農(nóng)村宅基地和住宅是我國廣大農(nóng)民群眾的基本生活資料和重要財產(chǎn)，也是農(nóng)村發(fā)展的重要資源。然而，伴隨著國家城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速推進(jìn)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量不斷增加，原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)被迅速打破——大規(guī)模的農(nóng)村人口因進(jìn)城務(wù)工而集群化流向大中城市，出現(xiàn)了一段時期內(nèi)大量農(nóng)民群眾由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)就業(yè)的社會普遍現(xiàn)象。近年來，由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快、宅基地制度本身的設(shè)計和運行缺陷、監(jiān)管不到位以及優(yōu)秀傳統(tǒng)文化流失等因素，我國廣大鄉(xiāng)村地區(qū)普遍出現(xiàn)了房屋荒廢、土地閑置的現(xiàn)象，并且已經(jīng)形成相當(dāng)?shù)囊?guī)模和比例，對我國有效保障耕地保護(hù)紅線、糧食安全和農(nóng)村社會穩(wěn)定都造成了嚴(yán)重危害。如何從源頭上理順宅基地流轉(zhuǎn)、退出、利益分配等體制機制，進(jìn)一步規(guī)范管理方式及確權(quán)發(fā)證，依法有效引導(dǎo)廣大農(nóng)民群眾全面參與到利用閑置宅基地的工作當(dāng)中，并積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和住宅盤活利用工作，對于保障農(nóng)民權(quán)益、增加農(nóng)民收入、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和推動鄉(xiāng)村振興具有重要意義。
以充分保障農(nóng)民權(quán)益為基本原則
拓寬農(nóng)民增收渠道，提高農(nóng)村民生保障水平，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的重要發(fā)力點，也是積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的基本原則。一是認(rèn)真落實黨和國家關(guān)于鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新等文件要求，完善適合本地實際的農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用政策，出臺扶持措施，簡化市場準(zhǔn)入，優(yōu)化登記、備案等手續(xù)，推動做好村莊規(guī)劃編制、房地一體的宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證、農(nóng)村宅基地和農(nóng)房調(diào)查、農(nóng)村人居環(huán)境整治等基礎(chǔ)工作，為盤活利用工作創(chuàng)造有利條件。二是堅持農(nóng)民主體地位。支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員采取自營、出租、入股、合作等多種方式盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅。鼓勵有一定經(jīng)濟實力的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對閑置宅基地和閑置住宅進(jìn)行統(tǒng)一盤活利用。支持返鄉(xiāng)人員依托自有和閑置住宅發(fā)展適合的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目。引導(dǎo)有實力、有意愿、有責(zé)任的企業(yè)有序參與盤活利用工作。三是堅決守住法律和政策底線，不得違法違規(guī)買賣或變相買賣宅基地，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館。切實維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，不得以各種名義違背農(nóng)民意愿強制流轉(zhuǎn)宅基地和強迫農(nóng)民“上樓”，不得違法收回農(nóng)戶合法取得的宅基地，不得以退出宅基地作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。對利用閑置住宅發(fā)展民宿等項目，應(yīng)盡快研究和推動出臺消防、特種行業(yè)經(jīng)營等領(lǐng)域便利市場準(zhǔn)入、加強事中事后監(jiān)管的措施。
以創(chuàng)新資源利用模式為重要抓手
當(dāng)前，我國宅基地制度主要存在“鄉(xiāng)村出不去”和“城市進(jìn)不來”兩個主要弊端，主要表現(xiàn)在：一是“鄉(xiāng)村出不去”——農(nóng)民如果選擇外出務(wù)工，完全實現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)，則無法通過市場化手段來實現(xiàn)宅基地使用權(quán)的優(yōu)化配置，其結(jié)果必然導(dǎo)致大量農(nóng)業(yè)人口外出務(wù)工的同時，宅基地面積仍然快速增長，造成土地資源極大浪費。二是“城市進(jìn)不來”——城市居民如果想體驗農(nóng)村生活、購買農(nóng)村住房，在制度上是不被允許的。目前，部分地區(qū)出現(xiàn)的農(nóng)房“以租代售”，事實上也不被現(xiàn)行制度所認(rèn)可，并不受法律保護(hù)，存在極高的風(fēng)險。盡管一些隱性的宅基地交易或流轉(zhuǎn)客觀存在，但均不合法。造成宅基地的大量閑置與難以實現(xiàn)市場價值并存的失配現(xiàn)象明顯。與此同時，區(qū)域差別也使宅基地市場的情況各異：一些城中村、城郊村圍繞宅基地存在著大量隱形的私下流轉(zhuǎn)或交易;但城市遠(yuǎn)郊或者純農(nóng)區(qū)，由于無法接受到城市化的輻射作用，大量的宅基地只能閑置。因此，各地要統(tǒng)籌考慮區(qū)位條件、資源稟賦、環(huán)境容量、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和歷史文化傳承，選擇適合本地實際的農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用模式。一是積極鼓勵城市和鄉(xiāng)村的市場主體，依法依規(guī)利用閑置宅基地和住宅發(fā)展符合鄉(xiāng)村特點的休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿、文化體驗、創(chuàng)意辦公、電子商務(wù)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，以及農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、初加工、倉儲等一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項目。二是通過采取整理、復(fù)墾、復(fù)綠等方式，積極開展農(nóng)村閑置宅基地整治，依法依規(guī)利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等政策，為農(nóng)民建房、鄉(xiāng)村建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等提供土地等要素保障。
以促進(jìn)產(chǎn)鄉(xiāng)融合發(fā)展為主要依托
據(jù)不完全統(tǒng)計，我國因農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工等原因造成的農(nóng)村宅基地和住宅閑置已高達(dá)16.43億平方米——此類要素或可以直接轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性建設(shè)用地，或者通過復(fù)墾和地票等制度調(diào)整出新的建設(shè)用地，以實現(xiàn)農(nóng)村資源優(yōu)化配置。由于我國對耕地保護(hù)非常嚴(yán)格，而農(nóng)村集體建設(shè)用地的利用率又不高，宅基地作為占農(nóng)村建設(shè)用地比重高達(dá)70%的主體，其利用盤活可以成為鄉(xiāng)村振興土地資源和空間供給的突破口。總體上看，盤活閑置宅基地是在雙重目標(biāo)約束下實現(xiàn)土地資源利用最大化的理性選擇。近年來，我國大力推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，試點案例不斷增加，各類政策紅利也在不斷釋放。如今，新土地管理法即將實施，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的土地資源要素流動，將會為市場釋放相當(dāng)大的投資機遇。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部于2019年9月30日發(fā)布了《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》，鼓勵利用閑置住宅發(fā)展符合鄉(xiāng)村特點的新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，以及農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、初加工、倉儲等一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項目。聚焦當(dāng)前的政策導(dǎo)向和盤活利用工作開展實際，一是探索盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅的有效途徑和政策措施，創(chuàng)新閑置宅基地盤活以后的使用途徑，以閑置宅基地和住宅為抓手，助力形成以其為重要載體的一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的新業(yè)態(tài);二是最大限度地激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力，積極探索形成了城鄉(xiāng)一體化的要素融合、業(yè)態(tài)融合、區(qū)域融合的“產(chǎn)鄉(xiāng)融合”新模式，切實形成惠及農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的良好局面，為有效促進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供有力支撐。
綜上所述，積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作，要突出服務(wù)鄉(xiāng)村振興。緊緊圍繞實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，著眼鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，推動美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。要守住盤活利用底線，嚴(yán)守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的底線，嚴(yán)格遵循國家和地方關(guān)于宅基地管理、國土空間規(guī)劃、用途管制、市場監(jiān)管和傳統(tǒng)村落保護(hù)等法律法規(guī)和政策。要堅持農(nóng)民主體地位，充分尊重農(nóng)民意愿，積極調(diào)動農(nóng)民參與的積極性和主動性，切實保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，千方百計增加農(nóng)民收入。要始終注重規(guī)劃先行，與村莊規(guī)劃相銜接，與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃相匹配，符合環(huán)保衛(wèi)生要求，注重綠色發(fā)展。要發(fā)揮基層首創(chuàng)精神，支持地方因地制宜大膽創(chuàng)新。
