政府更多通過與社會(huì)資本合作的PPP模式來提供公共服務(wù)是否意味著政府放棄了公共服務(wù)的供給責(zé)任呢？當(dāng)然不是，政府與社會(huì)資本合作提供公共服務(wù)并不是政府公共服務(wù)供給責(zé)任的卸載，而是政府公共服務(wù)供給角色發(fā)生了變化，即政府從公共服務(wù)的提供者、生產(chǎn)者、監(jiān)督者三者合一的主體轉(zhuǎn)變?yōu)榱斯卜?wù)的提供者和監(jiān)督者兩位一體。

　　公共服務(wù)的提供者

　　堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)的公共服務(wù)供給，并不意味著公共服務(wù)必須以政府的直接生產(chǎn)為主。其實(shí)“公共服務(wù)的提供”和“公共服務(wù)的生產(chǎn)”本來就是兩個(gè)完全不同的概念。所謂“公共服務(wù)的提供”是指一系列集體選擇行為的總稱，它包括是否提供某種公共服務(wù)、誰來提供、什么時(shí)候提供以及怎樣提供等的一系列決策。而“公共服務(wù)的生產(chǎn)”則是指將各種有形（如資金和設(shè)備等）與無形（制度和政策）的資源轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品和服務(wù)的技術(shù)過程。只是由于之前公共服務(wù)的提供和生產(chǎn)主要都是由政府這一個(gè)主體擔(dān)當(dāng)起來的，因此很多人便忽視了這兩個(gè)概念的區(qū)別，有的甚至將其視為同一個(gè)意思。同時(shí)，由于公共服務(wù)的生產(chǎn)過程可以將各種有形和無形的資源轉(zhuǎn)化為具體的產(chǎn)品和服務(wù)，這種顯現(xiàn)的效果更容易引起人們的關(guān)注，因此政府更為重要的提供責(zé)任就被忽視了。

　　在這種認(rèn)知背景下，政府總是大包大攬地?fù)?dān)當(dāng)公共服務(wù)的直接生產(chǎn)責(zé)任，但實(shí)踐已經(jīng)證明這種模式既無可能也無必要，因?yàn)檎畨艛嗌a(chǎn)公共服務(wù)的效率已廣受詬病，其他社會(huì)力量在一定的制度安排下，不僅同樣可以成為公共服務(wù)的生產(chǎn)主體，而且由于存在的競爭，其生產(chǎn)效率還優(yōu)于政府。正如著名新公共管理專家奧斯本所言：“直接生產(chǎn)服務(wù)并非政府的義務(wù)，政府的義務(wù)是保證服務(wù)提供得以實(shí)現(xiàn)。”著名PPP模式專家薩瓦斯也認(rèn)為：“‘政府’這個(gè)詞的詞根來自希臘文，意思是‘操舵’。政府的職責(zé)是掌舵而不是劃槳。直接生產(chǎn)服務(wù)就是劃槳，可政府并不擅長劃槳。”而PPP模式恰好可以將公共服務(wù)的提供和公共服務(wù)的生產(chǎn)這兩個(gè)完全不同的環(huán)節(jié)剝離開來，并分別由政府和社會(huì)資本這兩個(gè)不同的主體來承擔(dān)，因此政府在PPP模式中的主要角色將是公共服務(wù)的提供者，而不是直接的生產(chǎn)者。

　　決定某種公共服務(wù)是否需要提供。公共服務(wù)有很多層次，不同發(fā)展階段政府所能支撐的公共服務(wù)也是不一樣的，因此哪些公共服務(wù)是某一階段要提供的，是符合這一時(shí)期大多數(shù)公眾的公共服務(wù)需求的，同時(shí)，也是這一時(shí)期社會(huì)發(fā)展水平可以支撐的；哪些公共服務(wù)是現(xiàn)階段還無法滿足，需要其他發(fā)展階段重點(diǎn)提供的；哪些公共服務(wù)需要政府財(cái)政支撐，哪些公共服務(wù)可以通過與社會(huì)資本合作的方式來提供等等，政府要在獲取民意的基礎(chǔ)上進(jìn)行基本的判斷。

　　確定提供什么數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)。對(duì)于那些政府決定要提供的公共服務(wù)，政府還要確定其服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，包括質(zhì)量和數(shù)量。公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的確定要和國家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度、公眾的需求狀況以及財(cái)政能力相匹配，既不能太高也不能太低。太高了，社會(huì)無力承擔(dān)，所謂的標(biāo)準(zhǔn)也就成了畫餅充饑的臆想，根本無法實(shí)現(xiàn)；太低了，滿足不了公眾的基本公共服務(wù)需求，可能導(dǎo)致公眾的不滿，或者失去公共服務(wù)的意義。因此，同樣一種公共服務(wù)，在不同的國家或者同一個(gè)國家的不同發(fā)展階段上，標(biāo)準(zhǔn)都是不一樣的。比如基礎(chǔ)設(shè)施的布局和質(zhì)量在不同的發(fā)展階段公眾就會(huì)有不同的要求，政府就必須順應(yīng)民意給予相應(yīng)的回應(yīng)、規(guī)劃和設(shè)計(jì)。

　　確定公共服務(wù)的生產(chǎn)方式。一旦政府決定要提供某種標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)，那么政府就要作出這種公共服務(wù)是自己直接生產(chǎn)還是通過與社會(huì)資本合作的方式來提供的決定。如果政府作出的是要通過與社會(huì)資本合作即PPP模式來提供公共服務(wù)的決定，那么政府還必須通過一個(gè)公開、公正的程序確定與哪個(gè)社會(huì)資本合作，即確定該公共服務(wù)最終的生產(chǎn)者。

　　確定公共服務(wù)的運(yùn)營模式。當(dāng)某種公共服務(wù)生產(chǎn)出來之后，是政府自己運(yùn)營還是交由生產(chǎn)商或者新的社會(huì)資本運(yùn)營也要由政府來作出決策，即政府要確定某種公共服務(wù)的運(yùn)行模式。由于通常我們認(rèn)為政府更擅長掌舵而不是劃槳，而運(yùn)營顯然屬于劃槳的范疇，因此，政府通常會(huì)將公共服務(wù)的運(yùn)行交由公共服務(wù)的生產(chǎn)商或其他社會(huì)資本來運(yùn)營，即特許經(jīng)營。但由于這些服務(wù)都是公共服務(wù)，往往具有一定的公益性，因此，如何運(yùn)營包括如何定價(jià)、如何收費(fèi)、運(yùn)行時(shí)間、政府與運(yùn)行商在運(yùn)行過程中的權(quán)責(zé)劃分等，也主要由政府來決定，而不是由社會(huì)資本完全自主決定。

　　公共服務(wù)生產(chǎn)和經(jīng)營的監(jiān)督者

　　在政府進(jìn)行了一系列集體選擇而將公共服務(wù)的直接生產(chǎn)責(zé)任交給某個(gè)社會(huì)資本之后，是否就可以坐享高品質(zhì)的公共服務(wù)了，當(dāng)然也不是。因?yàn)?，?shí)踐已經(jīng)證明，公共服務(wù)的市場化并不是一勞永逸的事情，不是只要通過PPP模式這種市場化的途徑來提供公共服務(wù)，公共服務(wù)的供給成效就一定優(yōu)于政府的直接生產(chǎn)，要想使公眾在PPP模式中享受到性價(jià)比最高的公共服務(wù)，政府還必須承擔(dān)起對(duì)生產(chǎn)和經(jīng)營的監(jiān)督責(zé)任。

　　對(duì)公共服務(wù)的生產(chǎn)過程是否符合合同要求進(jìn)行監(jiān)督。政府一旦采用PPP模式來提供公共服務(wù)，就意味著將由社會(huì)資本來承擔(dān)公共服務(wù)的生產(chǎn)任務(wù)，那么，社會(huì)資本在生產(chǎn)公共服務(wù)的過程中是否遵循了合同約定，包括使用的生產(chǎn)資料和技術(shù)是否能夠滿足公共服務(wù)的質(zhì)量要求等，政府是要進(jìn)行監(jiān)管的，以保證最終產(chǎn)品符合政府的采購意圖，因?yàn)椴⒉皇撬谐袚?dān)政府服務(wù)外包的社會(huì)資本都能夠自覺地嚴(yán)格按照合同標(biāo)準(zhǔn)辦事。

　　對(duì)公共服務(wù)的結(jié)果是否符合合同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)鑒。政府在購買公共服務(wù)的供給模式中，雖然對(duì)服務(wù)生產(chǎn)者的經(jīng)營活動(dòng)無權(quán)進(jìn)行直接的干涉，比如對(duì)它們的人事任免行為，對(duì)它們的日常管理行為，對(duì)它們具體的經(jīng)營方式等，政府都無權(quán)進(jìn)行干涉。但政府對(duì)生產(chǎn)者生產(chǎn)出的公共產(chǎn)品是否符合合同標(biāo)準(zhǔn)要進(jìn)行鑒定和評(píng)估，以判斷該公共產(chǎn)品是否符合合同約定的質(zhì)量和數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然這種鑒定和評(píng)估可以由政府相關(guān)部門承擔(dān)，也可以由政府委托更為獨(dú)立的第三方承擔(dān)。

　　對(duì)公共服務(wù)的經(jīng)營是否符合合同規(guī)定進(jìn)行監(jiān)督。在PPP模式中，政府通常會(huì)賦予社會(huì)資本生產(chǎn)某種公共服務(wù)之后的特許經(jīng)營權(quán)，以使該社會(huì)資本能夠收回成本并最終實(shí)現(xiàn)利潤。但社會(huì)資本對(duì)公共服務(wù)的經(jīng)營不可能完全按照利潤最大化的市場原則來進(jìn)行，還必須兼顧一定的公益目的。因此，社會(huì)力量的運(yùn)營是否符合合同規(guī)定的運(yùn)營規(guī)則，政府也必須進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)管，對(duì)那些違背公共服務(wù)公益精神的經(jīng)營行為、對(duì)于那些違背政府制定的管制價(jià)格的行為等，政府也要根據(jù)合同約定以及國家的相關(guān)法律給予相應(yīng)的懲罰。

　　當(dāng)然，政府在對(duì)社會(huì)資本的生產(chǎn)及經(jīng)營進(jìn)行監(jiān)督的同時(shí)，自身也要信守合同約定。政府應(yīng)該承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)以及支付和補(bǔ)貼責(zé)任也要承擔(dān)起來，如按我國財(cái)政部113號(hào)文的規(guī)定，政府應(yīng)該承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)就包括法律、政策、最低需求等。政府不能利用公權(quán)力的強(qiáng)制性任性妄為，于政府有利的就執(zhí)行，于政府不利的就不執(zhí)行。因?yàn)樵赑PP模式中，相對(duì)于社會(huì)資本而言，政府畢竟處于強(qiáng)勢(shì)地位，社會(huì)資本在遭遇政府違約的情形下往往敢怒不敢言，即便尋求法律的保護(hù)，法律提供的保護(hù)也往往因政府的強(qiáng)勢(shì)而很難執(zhí)行到位。在我國剛剛開始的PPP模式實(shí)踐中就已經(jīng)出現(xiàn)了地方政府撕毀原來簽訂的合同，甚至以或明或暗的手段阻礙項(xiàng)目正常運(yùn)行的個(gè)別案例。這些案例會(huì)極大地挫傷本來觀望情緒就很濃厚的社會(huì)資本參與PPP模式的熱情，不得不引起我們的重視。

　　總之，政府越來越多地與社會(huì)資本合作提供公共服務(wù)的PPP模式，作為一個(gè)改革趨勢(shì)已經(jīng)不可避免，但這絕不是政府公共服務(wù)供給責(zé)任的卸載，而是政府公共服務(wù)供給的另一種途徑，一種充分借助了社會(huì)資本的競爭優(yōu)勢(shì)，規(guī)避了政府壟斷性劣勢(shì)的公共服務(wù)供給新途徑。在這種新途徑中，政府更應(yīng)該是一個(gè)提供者和監(jiān)督者，而不再是提供者、生產(chǎn)者和監(jiān)督者三者合一。政府必須順應(yīng)這種角色的變化，承擔(dān)起自己該承擔(dān)的角色，才能確保PPP模式的順暢推行?！?/p>