為適應(yīng)區(qū)域治理的需要,區(qū)域治理機(jī)制的建設(shè)成為重要任務(wù)。從國(guó)家治理體系建設(shè)的角度,需要豐富政府體制的縱向和橫向結(jié)構(gòu);從現(xiàn)代治理
在中國(guó)的國(guó)家治理體系中,政府系統(tǒng)是實(shí)現(xiàn)治理的主要載體,黨的領(lǐng)導(dǎo)通過政府體系來實(shí)行。政府體系的結(jié)構(gòu)分為體制和機(jī)制兩個(gè)部分。體制是指正式的機(jī)構(gòu),包括各個(gè)層級(jí)的政府和每個(gè)層級(jí)政府的各個(gè)部門,以及承擔(dān)公共管理職能的政府附屬機(jī)構(gòu)。機(jī)制是以一定的運(yùn)作方式把事物的各個(gè)部分聯(lián)系起來,使它們協(xié)調(diào)運(yùn)行而發(fā)揮作用的制度安排。政府體系內(nèi)的機(jī)制包括政府部門之間、各級(jí)政府間、平行政府間,以及政府與事業(yè)單位、社會(huì)組織及公民個(gè)人之間的溝通、協(xié)商、共同行動(dòng),乃至糾紛裁決等制度安排。
國(guó)家治理體系的中間環(huán)節(jié)
中國(guó)的國(guó)家治理體系是一個(gè)多層級(jí)、多行政單位構(gòu)成的復(fù)雜體系。中國(guó)政府的體制在縱向從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)有五個(gè)層級(jí),在橫向有省級(jí)政府之間、省級(jí)以下的市(地區(qū))之間、縣(市)之間,以及省與外省的市(地區(qū))之間、市(地區(qū))與非本市(地區(qū))的縣(市)之間的關(guān)系。這個(gè)復(fù)雜體系在運(yùn)行過程中,除了依據(jù)行政隸屬關(guān)系和行政轄區(qū)的行政行為之外,還有大量的跨行政層級(jí)和跨行政區(qū)的行政活動(dòng)。前者是指高級(jí)別的政府或部門對(duì)低級(jí)別的政府或政府部門跨層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)、指揮,比如為實(shí)現(xiàn)某項(xiàng)重大治理任務(wù)而建立的“領(lǐng)導(dǎo)小組”,其成員不僅有一級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)人、相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人,還包括所轄下一級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)人和相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人。后者是指地方政府間或政府部門間的協(xié)調(diào)與合作,比如地方間的合作協(xié)議、部門間的聯(lián)合發(fā)文等。因此中國(guó)的政府體系里存在亞層級(jí)和跨行政區(qū)治理機(jī)制,這些中間性的治理機(jī)制的主要功能是跨部門治理和區(qū)域治理。
作為國(guó)家治理體系的中間環(huán)節(jié),區(qū)域治理發(fā)揮著獨(dú)特的作用。在中國(guó),區(qū)域是國(guó)家與地方之間的中間層次,位于縱向政府層級(jí)體系中某兩個(gè)層級(jí)間,例如長(zhǎng)三角區(qū)域位于中央與滬浙蘇三省市間。區(qū)域的范圍大小不一,但都涵蓋了若干行政區(qū)。國(guó)家的空間發(fā)展戰(zhàn)略以區(qū)域?yàn)檩d體,中國(guó)的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略就是把全國(guó)分為東中西和東北四大板塊。由于區(qū)域位于政府層級(jí)的中間,又是跨行政區(qū)的,區(qū)域治理無法直接使用政府體制,而是以機(jī)制方式,通過不同層級(jí)和不同地方政府間的溝通、協(xié)商和合作來實(shí)現(xiàn)??鐚蛹?jí)的政府合作和跨行政區(qū)的地方合作共同構(gòu)成區(qū)域治理的內(nèi)容,中央、區(qū)域、地方共同構(gòu)成國(guó)家治理體系的空間結(jié)構(gòu),區(qū)域治理需要中央與地方共同參與,需要不同地方政府間的合作。多方參與形成有效的區(qū)域治理是國(guó)家治理能力的一種重要標(biāo)志。
區(qū)域治理的現(xiàn)實(shí)需求
中國(guó)有2000多年省制的歷史,自近代晚期形成現(xiàn)代國(guó)家以來,一直實(shí)行單一制,縱向行政層級(jí)的界線清楚,橫向行政區(qū)之間的邊界明確,省制得以固化。中國(guó)存在跨省的自然地理區(qū)域,比如大河或大湖流域;存在跨省的文化區(qū)域,比如嶺南文化、東北文化等。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、市場(chǎng)活動(dòng)也是跨行政區(qū)的。而在地方與中央的博弈中,跨行政區(qū)的區(qū)域是其中的一個(gè)重要平臺(tái)。上述因素使得中國(guó)的區(qū)域治理需求始終存在,且近年來有加劇趨勢(shì)。
改革開放以來,地方政府擁有了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的自主權(quán),也承擔(dān)了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的責(zé)任。地方之間為了加快本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,展開了爭(zhēng)奪資源和市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng),稅收、服務(wù)、規(guī)制等領(lǐng)域也是地方競(jìng)爭(zhēng)的熱點(diǎn)。改革開放前期,地方競(jìng)爭(zhēng)缺乏必要的制約制度,導(dǎo)致地方在政策方面出現(xiàn)“競(jìng)次競(jìng)爭(zhēng)”,完全背離了優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)原則。地方間的惡性競(jìng)爭(zhēng)還表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的雷同、港口和機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、惡性的招商優(yōu)惠政策競(jìng)爭(zhēng)、“傾銷式”的土地價(jià)格大戰(zhàn)等。為避免陷入惡性競(jìng)爭(zhēng),地方政府轉(zhuǎn)向?qū)で蠛献鳎粋€(gè)重要結(jié)果是形成區(qū)域,區(qū)域治理的需求因此出現(xiàn)。
隨著經(jīng)濟(jì)的區(qū)域化日趨明顯,社會(huì)其他方面的發(fā)展也越來越呈現(xiàn)跨行政區(qū)趨勢(shì),出現(xiàn)大量跨界的公共事務(wù)和公共問題。跨越兩個(gè)或兩個(gè)以上行政區(qū)共同邊界的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、污染治理、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等問題,需要相關(guān)地方政府合作,共同進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)劃,共同治理環(huán)境污染,對(duì)共同邊界上的公共資源共同規(guī)劃、開發(fā)、保護(hù)。此外,在信息交流、提高信息資源共享度等方面,地方之間也取得了合作共贏。換言之,“政府間關(guān)系逐漸由原先的縱向權(quán)力劃分,演變?yōu)楣餐袚?dān)責(zé)任和共同解決問題的政府間所組構(gòu)而成的高度復(fù)雜合作體系”。
區(qū)域治理的功能與形式
廣義的區(qū)域治理是指多地的政府、民間組織、企業(yè)、非政府機(jī)構(gòu)、公民等多元參與,對(duì)區(qū)域公共事務(wù)進(jìn)行的協(xié)調(diào)和自主治理。本文主要分析政府及其部門對(duì)區(qū)域公共事務(wù)的跨行政區(qū)共同治理行為,即狹義的區(qū)域治理。以政府為主體的區(qū)域治理可以分為統(tǒng)籌治理和合作治理兩種。
統(tǒng)籌治理由中央或上級(jí)政府主導(dǎo),如京津冀二市一省的協(xié)同發(fā)展是由中央直接設(shè)計(jì)和推進(jìn)的,珠三角區(qū)域合作是由廣東省設(shè)計(jì)和推動(dòng)的。統(tǒng)籌區(qū)域治理是中央的職責(zé),中央通過區(qū)域規(guī)劃,進(jìn)行區(qū)域布局;通過區(qū)域合作機(jī)制,推動(dòng)區(qū)域合作。中央政府介入地方事務(wù),主要是幫助解決跨層級(jí)的和跨轄區(qū)的地方關(guān)系協(xié)調(diào)問題,這些問題是地方自身無法單獨(dú)解決的。中央的統(tǒng)籌治理可以采取多種形式,在組織上通常設(shè)有領(lǐng)導(dǎo)小組,并在業(yè)務(wù)最直接相關(guān)的部門設(shè)辦公室,負(fù)責(zé)溝通與督辦,治理工具則包括區(qū)域政策、國(guó)家項(xiàng)目、專項(xiàng)資金等。從地方合作的空間關(guān)系看,主要包括連片協(xié)力型和飛地合作型。
連片協(xié)力型區(qū)域治理是最為常見的區(qū)域合作,通常為相鄰地方政府間的合作。之所以會(huì)由中央主導(dǎo),取決于中央對(duì)重大區(qū)域問題的認(rèn)定。一是出現(xiàn)重大的區(qū)域問題,當(dāng)事的地方之間不能協(xié)商解決,所以需要中央出面協(xié)調(diào)地方利益沖突,組織區(qū)域合作。這種情況多發(fā)生在跨省的大范圍流域地區(qū)的環(huán)境治理,如“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組”。二是對(duì)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略具有重要意義,以區(qū)域發(fā)展的方式實(shí)現(xiàn)國(guó)家的重大發(fā)展戰(zhàn)略,如中央直接推動(dòng)的“京津冀協(xié)同發(fā)展”。
飛地合作型區(qū)域治理指不相鄰的兩個(gè)地方政府間的合作,主要是中央或省級(jí)政府安排的發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的對(duì)口支援。對(duì)口支援是對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的專門幫扶政策,在形式上,有對(duì)口援藏、對(duì)口援疆、對(duì)口支援災(zāi)區(qū)重建等;在內(nèi)容方面,包括資金、干部、人力資源、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施等。經(jīng)過多年發(fā)展,對(duì)口支援已成為區(qū)域治理重要手段,用于協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、縮小區(qū)域發(fā)展差,并且具有維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和國(guó)家統(tǒng)一的政治功能。
合作治理是地方自發(fā)形成的區(qū)域合作機(jī)制,如長(zhǎng)三角二省一市的合作。合作治理可以大體上分為大行政單位主導(dǎo)型和平等互利型。大行政單位主導(dǎo)型的區(qū)域合作通常由一個(gè)地方政府提倡、推動(dòng),它承擔(dān)了地方合作初次集體行動(dòng)的成本,其從合作中的收益也會(huì)多于其他合作者。長(zhǎng)三角區(qū)域合作屬于這種類型,眾多城市均以上海為區(qū)域中心城市。平等互利型的區(qū)域合作下各個(gè)成員平等,合作的關(guān)鍵在“互利”,即使不能獲益,也要通過合作來減少損失,避免陷入惡性競(jìng)爭(zhēng)。平等互利型合作大都以參與各方共同簽署的行政協(xié)議為依據(jù),最為常見的是“聯(lián)席會(huì)議+部門間合作協(xié)議+辦公室”模式,合作成本分?jǐn)?,收益分享,能否維持合作是此類區(qū)域治理成功的關(guān)鍵。
遵循“府際管理”原則
區(qū)域治理的實(shí)現(xiàn)需要中央與地方之間、地方政府之間的溝通、協(xié)調(diào)、合作,不但有政府間的互動(dòng),還有大量的部門間的協(xié)力。這些政府間及部門的合作遵循的是“府際管理”原則,“期待透過非層級(jí)節(jié)制的網(wǎng)絡(luò)治理,以協(xié)商談判與化解沖突達(dá)成特定政策目標(biāo)”,因此具有“問題焦點(diǎn)與行動(dòng)導(dǎo)向、體制變遷與工具導(dǎo)向、發(fā)展網(wǎng)絡(luò)與溝通導(dǎo)向”三項(xiàng)特質(zhì)。府際管理的特點(diǎn)是問題導(dǎo)向或項(xiàng)目導(dǎo)向,是在既有的行政區(qū)劃和層級(jí)的框架下,通過規(guī)劃或立項(xiàng)解決跨行政區(qū)或跨部門的問題。“常見的運(yùn)作策略包括:立法規(guī)范、方案管理、網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)、行政能力發(fā)展、協(xié)商合作、沖突管理、系統(tǒng)體制變遷等等。”區(qū)域治理中,府際互動(dòng)在層級(jí)間和轄區(qū)間增加,使得政府管理超出了本地和本級(jí)政府的范圍,豐富了國(guó)家治理的形式。
為適應(yīng)區(qū)域治理的需要,區(qū)域治理機(jī)制的建設(shè)成為重要任務(wù)。從國(guó)家治理體系建設(shè)的角度,需要豐富政府體制的縱向和橫向結(jié)構(gòu);從現(xiàn)代治理能力建設(shè)的角度,需要提高國(guó)家跨層級(jí)和跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)能力。發(fā)展區(qū)域治理有助于提高中央和地方兩個(gè)層次的治理能力,豐富中央和地方兩個(gè)層次的治理結(jié)構(gòu)?!?/p>