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣(mài)土地的通知》；國(guó)土資源部2008年11月下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》；國(guó)土資源部與國(guó)務(wù)院法制辦2015年3月發(fā)布的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則（草案征求意見(jiàn)稿）》）

　　遺憾的是，除非特殊情況，同村的村民很少有意愿來(lái)購(gòu)買(mǎi)這些“空置房”和宅基地，因?yàn)榱羰卦谵r(nóng)村的村民基本也已經(jīng)無(wú)償分配到宅基地了，沒(méi)有這方面的需要。而他們的子女，未來(lái)成家之后依然還可以再申請(qǐng)一塊宅基地。既然現(xiàn)行的制度允許領(lǐng)取“免費(fèi)的午餐”，那為何要掏錢(qián)去購(gòu)買(mǎi)呢？

　　如何改革宅基地制度

　　有些人痛惜土地資源的浪費(fèi)，于是主張說(shuō)，宅基地是集體所有的，既然這些“前農(nóng)民”已經(jīng)脫離集體，那么應(yīng)當(dāng)將其宅基地收回，然后分配給新生人口。這種見(jiàn)解貌似合理，但卻幾乎不可行，原因在于多數(shù)宅基地上面都建有房屋，而房屋歸已經(jīng)入城的“前農(nóng)民”所有。除非數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的“前農(nóng)民”自愿放棄房屋所有權(quán)，又或這些房屋倒塌而沒(méi)有復(fù)建，否則是無(wú)法合法地把這些宅基地分配給新生代農(nóng)村居民的。于是，中國(guó)大陸在城市化過(guò)程中出現(xiàn)“農(nóng)民越來(lái)越少，農(nóng)村宅基地和農(nóng)民居住點(diǎn)卻越來(lái)越多”的現(xiàn)象，也就不足為奇了。

　　那么應(yīng)當(dāng)如何改革宅基地制度呢？近些年的政策一直是從保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益角度來(lái)看待這個(gè)問(wèn)題的。比如，黨的十七屆三中全會(huì)和十八大都提出，要“嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)”。十八屆三中全會(huì)也提出，要“保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?zhuān)剿鬓r(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”。

　　《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》所確立的“對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制”改革思路，極為重要。因?yàn)橹挥袑?ldquo;有償使用制度”與“自愿有償退出機(jī)制”結(jié)合在一起，宅基地制度的改革才不是單兵突進(jìn)，而是有“系統(tǒng)性思維，整體謀劃和頂層設(shè)計(jì)”的改革。

　　現(xiàn)有改革方案亟須完善

　　對(duì)照《實(shí)施方案》所提出的宅基地改革思路，反觀現(xiàn)有的改革方案，不能不說(shuō)，我們還有很多工作要做。

　　比如，2015年2月，全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)了國(guó)務(wù)院提出的“在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度有關(guān)規(guī)定”的提案。雖然這個(gè)提案提出要“改革宅基地管理制度，暫停實(shí)施相關(guān)法律條款”，但改革的對(duì)象卻不是宅基地“村民申請(qǐng)—政府許可—無(wú)償劃撥”的取得方式，而是將第62條第3款“農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)”，暫時(shí)調(diào)整為“使用存量建設(shè)用地的，下放至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審批；使用新增建設(shè)用地的，下放至縣級(jí)人民政府審批”。

　　也就是說(shuō)，這個(gè)改革方案只是下放了宅基地的外部審批權(quán)限，并沒(méi)有對(duì)這一項(xiàng)制度的內(nèi)核進(jìn)行改革和試點(diǎn)。然而，一如前述，“對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制”，才是最需要通過(guò)試點(diǎn)來(lái)明確改革方向的。宅基地審批制度的下放改革，既不是最迫切的，也不是最重要的。

　　當(dāng)然，我們對(duì)于事物本質(zhì)的認(rèn)識(shí)都有階段性，都是在逐步摸索中前進(jìn)的，因此也不能苛責(zé)年初的改革方案。不過(guò)，既然現(xiàn)在《實(shí)施方案》高度重視并明確指出了宅基地制度基本的改革思路，那么接下來(lái)就應(yīng)當(dāng)盡快選擇適合的區(qū)域，暫停實(shí)施《土地管理法》第62條第1款關(guān)于“農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地”的規(guī)定，暫停實(shí)施國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅”的系列政策，從而積極穩(wěn)妥地探索“宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制”。事實(shí)上，我國(guó)很多地方已經(jīng)在開(kāi)展這一項(xiàng)試點(diǎn)工作了，法律層面所要做的不過(guò)是給其合法的“先行先試權(quán)”而已。

　　要看到，就土地和住宅制度而言，在1980年代，中國(guó)的城市進(jìn)行了土地市場(chǎng)化和住房商品化改革，而農(nóng)村的改革卻沒(méi)有跟上，依然沿用了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“無(wú)償分配制度”。而今天的中國(guó)農(nóng)村，毫無(wú)疑問(wèn)，已經(jīng)到了必須“讓市場(chǎng)在宅基地資源配置中起決定性作用”的時(shí)候了?！?/p>