2015年4月25日，尼泊爾發(fā)生8.1級強(qiáng)震，給尼泊爾及我國西藏等地區(qū)帶來巨大的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失，以中國扶貧基金會、壹基金、愛德基金會以及藍(lán)天救援隊代表的中國社會組織自發(fā)參與了尼泊爾境內(nèi)的國際緊急救援，這也是中國社會組織第一次集體走出國門實施的規(guī)模最大的一次海外救援行動。

　　新路徑及動因

　　在國際化路徑探索方面，社會組織走出去參與國際災(zāi)害應(yīng)對可以分成四種模式：一是“以我為主”的自適應(yīng)模式，以中國扶貧基金會為代表。結(jié)合機(jī)構(gòu)自身能力、資源特征以及當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)需求，由機(jī)構(gòu)自主設(shè)計并參與直接遞送服務(wù)。二是“借船出海”的戰(zhàn)略伙伴依托模式，以壹基金為代表，依托國際救助兒童會等國際知名專業(yè)機(jī)構(gòu)開展相關(guān)工作。三是“有機(jī)互融”的國際網(wǎng)絡(luò)嵌入模式，以愛德基金會為代表。愛德基金會作為國際救災(zāi)聯(lián)盟的理事成員機(jī)構(gòu)，以聯(lián)盟形式參與災(zāi)害應(yīng)對的全流程。四是“經(jīng)驗輸出”的向外延伸模式，以中國青少年發(fā)展基金會、中國婦女發(fā)展基金會為代表，將“希望小學(xué)”等在國內(nèi)發(fā)展成熟的知名品牌和業(yè)務(wù)模式進(jìn)行國際復(fù)制。

　　現(xiàn)實中，宏觀政策、機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略、組織能力等因素在社會組織走出去過程中發(fā)揮著重要的驅(qū)動作用。宏觀政策層面，近年來習(xí)近平總書記分別提出建設(shè)“新絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”等戰(zhàn)略構(gòu)想，強(qiáng)調(diào)相關(guān)各國要打造互利共贏的“利益共同體”和共同發(fā)展繁榮的“命運(yùn)共同體”。這些戰(zhàn)略構(gòu)想得到了我國社會組織的廣泛認(rèn)可和積極響應(yīng)，成為參與尼泊爾地震應(yīng)對的重要動因。與此同時，“走出去”成為社會組織的機(jī)構(gòu)發(fā)展戰(zhàn)略和能力提升因素。各社會組織在參與中，十分重視國際化發(fā)展的人力資源、籌資儲備以及能力儲備，充分利用相關(guān)國際合作踐行“送出去、請進(jìn)來”“邊干邊學(xué)”等策略。

　　面臨的挑戰(zhàn)

　　本次中國社會組織參與尼泊爾地震應(yīng)對，可以說是一個中國社會組織發(fā)展的分水嶺，但是至于最后能不能成為我國社會組織參與國家救援的里程碑，還取決于我們對以下挑戰(zhàn)是否有力、有效的回應(yīng)。

　　社會組織的國際災(zāi)害應(yīng)對能力急需提升。一是跨國項目管理能力。在尼項目的可持續(xù)發(fā)展有賴于對尼方的熟悉了解，更需要社會組織掌握相應(yīng)的國際經(jīng)驗、標(biāo)準(zhǔn)、管理規(guī)范和操作流程。除此之外，大部分社會組織可能對國際援助的復(fù)雜性認(rèn)識和經(jīng)驗都還不足，在和軍方以及復(fù)雜多元的政治力量、宗教團(tuán)體打交道中很難考慮周全。二是語言能力，就是能否和當(dāng)?shù)貫?zāi)民及社區(qū)進(jìn)行直接的信息溝通。目前我國大部分社會組織在尼工作主要依賴當(dāng)?shù)厝A人組織和志愿者的協(xié)助，很多信息存在從尼泊爾語到英文再到中文的轉(zhuǎn)換，出現(xiàn)了很多信息不準(zhǔn)確甚至失真的情況。例如很多地名在兩輪翻譯之后就出現(xiàn)混亂。此外，我們的救災(zāi)物資和設(shè)備在包裝和說明書上都只有中文標(biāo)注，很大程度上影響到當(dāng)?shù)孛癖姷氖褂煤驼J(rèn)知，尤其是藥品。與此同時，標(biāo)注的國際化信息不足也會影響到海關(guān)通關(guān)及運(yùn)輸。三是對他國文化的理解能力。參與尼泊爾地震應(yīng)對的大部分社會組織工作人員對于尼泊爾的政治體制、宗教、地理、民族等情況知之不多，如捐助的食品是否符合當(dāng)?shù)氐娘嬍沉?xí)慣，在當(dāng)?shù)亻_展合作需要了解究竟找哪一級政府、哪一個部門進(jìn)行具體銜接等，這直接影響到救援和捐助的有效開展。

　　社會組織的長期性海外發(fā)展戰(zhàn)略有待明晰。要不要設(shè)立長期項目辦公室？要不要派員繼續(xù)跟進(jìn)？如果不采取相關(guān)長期性措施，那么面臨的難題就是如何在短期內(nèi)選好本地伙伴。這些問題都是在境外開展工作必須解答的問題。同時，在本次尼泊爾地震應(yīng)對中不難發(fā)現(xiàn)，參與的基金會和民間救援隊在業(yè)務(wù)領(lǐng)域上的同質(zhì)化還是很高，專業(yè)化分工不夠明確。一方面不能有效回應(yīng)災(zāi)區(qū)需求，另一方面還帶來了組織之間的資源重復(fù)甚至惡性競爭。這一點與聯(lián)合國在災(zāi)害救援中推動的集群體系要求有著明顯的差距。

　　社會組織間協(xié)同機(jī)制亟待完善。不僅與聯(lián)合國機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)經(jīng)驗不足，我國社會組織之間的協(xié)同也處在比較初級的階段。盡管在基金會救災(zāi)協(xié)調(diào)會、北京師范大學(xué)等機(jī)構(gòu)的努力下，建立了“尼泊爾地震—中國社會組織信息協(xié)同平臺”，但大部分都是較為簡單的行動信息分享，前線的交流多是人員間的個體協(xié)同，缺乏機(jī)構(gòu)之間的戰(zhàn)略協(xié)調(diào)。

　　政府監(jiān)管政策框架尚未明確建立。針對中國社會組織走出去應(yīng)災(zāi)，政府體系內(nèi)尚未形成明確的政策和相應(yīng)的主管部門，目前還是九龍治水的格局，各行業(yè)主管部門承擔(dān)各自行業(yè)境外項目的專業(yè)支持工作，尚未建立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，也沒有專門的職能部門進(jìn)行統(tǒng)一對應(yīng)，以至于在本次應(yīng)災(zāi)的過程中社會組織很難找到主管部門進(jìn)行相關(guān)工作的溝通、協(xié)同。一方面，社會組織對尼泊爾方面的物資捐助程序、稅收政策以及通關(guān)管理措施不甚了解，以至于人員抵達(dá)多日之后設(shè)備和物資不能順利清關(guān)成運(yùn)。另一方面，我國外匯資金管理十分嚴(yán)格，大部分社會組織尚未開展過此類運(yùn)作，對于公募慈善資金的跨境轉(zhuǎn)賬沒有經(jīng)驗，也缺乏相應(yīng)的規(guī)范渠道。政府的相關(guān)監(jiān)管程序也有待進(jìn)一步明確和完善，而且政策層面和資金層面的支持也亟待明確。

　　推動社會組織走出去的若干思考

　　建立以災(zāi)害風(fēng)險管理為內(nèi)容、社會組織走出去為依托的新型南南合作框架。在實施中，建議進(jìn)一步拓展參與主體，將有能力又有意愿的社會組織納入南南合作援助基金等軟實力輸出的支持清單。與此同時，應(yīng)鼓勵我國高校及科研院所會同聯(lián)合國開發(fā)計劃署等多邊、雙邊機(jī)構(gòu)建立防減災(zāi)為主題的國際智庫，加大對相關(guān)國家的研究交流和實踐互動。

　　建立協(xié)調(diào)一致的中國社會組織參與國際災(zāi)害應(yīng)對的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。針對社會組織參與國際災(zāi)害應(yīng)對，建議由負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、管理國內(nèi)民間組織參加國際非政府組織活動的中聯(lián)部牽頭、聯(lián)動商務(wù)部、民政部、地震局、海關(guān)總署等部門建立社會組織參與國際災(zāi)害應(yīng)對的專項協(xié)調(diào)工作小組及相應(yīng)的工作機(jī)制。工作機(jī)制將涉及兩個層面：一方面是在新型南南合作框架下規(guī)劃社會組織參與國際援助的行動計劃，并統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門間、組織間聯(lián)動、資金渠道、人員能力等建設(shè)；另一方面是完善風(fēng)險管理機(jī)制，做好社會組織參與的安全防范。

　　完善應(yīng)急管理頂層設(shè)計，明確社會力量參與的協(xié)同體制、機(jī)制。在頂層制度設(shè)計中明確社會組織參與救災(zāi)等重大事項的主體地位，盡快實現(xiàn)綜合防災(zāi)減災(zāi)工作中政府與社會組織合作的法治化，確保社會組織參與災(zāi)害應(yīng)對的制度化。民政部已經(jīng)制定印發(fā)《關(guān)于支持引導(dǎo)社會力量參與救災(zāi)工作的指導(dǎo)意見》，可在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步修訂《突發(fā)事件應(yīng)對法》等相關(guān)法律條款以及國家總體應(yīng)急預(yù)案、國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案等，對社會組織在災(zāi)害應(yīng)對中的功能定位給予更加明確的表述，并配套發(fā)布針對志愿者和捐贈管理的支持性功能文件。

　　加快建設(shè)社會組織走出去的能力培養(yǎng)體系。在國家綜合防災(zāi)減災(zāi)“十三五”規(guī)劃中應(yīng)設(shè)立社會組織參與災(zāi)害應(yīng)對的科研專項、培訓(xùn)專項，充分總結(jié)國內(nèi)外經(jīng)驗教訓(xùn)，特別是專業(yè)化技能以及相應(yīng)的實踐探索，以建立起以社區(qū)為基礎(chǔ)的公共衛(wèi)生、國際合作、志愿者管理、公共溝通、個案管理、捐贈管理等防災(zāi)減災(zāi)專項領(lǐng)域的國際共識、行動指南及國際人道主義規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>