至此，條例文本在三地相繼獲得通過，京津冀誕生首部區(qū)域協(xié)同立法。這也標(biāo)志著，全國首部區(qū)域全面協(xié)同立法項(xiàng)目的完成。
記者注意到，三地條例不僅在題目、框架結(jié)構(gòu)、監(jiān)管措施、行政處罰上保持一致，而且審議節(jié)奏、出臺(tái)時(shí)間也一致。同時(shí)，為了尊重各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，三地也保持了各自特色的內(nèi)容。
“京津冀協(xié)同發(fā)展需要發(fā)揮立法在京津冀一體化過程中的引領(lǐng)、推動(dòng)和保障作用。京津冀協(xié)同發(fā)展立法需要將中國特色社會(huì)主義法律體系作為基礎(chǔ)平臺(tái)，以縱向的國家立法為統(tǒng)領(lǐng)、以橫向的京津冀地方立法之間的相互協(xié)同為主要形式，既要實(shí)現(xiàn)三地立法和法治保障的高度融合，也要注重解決地方特有的問題。條例的制定出臺(tái)在全國會(huì)起到積極的示范帶動(dòng)作用，可以為其他區(qū)域協(xié)同立法提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。”天津市地方立法學(xué)會(huì)會(huì)長高紹林說。
三地機(jī)動(dòng)車保有量近3000萬輛
2014年2月，京津冀協(xié)同發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略。自此之后，如何發(fā)揮立法的護(hù)航作用，成為京津冀三地人大工作聚焦的重點(diǎn)。
“京津冀協(xié)同發(fā)展必須尋求法治一體化，這是京津冀經(jīng)濟(jì)與社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的前提和保障。因此，京津冀三地需要構(gòu)建與協(xié)同發(fā)展相互適應(yīng)、相互支撐、相互促進(jìn)的協(xié)同立法機(jī)制。”中國人民大學(xué)教授馮玉軍說。
工欲善其事，必先利其器——2017年，《京津冀人大立法項(xiàng)目協(xié)同辦法》分別經(jīng)京津冀三地人大常委會(huì)主任會(huì)議通過。《辦法》規(guī)定，涉及京津冀三地的重要立法將由三方共同商定。
在選擇立法項(xiàng)目時(shí)，京津冀三地人大將目光瞄向了大氣污染防治。
目前，河北省機(jī)動(dòng)車保有量達(dá)1987.6萬輛，截至2019年底，北京市機(jī)動(dòng)車保有量達(dá)到636萬輛，天津市機(jī)動(dòng)車保有量約為310萬輛。也就是說，京津冀三地機(jī)動(dòng)車保有量已達(dá)近3000萬輛。此外，三地還有一定數(shù)量的非道路移動(dòng)機(jī)械。
京津冀三地源解析數(shù)據(jù)顯示，機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械等“移動(dòng)源”排放，已成為大氣污染物重要來源。然而，機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械的流動(dòng)性及屬地化管理，卻給三地聯(lián)防聯(lián)治車輛污染排放帶來不小的困難。
面對(duì)大氣污染這一“頑疾”，京津冀三地決定通過立法推動(dòng)防治工作。2018年7月，在第五次京津冀立法協(xié)同工作聯(lián)席會(huì)議上，三地人大常委會(huì)主要負(fù)責(zé)同志將機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治立法確定為重點(diǎn)協(xié)同項(xiàng)目。
“針對(duì)當(dāng)前影響京津冀環(huán)境空氣質(zhì)量改善的突出問題，三地同步制定機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治條例，將實(shí)踐中行之有效的舉措固定下來，實(shí)現(xiàn)重要監(jiān)管制度的協(xié)調(diào)一致，有利于進(jìn)一步完善大氣污染聯(lián)合防治的制度支撐，推動(dòng)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。”天津市人大常委會(huì)副主任王小寧說。
實(shí)現(xiàn)重要監(jiān)管制度協(xié)調(diào)一致
此次京津冀三地人大分別通過的條例，是京津冀區(qū)域第一個(gè)同步立法的實(shí)質(zhì)性成果，在法規(guī)名稱、立法原則、調(diào)整對(duì)象、篇章結(jié)構(gòu)、主要制度、協(xié)同機(jī)制等方面制度安排上保持一致，實(shí)現(xiàn)了京津冀區(qū)域協(xié)同立法工作的重大突破。
條例設(shè)專章規(guī)定了區(qū)域協(xié)同、數(shù)據(jù)共享、協(xié)同抽檢抽查和統(tǒng)一登記、部門協(xié)作等內(nèi)容，為京津冀三地協(xié)同防治機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染提供法律制度支撐。
這樣的制度設(shè)計(jì)，有著鮮明的問題導(dǎo)向。
天津市人大常委會(huì)法工委主任王澤慶介紹說，機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械的流動(dòng)性，造成京津冀三地各自的監(jiān)管部門難以對(duì)跨境超標(biāo)排放的機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械實(shí)現(xiàn)全口徑的監(jiān)督管理。同時(shí)，三地還存在監(jiān)管數(shù)據(jù)不共享、異地執(zhí)法難等問題，需要通過區(qū)域立法協(xié)同加以解決，實(shí)現(xiàn)重要監(jiān)管制度和措施的協(xié)調(diào)一致。
例如，共建超標(biāo)排放信息共享平臺(tái)，是三地條例中的一大亮點(diǎn)。三地的條例都提到，本省(市)與另外兩地建立京津冀超標(biāo)排放車輛信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)超標(biāo)排放車輛的協(xié)同監(jiān)管。同時(shí)，建立機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放檢驗(yàn)數(shù)據(jù)共享機(jī)制，共同實(shí)行非道路移動(dòng)機(jī)械使用登記管理制度，建立統(tǒng)一登記管理系統(tǒng)，按照相關(guān)要求加強(qiáng)非道路移動(dòng)機(jī)械使用監(jiān)管等。
三地生態(tài)環(huán)境部門在接受媒體采訪時(shí)說，通過制定這部“小切口”的專項(xiàng)立法，可以實(shí)現(xiàn)重要監(jiān)管制度的協(xié)調(diào)一致，為執(zhí)法部門破解了監(jiān)管難等問題，有利于推動(dòng)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。
北京市人大常委會(huì)法制辦公室主任王榮梅說，京津冀三地出臺(tái)的條例，是打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)和實(shí)施京津冀協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略的重要舉措，將為京津冀三地協(xié)同治理大氣污染和持續(xù)打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)提供堅(jiān)實(shí)有力的制度保障。
為省級(jí)層面區(qū)域協(xié)同立法提供制度范本
京津冀同步協(xié)同制定條例的意義，不僅在于其有助于解決長期困擾此區(qū)域的大氣污染防治問題，還在于其在制度層面的示范作用。
全國人大常委會(huì)法工委行政法室主任袁杰認(rèn)為，這是我國第一部區(qū)域協(xié)同統(tǒng)一對(duì)有關(guān)污染防治作出全面規(guī)定的區(qū)域性立法，為全國省級(jí)層面區(qū)域協(xié)同立法提供了制度范本。
事實(shí)上，長期以來，區(qū)域協(xié)同立法方面的工作并不突出。
馮玉軍說，根據(jù)學(xué)者對(duì)長三角區(qū)域存在的環(huán)境法規(guī)差異沖突現(xiàn)象的研究，雖然從一時(shí)一地看某些法規(guī)差異似乎有道理，但是放到區(qū)域整體和經(jīng)濟(jì)一體化目標(biāo)上看卻又是一種非合作博弈。對(duì)于區(qū)域整體乃至各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，這一情況都是很不利的。
“當(dāng)前區(qū)域環(huán)境法規(guī)沖突，已成為阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化實(shí)現(xiàn)的制度性障礙。京津冀協(xié)同發(fā)展建設(shè)中，要避免陷入這一困境，需要在分析區(qū)域法規(guī)沖突的特征及構(gòu)成要件、把握區(qū)域環(huán)境法規(guī)的差異沖突現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，借鑒國內(nèi)外區(qū)域立法協(xié)調(diào)的模式及經(jīng)驗(yàn)，拿出解決區(qū)域環(huán)境法規(guī)沖突的協(xié)調(diào)對(duì)策和建議，通過落實(shí)具體立法項(xiàng)目來深化協(xié)同立法，加速依法規(guī)范、依法推進(jìn)。”馮玉軍說。
京津冀協(xié)同立法是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要三地人大和政府有關(guān)部門緊密配合、協(xié)同推進(jìn)。條例邁出了區(qū)域協(xié)同立法從理論走向?qū)嵺`的第一步。
河北省人大常委會(huì)法工委主任周英介紹說，立法過程中，京津冀三地堅(jiān)持互利共贏、求同存異，先后召開11次會(huì)議，反復(fù)就相關(guān)問題進(jìn)行協(xié)商。經(jīng)過共同努力，最終在條例題目、框架結(jié)構(gòu)、監(jiān)管措施、行政處罰、出臺(tái)時(shí)間等方面達(dá)成一致，京津冀協(xié)同立法取得重大成果。
“京津冀三地人大在確定了同步制定條例之后，就在積極探索協(xié)同起草、同步審議通過、同步實(shí)施的協(xié)同立法新模式，最大程度地推進(jìn)立法文本內(nèi)容協(xié)同。其中形成的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不僅有力地推動(dòng)了京津冀協(xié)同立法工作的開展，也為我國其他區(qū)域開展協(xié)同立法工作提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。”高紹林說。
“機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治條例是京津冀第一個(gè)同步立法的實(shí)質(zhì)性成果。隨著京津冀協(xié)同發(fā)展越深入，對(duì)協(xié)同立法的要求就越高，將來會(huì)有更多的同步立法項(xiàng)目落地，惠及三地百姓。”王小寧說。
